一把手培养教育和管理监督问题的研究

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县局级党政一把手在一个地区一个部门的领导班子和全局工作中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任，加强对这部分干部的培养教育和管理监督，对促进政治经济和社会事业的全面发展具有十分重要的意义。同志指出，这一级干部在我们党和国家的工作中处于承上启下的重要地位，是国家经济发展、社会安定和政权稳固的重要基础。这一级领导班子和领导干部处于改革、发展、稳定的第一线，联系着广大工人、农民、知识分子群众，担负着党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。因此，必须大力抓好县局级党政一把手的培养教育和管理监督工作。”

但是，在改革开放、发展社会主义市场经济和大力推进现代化建设的新形势下，如何采取切实有效的措施，搞好县局级领导班子和一把手队伍建设，使县局级领导干部特别是一把手更好地履行区域范围内的两个文明建设的核心领导责任，更好地团结带领人民群众进行艰苦创业和现代化建设。这是当前领导班子和一把手队伍建设中需要认真研究的问题，也是今年中组部和省、市党建工作领导小组确定的一项重点调研课题。鉴于一把手岗位的特殊重要性和加强一把手队伍建设任务的紧迫性，本课题由市委书记黄兴国同志牵头，市委组织部、市纪委有关领导负责，市委组织部承担课题的具体调研、撰写任务。为了完成课题任务，从今年7月起，我们会同市纪委，先后派出4个调查组，由市委常委、组织部部长郁义康同志亲自带队进行了为期三个多月的认真调研。整个调研活动主要采取六种方法：一是实地调研。先后到余姚、慈溪、鄞县及市交通委、城乡建委等地区和部门进行调研，听取各级各部门领导的意见；二是召开座谈会。分别召开了有11个县（市）区党群副书记、组织部长和部分市直机关局级一把手、负责政工的副书记参加的座谈会；三是个别访谈。听取了市有关部门的领导、县（市）区党群副书记、纪委书记、组织部长等同志的意见；四是结合“三讲”教育回头看和《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》执行情况的检查，了解“三讲”教育整改措施落实和干部选拔任用情况；五是发放干部监督工作调查问卷，共发出调查问卷350份，回收315份，回收率90％。六是案例剖析。查阅了部分犯错误领导干部的案卷，分析这些干部犯错误的思想动因，同时充分吸收了我市及各省、市干部管理监督工作的研究成果，在深入调查研究的基础上。初步形成调研报告如下：

（一）

近年来，市委根据中央和省委的要求，不断加大对县局级党政一把手教育、管理和监督的力度，使一把手队伍的整本素质有了提高，据这次“您认为您所在单位（地区）一把手的思想政治素质能不能适应改革开放和发展社会主义市场经济的需要”的问卷调查，有87．9％的人认为能够适应，11．5％的人认为基本能够适应。这一调查说明。我市县局级党政一把手的总体素质是好的，是能够承担起改革、发展、稳定和两个文明建设任务的。市委在加强一把手队伍建设方面，主要采取了以下几方面措施：

——坚持不懈地抓好思想政治教育，着力提高一把手的政治水平和党性观念。*年以来，我市每举行一次较大规模的党性党风教育活动，先后开展了“奉献于事业，服务于人民”、“职业道德建设大讨论”、“艰苦创业，勤政为民”等主题教育活动。去年以来，我们紧紧抓住省委把宁波作为“三讲”教育试点市的有利之机，由市领导带头搞“三讲”，按照中央和省委“三讲”教育的要求，深刻剖析自身在党性党风方面存在的问题，广泛征求干部群众的意见，认真搞好整改工作，为全市各级领导班子和领导干部作出了榜样。全市各级领导干部根据市委的统一部署，开展了大规模的“三讲”教育活动，通过开门整风、民主评议，公开接受群众的监督。“三讲”期间，党政一把手作为第一责任人，带头搞自我剖析，带头在民主生活会上亮思想、揭问题，开展批评与自我批评，基本做到了“讲真理不讲面子，讲原则不讲关系，讲党性不讲私情”。通过“三讲，教育，市委对48名干部进行重点谈话，6名干部进行诫勉，3名干部进行函询，4名干部进行职务调整，其中1名局级一把手进行立案审查并作降职处理。使领导干部的“三讲”教育得到广大群众的好评，也使一把手经受了一次严格的党性锻炼。“三讲”教育基本告一段落后，又开展了反腐倡廉工作。今年，市委专门举行了局级领导干部“廉内助”教育活动，请优秀“廉内助”给全市局级领导干部家属作报告，力度在领导干部家庭内部筑起一道反腐防变的“内墙”，同时根据省委统一部署，结合宁波实际，在全市范围开展了成克杰、胡长清、许运鸿等违法犯罪案件反面典型警示教育，通过一系列的正反两方面的教育活动，加强对一把手的思想政治教育，提高一把手的思想政治素质。

——选准用好党政一把手，充分发挥改革开放和发展社会会义市场经济中的领导核心和勤政廉政的表率作用。近年来，市委在一把手的选拔任用上严格按《条例》规定办事，认真抓好民主推荐、组织考察和集体讨论决定三个主要环节工作，并且从干部工作制度创新上下功夫，建立和完善了“双推双考”公开选拔领导干部制度、局级领导干部试用制、领导干部任前公示制、领导干部考核公告制试点等，从制度上保证一把手选拔任用工作。各地各部门也从实际出发作了积极探索，如鄞县、象山、宁海等地实行了干部考察预告制，奉化进行了常委会讨论决定干部问题无记名投票表决制。通过加强干部选拔任用制度改革，扩大干部工作透明度，使群众对干部工作拥有更多的知情权、参与权和监督权，真正把群众满意不满意、拥护不拥护、放心不放心作为干部选拔任用的重要依据，严格把好干部选拔任用关。同时为了充分发挥一把手的领导作用，市委对全市11个县（市）区党政、纪委、组织部、公安、检察、法院七个岗位的77名一把手实行易地或轮岗交流，激励一把手的工作热情，增强工作活力，消除了一把手长期在一个地区一个部门工作受各种人情关系制约，难以有效开展工作的被动现象。去年，市委领导还带头将个人廉政情况在一定范围向干部公布，目前这项活动已扩大到局级领导干部，要求局级领导干部定期将贯彻执行党的路线方针政策和上级指示精神、个人执行廉政准则，以及家庭的基本情况，向当地或单位的干部群众公布，要求一把手在勤政廉洁方面起好表率作用。

——加强民主集中制建设，完善党委会工作制度，提高一把手的民主意识和决策水平。去年以来，市委结合“三讲”教育，认真总结执行民主集中制的经验教训，深刻反思原市委书记许运鸿违反民主集中制原则，在重大问题的决定上独断专横，搞个人说了算，使党内政治生活处于不正常状态，严重影响我市党的建设和经济发展的问题，制定和完善了《市委议事规则》，严格规定了重大事项决策程序、规则。对各级党委（党组）执行党委会工作条例和民主集中制情况，定期或不定期地派检查组进行检查督促。同时结合“三讲”教育，对个别县局级领导干部民主意识差，内部闹不团结的班子，进行了必要的调整。在全市县局级领导班子中召开了以“加强廉政建设，加快经济发展”为主题的民主生活会，对12个存在一定问题的市级机关局级领导班子召开了专题民主生活会，市分管领导和市纪委、组织部派专人参加，进行指导和督促。通过加强民主集中制建设，使县局级党政一把手的民主意识和决策水平得到了提高，按规定程序办事的自觉性有了增强。

——加强党风廉政建设，不断完善管理监督制度，抓好一把手执行党风廉政建设责任制的落实。去年市委、市政府专门出台了《党风廉政建设责任制实施细则》，对党风廉政责任主体范围、责任内容、责任监督、责任追究等作了具体规定，明确市委书记、市长为第一责任人，将全市200多名县局级党政一把手的廉政责任按分管范围落实到每个市委、市政府领导身上，同时还制定了《党风廉政建设和反腐败工作组织领导和责任分工》，将领导干部廉洁自律、查办案件、纠风治本等分成若干项目，落实工作职责。通过加强整治，去年全市共立案查处各类违法违纪案件938件，其中地厅级干部2人，县局级干部8人。对1名一把手因没有管理好副职，给予了党内警告处分。为了提高政府办事透明度，市委、市政府还加强了审批制度改革，将审批、核准事项从1289项减少为667项，减幅达48．2％，并将60个政府职能部门的政务进行公开。为了提高领导干部廉洁自律意识，抓好预防性教育，今年以来，市委组织部还建立了组织部长双休日约谈制，每月约请一定数量的局级领导干部就思想、工作和家庭生活等方面存在的矛盾和问题进行谈话，发现有苗头性、倾向性问题及时给予提醒教育。同时通过建立干部工作监督员队伍，加强对信访、举报情况的核查，督促一把手认真履行党风廉政建设责任制。

——加强对一把手思想作风和工作业绩的考核，激励和督促一把手认真履行岗位职责。近年来，市委在年度、届中和届未之间，通过个人述职、民主评议、民主测评、个别谈话，以及经济责任审计等方式，对县局级一把手的政治思想、工作实绩、民主作风、廉政建设等10余项内容，进行定性定量考核，全面了解一把手的思想作风和工作实绩。同时还借鉴市人大对行政一把手述职评议和行政执法评议，考核一把手履行岗位职责情况。通过加强对领导干部思想、工作、作风等情况的考核，抓好干部的调整、配备和充实工作，搞好优秀年轻干部的培养、选拔和使用，不断优化领导班子结构。*年以来，全市共提拔任用县局级一把手101名，目前县局级党政一把手的文化素质和知识结构都有较大改进，*年至*年，市级机关局级一把手大专以上文化人数由82．76％提高到85．26％；县（市）区党政一把手由85％提高到95．45％，平均年龄由45．4岁下降到来41．1岁。通过考核评议，激励和督促一把手更好地履行岗位职责。

在肯定成绩的同时，必须清醒地看到随着“四个”多样化的出现，领导干部的思想行为在复杂的社会环境中也正处于多变状态，在法律法规和各种制度还不是很健全的状况下，如何加强对一把手的教育、管理和监督，提高一把手的思想政治素质，督促一把手严格遵守党纪国法，正确行使手中的权力，仍有许多矛盾和问题需要认真研究和解决。当前比较突出的有这样四个方面：

一、县局级党政一把手承担着一个地区、一个部门党的建设和经济发展的重要职能，势必要求一把手具有坚定的理想信念、较高的思想政治素质和强烈的事业心、责任感。但部分一把手由于不注重理论学习和党性修养，宗旨观念淡薄，政治素质低下，经受不住改革开放和社会主义市场经济的考验，走上了违纪违法甚至犯罪道路。

据统计，*至*年，我市共有77名县局级以上领导干部犯错误，其中副省级干部1名，地厅级干部16人，县局级干部60人。县局级干部中有13名为党政一把手，其中被判刑10人，受党纪处分3人。这13名犯错误一把手的基本情况如下：

范文浩，市人大原副主任、鄞县原县委书记。*年任市委常委，*年由鄞县县委书记调任市人大副主任，*年因受贿罪被判处有期徒刑14年，开除党籍、公职；

马行元，市城乡建委原主任，*年因受贿罪被判处有期徒刑11年，开除党籍、公职；

吕光耀，市财政局原局长，*年因受贿罪被判处有期徒刑3年，开除党籍、公职；

胡福昌，市财办原主任，*年因受贿罪被判处有期徒刑1年缓刑1年；

潘姜成，鄞县原县长，*年调任市农经委主任，*年因受贿罪被判处有期徒刑10年，开除党籍、公职；

金培德，市规划局原局长、党委书记，*年因受贿罪被判处有期徒刑12年，开除党籍、公职；

孙茂本，中国人民银行宁波市分行原行长，*年因受贿罪被判处死缓，开除党籍、公职；

庄天闻，中国银行宁波市分行原行长，*年因受贿罪被判处有期徒刑14年，开除党籍、公职；

劳加威，宁波市商业银行原行长，*年因受贿罪被判处有期徒刑3年，开除党籍、公职；

陈英均，市旅游局原局长，*年因受贿罪被判处有期徒刑5年，开除党籍、公职。

张传炎，市乡镇企业局原局长，*年因违反财政纪律，被撤销党内职务，作行政降职处理；

黄孟涛，市外经贸委原主任，*年因违反财政纪律，被留党察看二年；

易小春，市残联原理事长，在工程承包中搞权钱交易，以权谋私。*年1月被开除党籍，作行政降职处理。

这些领导干部的违法违纪行为主要表现在七个方面：一是互相利用，大肆受贿，形成串案窝案。从我市近几年发生的两起经济大案看。涉及违法违纪干部共达127名，其中我市的就有100名。而且干部级别不断上升，两起大案涉及副省级1人，正厅级4人，副厅级11人，县局级13人。包括原浙江省副省长、宁波市委书记许运鸿、原市委常委、常务副市长谢建邦、原副市长孙炎彪、原市人大副主任范文浩等一批领导干部。这些干部违法犯罪，给党和国家在政治、经济等各方面都造成了恶劣影响，严重败坏了党和干部队伍的形象，这两起大案给我们教训是非常深刻的；二是利用职权，通过家属、子女曲线敛财。如许运鸿、孙炎彪等都是通过家属收受钱物；三是贪敛钱财“傍大款”，建立人身依附和权钱关系。如孙炎彪与吴彪（宁波国际信托投资公司江东营业部总经理，已判死刑）、范文浩与陈银儿（宁波引发集团公司总经理，已判刑6年），都有密切的权钱关系，领导干部与这些“大款”们抱成一团，相互利用，形成了低级趣味的哥儿们关系，最终被这些“大款”们的糖衣炮弹所击倒。四是利用干部提拔之际，搞买官卖官。如范文浩在鄞县任县委书记期间，多次受收他人钱物，违的干部政策，提拔任用政治素质较差的干部。五是不讲党性讲义气，与个私老板称兄道弟，结帮营私。如潘姜成在鄞县任县长期间，利用权力拉帮结派，大搞团团伙伙，形成了所谓的“十兄弟”，被称为“林家铺子的掌柜”，为小兄弟之事可以任意违反原则，践踏法律。六是利用工程承包、项目审批、资金借贷等，收受贿赂。七是利用出国考察、子女升学、婚嫁、逢年过节等，借机敛财。

造成这些干部犯错误的主观原因，从这次问卷调查情况看，有66．7％的人认为是理想信念动摇，有10．9％的人认为是权力欲望极度膨胀，有7．9％的人认为是追求个人生活享受，有6％的人认为是为了离职后的生活谋求后路。这一调查结果说明，坚定共产主义理想信念，加强党性修养，树立正确的世界观、人生观、价值观，是领导干部拒腐防变的根本保证。然而，坚定的共产主义理想信念和良好的党性修养，并不是一朝一夕可以形成的，关键是平时要加强马克思主义理论的学习，要不断加强世界观的改造。作为党政领导干部尤其是拥有相当权力的党政一把手，如果没有较深的马列主义理论功底，没有正确的理论为自己的思想行为作指导，就不可能有坚强的党性，就不能确立正确的人生坐标，就必然会在市场经济的新形势下迷失方向。范文浩、潘姜成之所以蜕化变节，从根本上讲就是不重视政治理论学习。范文浩只有高中文化程度，潘姜成原本只有高小文化程度，后来到党校学习两年终于有了一张大专文凭。这两入实际上并不具备领导干部的政治理论素质，范文浩在慈溪市任市委书记时，干部群众对他的评价是：“文化水平低”，“理论功底欠缺”；潘姜成在鄞县工作时，当地干部对他的评价是：“农民习气重”，“文化基础差”。范文浩平时作报告经常发生读错句、离主题现象，潘姜成整天沉溺于吃喝之中，与素质不高的人称兄道弟，久而久之，就使自己的思想行为背离了党的根本宗旨，最终陷入违法犯罪泥坑，难以自拔。因此，作为党政一把手要提高政治感敏性，增强抵御资产阶级腐朽思想侵袭的能力，就必须加强政治理论学习，必须加强世界观的改造。

二、选准用好一把手，加强对一把手后备力量的培养，是促进一个地区一个部门政治经济和社会事业全面发展，确保党的事业后继有人的关键。目前我们在一把手的选拔使用和后备干部的培养方面，还存在着认识上的偏差和工作方法上的局限，一把手队伍建设尚处于滞后状态。

（一）对县局级党政一把手所要具备的政治、业务素质要求缺乏足够的认识。县局级党政一把手应具备什么样的素质，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》有6项基本条件，《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中对高级干部也有五项要求。应该说这些条件和要求都是衡量领导干部的基本标准，也是我们选拔任用一把手的基本依据。正确理解和把握这些条件和标准，是选准用好领导干部的重要保证。然而，前一时期，我们在干部选拔用上对德才标准的把握存在畸重畸轻现象，片面强调了才的重要性，而忽视了对思想政治素质和个人道德品质的全面把握，造成用人导向失误。如对原市乡镇企业局局长张传炎的使用，就存在重才轻德，抑或考察不细，素质把关不严的问题。他是*年经“双推双考”公开选拔后进入一把手岗位的，在此之前是慈溪市二轻总公司总经理，在慈溪任职期间就存在违反财经纪律的问题，提任不久原有问题就暴露出来了，结果被撤销党内职务。德才标准把握不严的另一个突出问题，是对一把手的特殊素质要求，缺乏深刻分析，往往简单地把资格较老、胆魄较大、有一定政绩的干部作为一把手入选，缺乏对领导干部基本素质的全面分析和个人政绩的科学考核。甚至把有一定政治素质缺陷的干部提拔到一把手岗位，这些干部担任主要领导后，由于缺乏自律意识和必要的监督管理，原有的政治素质缺陷就逐步显现出来。如范文浩、潘姜成就是典型的例子，这二人本身就存在政治品质和理论素养的缺陷，走上一把手岗位后又不自重自警，最后就走上了犯罪道路。

（二）干部选拔任用工作的机制还不够完善。据初步统计，*至*年，我市有70多名县局级以上领导干部犯错误，而犯错误后未被发现受提拔使用的，占一定比例，其中有一部分是一把手，包括上述提到的金培德、张传炎等。造成这些干部选拔使用失误的原因是多方面的，从调查分析看，主要有三点：

一是个别领导干部违反《条例》规定，搞个人授意，强制执行。如对市规划局原局长金培德的使用，市人大第一次讨论未通过，金在任市规划局副局长时曾因以权谋私、弄虚作假受党纪、政纪处分，当时他处分期末满，考察中群众也有较多反映，但因为金是许运鸿大学的同学，许运鸿仍主张将他提拔为局长。当时经许运鸿授意提任的还有他的两任秘书，任职前后也都存在一定问题。

二是干部工作的民主化程度不够高，透明度不够强，干部考察方法不够有效。*年以前，我们在干部考察中还没有现在这种考察预告制、任前公示制、考核公告制等有效方法，基本上是依靠传统的谈话方式了解干部的思想作风和工作状况，干部考察的范围不够广，层次不够深，对现有生活状态下的干部思想、工作和廉洁情况，很难全面准确把握。

三是干部违法违纪行为的隐蔽性、蒙蔽性、保护性，以及群众发现举报的滞后性。从目前查处的领导干部案件看，多数都有经济问题，这些案件都是在一对一情况下发生的，具有很大的隐蔽性，如果一方不出问题另一方很难发现。另外，由于领导干部身上所具有的特殊的形象光圈和良好的自我保护意识，使得这些干部的违法违纪行为具有蒙蔽性和保护性，群众很难发现干部违纪行为，组织上也很难及时了解干部的真实情况。

（三）对一把手的培养教育和关心爱护不够。从调查情况看，有些领导干部进入一把手岗位后存在着三种情况：

一是理论修养和业务水平难以适应现职岗位。领导干部进入一把手岗位后需要在更高层次上用科学理论来指导实际工作，需要对下属干部进行理论辅导、教育培训，但有的一把手由于理论水平不够高。还达不到这个要求，因此迫切需要通过学习培训，提高政治理论和业务水平。从调查情况看，有些一把手非常需要上级组织给予定期进修，加强政治经济、领导科学、法律法规等内容的学习，听取权威人士有关国际国内政治经济形势和现代科技发展状况的报告，不断充实知识，提高领导水平。二是一把手之间的政治水平和领导能力存在着不平衡性。有些一把手驾驭能力较强，在班子中威信较高，班子内部也比较团结。有些一把手缺乏组织协调能力，班子内部很不团结，要想开展工作困难重重。从这次“三讲”教育情况看，有的班子涣散软弱，实际上与一把手的政治水平、领导能力和人格修养有很大关系。三是一把手思想、工作和家庭生活中产生的矛盾和问题，难以得到上级关心。据反映，有的领导干部走上一把手岗位10多年，除了任职谈话外，还没有一位上级领导专门跟他谈心谈话，许多矛盾和问题都是通过自我消化的办法来解决，一旦自我消化能力减退就很容易出问题。从一把手队伍建设状况看，由于我们对这部分干部缺乏专项性的培养教育，而且生活上关心爱护不够，使得有些领导干部进入了一把手岗位后，因能力水平和工作环境的差异，不能很好适应现职岗位需要，有的则因身心疲惫，难以有效开展工作。

（四）一把手后备力量的选拔标准不够明确，培养措施不够有效

首先是后备对象的选拔标准不够明确。选拔什么样的对象作为一把手后备人选，是确保一把手素质的关键。目前我们对领导干部后备对象的选拔，仅限于所在地区或单位工作比较出色，能力相对较强的干部，缺乏对这些干部是否具备一把手政治素质、知识结构、实际能力、性格气质等综合素质的全面分析研究。在后备干部推荐中，对一把手与副职的标准不够具体、明确，使得推荐人员往往凭感觉推荐干部，缺乏理性分析。有些后备干部虽然工作比较出色，但发展潜力不大；有的虽然业务比较熟悉，但政治素质不够高；有的从事单项性工作比较顺手，但知识结构不够全面，难以胜任全面领导工作。对这些干部的选拔就要从根本上考虑能否承担一把手岗位工作。

其次是选拔方法不够科学。目前我们对后备干部的选拔，主要是通过组织推荐、群众推荐和个人自荐方法进行，其中组织意图占主导地位。在推荐与选拔过程中，缺乏有效的竞争机制，难以相互比较。看不到谁高谁低，容易使后备干部产生依赖性，不利于优秀人才脱颖而出。

第三是培养目标不够明确，措施不够有效。从干部理论培训的内容与形式看，一把手后备人选与其他副职后备干部的培训，没有严格区别，对受训期间的干部思想状况、学习内容，难以用一把手后备干部的要求去衡量，仅仅局限于《条例》规定的提拔任用前必须经过党校或行政学院三个月理论培训，至于培训效果如何，难以保证。另外，对后备干部实践锻炼的效果缺乏分析和研究。*年，我市曾经选拔15名市直机关处级干部到乡镇进行培养锻炼，这种靠“临时移植”培养干部的方法，实际效果并不好。被选派干部大多有临时观念，当地干部群众也以客人相待，实际工作中往往留有一手，难以达到预期目的。因此，从现有的后备干部选拔培养的方法和途径看，还难以适应实际需要。

三、加强民主集中制建设，提高一把手的民主意识和全局观念，是搞好领导班子建设，保证党的路线方针政策贯彻实施和重大事项科学决策的重要途径。然而有些一把手民主意识不强，组织观念淡薄，随意支配权力的现象仍十分突出。

从调查情况看，目前有些部门的一把手对民主集中制执行不力，没有正确处理好民主与集中，班长与成员，集体领导与个人分工负责的关系，这些问题突出表现在三个方面：

一是重大问题个人说了算。有的一把手名义上将重大问题提交党委会讨论，实际上以个人为中心，搞个人说了算，这种现象在一些资格较老、作风专横的一把手身上表现得尤其突出。如范文浩、马行元都存在这方面的问题。范文浩在鄞县任县委书记期间可以说是大权独揽，一手遮天，在干部任免调动，大额奖金安排使用、重大工程项目的决策投放等方面，都由他说了算，一旦班子成员有不同意见，他就排挤打击。有时不顾班子成员的反对就通过人事调整方案，有的重大经济决策连书记办公会议都未通过就与少数几个亲近的人商量决定。党委会成了范文浩一人布置大家执行。马行元在担任城乡建委主任时，对有些重大城建项目的安排，也由他一人说了算。*年，马行元在接受宁波引发集团公司原总经理陈银儿15万贿赂款后，就将陈银儿开发的“引发太阳城”项目列入宁波市城乡建委小康住宅示范村。使陈银儿公司违规获得政策优惠。这种独断专行，在重要人事、重大工程项目等问题决定上，搞个人算了说的现象，严重违反了党纪国法和民主集中制原则，坏败了党风和领导干部形象。

二是缺乏原则性，不敢开展批评。从去年“三讲”教育民主评议情况看，市直机关92个局级领导班子中，好的6个，占6．5％，较好的64个，占69．6％，一般的18个，占19．6％，差的4个，占4．3％。经对一般和差的班子情况分析，普遍存在民主生活会质量不高，班子内部不团结，一把手原则性不强的问题。如市轻工业公司班子，民主评议为一般，存在的问题主要是一把手原则性不强，不敢大胆开展批评与自我批评，造成班子内部不合拍，班子成员各有各的想法，互不沟通，而且形成小圈子，在人事问题上搞亲亲疏疏。又如市旅游公司党委，党内组织生活不正常，班子涣散软弱，缺乏战斗力。主要问题也是一把手不重视思想工作，不敢开展批评教育，对受组织诫勉的班子成员，不按规定程序在党委会上通报，违反干部诫勉程序，致使受诫勉的干部不能正确对待自身存在的问题，甚至产生抵触情绪。

三是班子内部职责不明，对一把手缺乏监督制约。从调查情况看，有些班子对一把手行政行为没有严格的监督管理制度，在一些重大问题的处理上，一把手可以不经集体讨论任意行使权力。班子成员对一把手在思想作风、廉政建设方面存在的问题不敢批评，而且往往采取顺其自然的态度，有的甚至对一把手产生人身依附，不按党性办事，不敢坚持原则，不敢对一把手的思想行为进行监督，什么事情都顺着一把手，致使一把手为所欲为，滥用权力。如中国银行宁波市分行原行长庄天闻，手中拥有几百万乃至上千万元贷款的审批权，同级班子对庄的权力行为没有一套严格的防范、监督措施，使得庄可以随意批准贷款，大搞权钱交易，使国家财产造成严重损失。

造成这些单位民主生活会质量不高，党委会对重大问题决策不规范，班子内部对一把手思想行为难以监督的原因，从这次问卷调查看，有29．1％的人认为是上级部门抓得不够紧；有14．5％的人认为是一把手缺乏民主意识；有35．2％的人认为是班子成员不敢开展批评。除上述几个原因以外，我们认为还存在这样三点：1、民主生活会针对性不够强。召开民主生活会的目的，是为了解决班子内部存在的各种矛盾和问题，提高党员领导干部的党性观念，增强班子的凝聚力和战斗力。每个单位应根据班子实际情况确定会议主题，有针对性地召开民主生活会。然而，目前每年一次民主生活会都由上级统一命题、统一安排，缺乏针对性，不符合各单位实际，也不利于班子解决具体问题。2、对民主集中制执行情况缺乏有效监督。目前，有的单位领导班子的民主生活会都是在封闭状况下进行，没有像“三讲”教育那样有透明度，难以开展民主监督。上级党组织虽然每年一次派人参加下级党委的民主生活会，但对会议提出的问题是否切中要害，整改措施是否落实，特别是日常执行民主集中制情况，并不十分了解，因而也难以进行有效监督。3、重大问题的具体内容不够明确。从对执行党委会工作条例的检查情况看，各级党委（党组）按照条例规定，虽然对重大问题集体讨论决定的程序作了规定，但对重大问题的具体内容没有明确界定。有些一把手往往利用这一空隙，将一些重大项目由个人拍板决定，使集体讨论决定的规定名存实亡；有的则事无巨细地拿到党委会讨论，削弱了党委会的议事决策功能。

四、一把手权力集中，一旦失去监督就会产生滥用职权现象，必须加强对一把手行使权力的过程进行全面监督。但目前监督机制还不完善，部分一把手的权力得不到有效的制约，领导干部以权谋私的行为仍有较大活动空间。

从调查情况看，一把手权力得不到有效制约的问题，集中表现在三个方面：

一是权力过分集中，制约机制严重弱化，使得一把手权力监督失控。一把手在党委班子中处于关键地位，在行政领导班子中处于统帅地位，在决策过程中处于指挥地位。这些特殊的地位，决定了一把手必须拥有较大的权力。但是，凡事都要有个“度”，一旦超越了“度”，造成赋权过重，权力监督失控，就会产生权力腐败。从前几年我市领导干部任职情况看，就存在权力过分集中的问题。如原市委常委、常务副市长谢建邦*至*年，先后兼任宁波经济技术开发区管委会主任、宁波联合集团股份有限公司董事长等职务；孙炎彪在担任宁波市市长助理、北仑区委书记、区长的同时，还兼任宁波经济技术开发区管委会副主任；范文浩担任市委常委后仍兼任鄞县县委书记。这些领导干部一身兼数职，而且都是以上级领导身份兼任下级部门主要领导职务，客观上造成了同级班子成员无法监督，上级党委对他们具体行政行为不清楚，也难以监督的局面，使得这些领导干部的权力不受任何制约，完全处于放任状态，极易产生腐败行为。因此，从客观上讲，领导干部违法违纪与赋权过重，赋责过虚，干部管理体制不正，监督制约措施没有及时跟上有很大关系。

二是政府职能转变滞后，政企不分现象严重，党政一把手可以直接干预微观经济活动，存在着权钱交易的土壤和条件。当前一把手在经济方面的违法违纪，主要涉及立项、投资、贷款、工程承包发包、原始股发行上市、土地批租出租、减免税收、企业转制、证照办理等。这与现阶段市场经济体制不完善、不健全，政企没有完全分开，政府职能转变滞后有密切关系。党的十五届五中全会指出，这些问题是当前影响生产力发展需要重点突破的“体制性障碍”，正因为有这些障碍，使得市场在资源配置中所起的基础性作用得不到充分发挥。有些政府职能部门掌握着许多重要的生产要素和稀缺资源，政府干预、管制而造成的资源“短缺”现象还十分严重，政府职能部门对经济的管理范围和调控职责不够明确，行使权力的透明度不高，随意性非常大。党政一把手可以直接干预企业经济活动，甚至可以代替个人和企业进行市场交易。有些企业经营者为了取得工程项目、银行贷款、减免税收等，往往采取请客送礼、回扣、行贿甚至利用女色等手段，向党政领导干部进攻，搞不正当竞争。这些问题在金融、城建、土地批租方面表现得尤为突出。如原市人行行长孙茂本利用职务之便，在*年，指使宁波融资中心鄞县处拆借资金500万给一家设备投资公司，该公司又将这笔款转借另一家公司，事后，孙茂本一次就捞取“利差”35万元。据统计，*年以来，我市13名犯错误的县局级一把手，都是党政机关、金融系统的重要权力部门，如城乡建委、财税局、财办、外经贸委、规划局等。这些部门的一把手都拥有操作微观经济的实权，在当前市场经济体制还不健全，政企没有严格区分的情况下，一旦插手企业经营活动，就很容易产生权钱交易的腐败行为。

三是权力行为透明度不够高，监督管理制度不够严密，领导干部搞以权谋私有较大的活动空间。当前比较明显的反映在两个方面：1、政务公开不够彻底，有些项目审批存在“暗箱”操作现象。如原市政府副秘书长戴瑞祥在审批企业股票发行上市过程中，没有明确的标准和条件，整个审批过程只有由他一手操作，外界无法对审批情况进行监督，而且审批的自由裁量权非常大，一些急于将股票发行上市的企业往往倾其所能，千方百计地巴结他，以获得较多的优惠和照顾。戴瑞祥利用市政府管理股份有限公司股票发行上市审批的权力，多次收受股票上市公司老总的贿赂，最后被判处12年徒刑。另外，一些土地审批部门在批租土地过程中，也往往利用级差地租和上下幅之间的裁量权，随心所欲地附加一些不正当的条件，要求承包商提供各种好处。这些缺乏透明度的行政行为，为有些权力部门搞以权谋私提供了有利条件。2、干部工作民主化程度不高，利用干部任免搞权钱交易的现象还不同程度地存在。根据现行的干部人事管理制度，一把手在干部任免上有很大的发言权和决定权，可以随意认定干部的素质，指定提拔某个人担任重要职务。如*年10月，鄞县乡镇干部徐某因不愿到乡镇工作，要求范文浩帮助安排，范仅与县长潘姜成打个招呼就把他安排到某饭店当总经理，可以说是一手定乾坤，徐某遂了心愿后，随即送给范1．3万元。

一把手违法违纪现象以及产生这些问题的原因是多方面的，在新形势下要防止领导干部犯错误，提高一把手的自律意识，必须采取切实有效的措施，加强对一把手的教育、管理和监督。

（二）

针对部分县局级党政一把手思想政治素质不高，难以适应改革开放和发展社会主义市场经济需要，以及由此暴露出来的各种违法违纪问题，要加强对一把手的培养教育和管理监督，搞好一把手队伍建设，需要着重抓好以下四个方面工作：

一、要从建设一支高素质领导干部队伍需要出发，立足于保证党的执政地位，推进改革开放社会主义市场经济的发展，认真抓好一把手的理论学习和思想政治教育工作

（一）要以提高思想政治素质为重点，着力抓好一把手的政治理论学习。思想政治素质是政治方向、政治立场、政治观点及世界观、人生观、价值观的集中体现。提高思想政治素质，最根本的是要加强马克思主义理论学习。同志指出“能否掌握思想政治领域的领导权和主动权，首先要看党委自身的马克思主义理论水平及其运用能力，各级党政领导班子的第一把手，尤其要努力加强自己的马克思主义理论功底。”县局级党政一把手要在实际工作中保持清醒的头脑，要能够统揽全局，驾驭复杂局面，就必须加强理论学习，必须拥有丰富扎实的理论功底。但是，从这次调查情况看，有些一把手对马列主义理论学习并不是很重视，尤其对马列原著学得很少。据“您所在单位（地区）的一把手对马列原著学习情况”的问卷调查，只有6．1％的人认为能系统学习，有41．2％的人认为能经常学习，有32．1％的人认为偶而能学习，有1．2％的人认为从来不学，有17．6％的人认为不清楚。这一调查结果说明，真正能够静下心来，认真研读马列原著的一把手还不多。

当前要抓好一把手政治理论学习，必须根据中央《关于加强和改进党委中心组学习的意见》、《关于建立县以上党政领导干部理论学习考核制度若干意见》的规定，坚持从以下三方面抓好理论学习：

一是要借鉴“三讲“教育的成功经验，运用民主监督的方法，提高一把手理论学习的自觉性。“三讲”教育理论学习的成功经验，就是将理论学习的时间、内容、进度、效果等公之于众，要求领导干部将理论学习与寻找个人在党性党风方面存在的问题紧密结合起来，在学习中找差距，在剖析中找原因，在整改中找对策，通过大会述学等形式，公开接受群众监督，由群众对领导干部就同一内容学习情况的分析比较，评议领导干部思想认识水平、理论学习效果。同时要求一把手带头学、带头讲、带头用，起好表率作用，从而对一把手形成一定的压力，使理论学习入心入脑，避免陷入为学而学形式主义的窠穴。当前，借鉴和运用”三讲“教育理论学习办法，重点是要抓好经常性的理论学习，同时把这一办法运用到中心组理论学习之中，通过检查读书笔记、理论测试、大会述学等形式，督促一把手学好政治理论，并且每隔一段时间将学习和运用理论的情况向群众公布，接受干部群众的监督。

二是要充分发挥党校培训基地的优势，将理论培训与党性教育有机结合起来。党校是干部接受马克思主义理论培训的主要基地，也是进行党性教育，提高党性修养的重要场所。党校在对一把手进行理论培训的同时，要采取讲学、评学、作风整顿、实践锻炼等形式，加强马克思主义党性教育，提高一把手的党性修养。要避免党校学习是“养养神、认认人、结结关系”的现象。要坚决防止象孙炎彪那样在中央党校学习期间还大搞权钱交易，大肆受贿的行为。在培训方式上，要研究如何把理论培训与党性锤炼有机结合起来。特别是三个月以上的理论培训班，一定要安排党性锻炼和民主评议活动，通过学员之间的共同学习生活，相互交流理论学习和党性锻炼的体会，提高领导干部的理论水平和党性修养；通过学员、教师、组织部门的共同参与，分析评议学期内学员的思想、学业情况，抓好领导干部理论学习和党性教育。

三是要切实解决好对马克思主义理论真学、真信、真用的问题。首先，要督足一把手树立良好的学风。要求一把手必须以认真求学的态度、勤奋刻苦的精神、科学严谨的方法来学习马克思主义理论，避免应付其事，浅尝辄止，满足于一知半解。要防止有的领导干部只武装嘴巴不武装头脑现象。其次，要提倡读马列原著。要指导一把手根据中央要求和当前形势，结合自己工作实际，有针对性地学习马列著作，力求做到学以致用，深刻理解和把握原著的精神实质。第三，要突出重点，全面准确地理解和把握新时期邓小平、同志关于党的建设、经济建设和干部队伍建设的重要论述。

通过理论学习，要着重解决好三个问题：第一要坚定理想信念。要引导一把手树立共产主义理想和社会主义信念，把握社会历史发展方向，确立为人民服务的宗旨观念；第二要提高政治敏感性。要善于辨析各种社会现象，敢于同反马克思主义的思潮作斗争，要坚持真理，反对迷信，在复杂的环境下站稳脚根。第三要坚持理论联系实际。要用马克思主义理论解决改革开放和现代化建设中碰到的实际问题。注意在实践中发展理论，防止教条主义，当理论与实践相矛盾时，要服从实践，加强对实际问题的理性思考，着眼于新的实践和新的发展，在实践中提高自己。

（二）要根据一把手队伍的思想实际，紧密结合当前的形势，采取切实有效措施，积极开展主题明确、内容集中、针对性强的思想教育活动。

一是要选准载体，搞好思想教育活动。开展主题明确，针对性强的思想教育活动，有利于提高领导干部的党性修养。从我市77名县局级领导干部犯错误情况看，首次犯错误时间大多在*至*年，这段时间主要是我们片面地强调了发展经济的重要性，对干部疏于教育、疏于管理、疏于监督，使得一些领导干部放松思想警惕，淡化法律意识，从而犯了错误。*年以后，我们认真吸取教训，每年举行一次较大规模的党性教育活动，包括去年以来的“三讲“教育、反面典型案例警示教育，以及市委领导亲自上党课等，使一把手的党性观念和法律意识有了增强，违法违纪现象明显减少。这次问卷调查，有26．7％和70．9％的人为当前这些教育活动对提高领导干部党性修养很有帮助和有些帮助。事实说明，开展一定形式的思想教育活动，对提高领导干部党性观念和廉洁自律意识，是有较大促进作用的。今后，我们要根据国际国内形势和干部思想状况，适当选择载体，每年开展一些主题教育活动，加强对领导干部的思想政治教育。

二是要做到关口前移，搞好预防性教育。要通过召开组纪联席会议的形式，定期分析领导班子和一把手队伍的思想状况，建立上级党组织和组织部门负责同志与下级一把手定期谈话制度，对一把手思想上、工作中出现的苗头性、倾向性问题，以及群众举报反映的情况，有针对性地进行思想教育，做到早打招呼，及时提醒，从源头抓教育，使一把手在思想上真正筑起党纪国法防线和思想道德防线，提高廉洁自律意识。同时要与干部诫勉制度、函询回复制度等结合起来，把教育、管理、监督融为一体，使预防性教育形成制度化、规范化。

三是要注重人格形象的塑造，抓好道德规范教育。同志指出：“各级领导干部要在‘立行’和‘立言’上下功夫，努力把真理的力量和人格力量统一起来。”古人认为：为政以德，唯德是辅。当前要提高一把手自身素质，塑造良好的人格形象，必须抓好道德规范教育。据问卷调查，“您认为当前要提高领导干部廉洁自律意识，应着重抓好哪几方面工作，”有66．9％的人认为首先要加强党性和道德规范教育。人格是德性的集中体现，德性是党性的重要基础。要使一把手能够依靠权力以外的人格力量去教育和引导干部群众同心同德地进行社会主义现代化建设，就要增强一把手人格的亲和力、感召力和凝聚力，就要通过社会舆论、内心信念、传统习惯的力量，教育和督促一把手严格遵循道德规范，并且在实践中让一把手经受苦与乐、公与私、是与非、荣与辱的考验，培养道德责任感，铸造良好的人格品质，使人民群众从领导干部身上看到党的力量和党组织的先进性。

二、要抓住选人用人的关键，通过扩大干部工作民主，完善干部选拔任用监督机制，严格执行《条例》规定，切实把好干部选拔任用关。

（一）要坚持德才兼备的标准的原则，做到好中选优，确保一把手的素质。首先，在选拔标准上，除了遵循《条例》规定的基本条件外，还必须根据一把手的特殊要求，注意把好五方面的素质关：一是把好政治关。要求一把手入选必须是政治坚定，立党为公，忠诚党的事业，具有强烈的事业心和责任感，富有自我牺牲精神；二是把好能力关。要求具有驾驭全局和处理复杂问题的能力，有比较扎实的马克思主义理论功底，能够胜任改革开放和现代化建设的重任。三是把好作风关。要求作风民主，坚持原则，敢于开展批评和自我批评。能够严于律已，宽容大度，团结同志，顾全大局；四是把好品质关。要求具有良好的道德情操，能够做到“慎独、慎微、慎权、慎行”，为人诚恳，谦虚谨慎，言行一致；五是要把好廉政关。要求淡泊名利，勤政为民，模范执行党的廉政准则，有效履行一把手的岗位职责。其次，在选拔途径上，要坚持从工作比较出色的单位、经济发展较快的部门、条件较差但面貌变化较大的地方，从重要台阶和关键岗位上发现和选拔一把手。第三，在选拔的对象上，既要注意从同级优秀副职和下一级有发展潜力的正职中选拔，也要从工作实绩明显，群众公认度较高的下级其他干部中选拔。要通过严格有效的选拔工作，切实把好一把手的素质关。

（二）要在干部工作制度创新上下功夫，通过提高干部工作的透明度，扩大群众在干部工作中的知情权、参与权、选拔权和监督权，提高干部选拔任用工作的有效性。

一是要加大“双推双考”公开选拔领导干部工作的力度。*年以来，我市通过运用“双推双考”方法，已进行了20余批280多名领导干部的公开选拔，积累了一定经验，取得了较好成效，实践证明，“双推双考”公开选拔领导干部方法，对拓宽知入选人渠道，提高干部的竞争意识，扩大干部工作的民主，有着积极的促进作用。我们要充分运用这一改革成果，总结经验，扬长避短，避免高成本低产出，注意选拔职位的可行性，不断改进选拔方式和考试内容，合理确定选拔范围，加大考察力度，进一步提高公开选拔领导干部的实效性。同时要采取市、县联动的方式，每年腾出一定职位，定期进行公开选拔，逐步做到公开选拔的领导干部的比例达到新提拔的同级干部总数的三分之一以上。要把公开选拔领导干部作为一项经常性的工作制度，同干部竞争上岗、年轻干部的培养选拔和后备干部推荐工作有机结合起来，通过综合运用“公选”方法，最大限度地发挥“双推双考”公开选拔领导干部的效用。

二是要推行干部考察预告制、考核公告制，扩大干部任前公示的对象和范围。最近，我市在宁海县搞了干部考核公告制试点，将考核对象、内容、要求、程序等公布于众，接受干部群众的监督。在考核公告中，共收到各种信访、电话举报54件（次），其中署名举报的16件。有些知情人还专程将材料送至我部，以表示对这项工作的关心和支持。部分县（市）区通过实行干部考察预告制，将考察范围扩大到干部家属所在单位，加强对干部工作圈以外的考察，进一步拓宽了知情渠道。实践证明，这些方法有利于提高干部工作的透明度，扩大群众对干部工作的知情权、参与权和监督权，加强对领导干部和干部选拔任用工作的民主监督，也有利于选准用好领导干部。但是，在扩大干部工作民主的同时，要注意做好后续性衔接工作。当前比较突出的是要正确分析、处理好群众举报反映的各类问题。在核查这些问题时，要本着实事求是的原则，采取积极慎重的态度，妥善处理。对一时难以查实的问题，要采取备案、挂帐等方式，结合干部考察、考核进行深入了解，也可直接找本人谈话，要求本人如实回答群众反映的问题，及时将问题搞清楚。

同时要扩大领导干部任前公示的对象和范围，不断改进公示的方法，让群众对公示对象有更多的知情权。从去年6月开始，我市对市县两级机关的领导干部实行了任前公示制，至今已推出59批333人，群众反映问题的署名率达48．7％。经过公示有4人暂缓使月，4人取消任用。从实施情况看，群众对这项工作总体上是满意的，但也有反映知情度不够大的问题。目前，我们对领导干部任前公示，仅限于县级中层和市级副局职层面，公示内容比较简单，任用结果没有公示，因此社会影响面不够大。今后，应将公示对象扩大到一把手，而且要公布公示结果，使群众对公示对象有更加完整的了解。

三是要进一步完善于部试用制、聘任制和聘用制，建立一把手任职考核体系。我市实行干部工作“三制”后，对推进领导干部能上能下起到了一定作用，但实际操作仍存在一定难度，主要是配套性措施没有跟上，对一把手试用期表现的考核缺乏一套科学规范的衡量标准。今后，要在完善干部“三制”的基础上，建立科学有效的任职考核体系，将一把手的工作职责、工作目标、工作实绩等公之于众，接受干部群众的监督，不能搞模糊政绩。要通过量化考核、民主评议、民意测验等方法，将组织考核与群众评议有机结合起来，全面准确地评价一把手任职情况，对有些群众信任度不高的干部，要根据调整不称职和不胜任现职领导干部的有关规定，确定是否继续担任同一职位的领导职务。

（三）要加强对《条例》贯彻执行情况的监督，进一步规范干部选拔任用工作。

一是要提高对执行《条例》监督的有效性。首先要加强预防性监督。要建立干部选拔任用工作审核制度，将拟提任干部的基本情况、考察过程、初步形成的干部考察材料等，先提交干部监督部门审议，然后再交部务会议讨论。其次要建立执行《条例》情况经常性检查制度。要采取上级检查与单位自查相结合、重点抽查与一般检查相结合的方法，搞好《条例》执行情况的检查。各地各部门要每年一次进行自查，上级党委、组织部门要两年一次对下级组织部门进行检查。在检查过程中，要通过听意见、查资料、看会议记录、干部档案、实地考察、走访了解，以及表式调查等方式，加强对干部选拔任用工作的检查，第三要加大对违反《条例》行为的查处力度。对检查中发现的一般性问题，要进行指导帮助，督促纠正；对问题严重的，要采取“情况通报”的办法，限期改正，并追究责任人的责任。通过对执行《条例》情况的监督检查，确保党的干部路线的贯彻执行，提高干部工作的严肃性。

二是要改进和规范干部选拔任用工作。当前重点要解决民主推荐、干部考察、集体讨论三个主要环节的问题。首先，要规范民主推荐工作。民主推荐是干部选拔任用的首要环节，也是干部考察之前必经的程序。目前民主推荐存在的问题主要是，推荐范围过小、推荐职位条件限制过多、以票取人或不尊重民意等，有的甚至还存在不经民主推荐，提拔任用干部的现象。要改变这些不规范做法，必须加强对民主推荐方法的研究，建立一套严格规范的民主推荐制度，着力解决好领导干部署名推荐和跨地区、跨部门提拔任用干部的民主推荐问题。同时要规范民主推荐结果的运用，凡提拔任用干部必须是民主推荐得票较高的入选，得票数处于推荐对象中下游的，不能作为提拔人选，避免领导干部在用人上的随意性，以保证被提拔入选具有较高的群众公认度。其次，要加强和改进干部考察工作。据这次“您认为考察干部有时了解不到真实情况，主要原因有哪些”的问卷调查，有43．6％的人认为是考察范围大小，时间太短；有32．1％的人认为是谈话对象怕跑风漏气，打击报复；有5．5％的人认为是考察人员水平不够高，不能有效把握情况；有11．5％的人认为提拔意图太明，考察工作有图形式现象。根据这些调查情况，我们认为当前要提高干部考察质量，关键是要扩大干部考察范围，增强考察工作透明度，建立和完善干部考察责任制，在考察过程中做到“五公开一反馈”，即公开考察组成人员名单、公开被考察对象和测评内容、公开考察时间和地0点、公开考察纪律、公开征求社会各界对被考察对象的意见和建议，将考察情况向被考察人反馈。在反馈考察情况时，对有些未经调查核实，难以把握的问题，可以参照“三讲’教育的办法，将群众意见原汁原味地向本人反馈，以警示和教育干部。第三，要研究和改进集体讨论决定干部任免工作。讨论决定干部必须按照《条例》规定进行，每个干部任免事项，须经参加会议的领导成员充分讨论，在讨论决定干部前，组织部门要详细介绍拟提任干部的学习、工作、生活等考察情况，有条件的可以采用录像、幻灯等设备，播放干部工作、生活情景，使会议成员对干部人选有更直接的了解。对公开选拔的对象，要就同一职位提交二个以上比较入选，使领导成员有一定的选择余地。讨论决定干部要实行无记名投票表决制，以充分体现干部任免决定的民主性。防止一把手或少数人说了算。

三、要建立和完善干部管理机制，不断改进监督方法，规范一把手行使权力的行为，对一把手的思想行为实行全方位监督。

当前，随着改革开放和市场经济的发展，所有制结构发生了很大变化，社会经济成分、组织形式、利益分配和就业方式日益多样化。一把手行使权力范围、活动空间也越来越大，党组织必须建立健全监督管理机制，从全方位对一把手的思想状况和权力行为进行监督。

（一）要建立和完善监督责任制，加大监督的力度。今年3月，我市出台的《党风廉政建设责任制实施细则》，明确了市委、市政府的主要领导为县局级党政一把手监督管理的第一责任人，对全市县局级党政一把手党风廉政建设负有主要责任。同时出台的《党风廉政建设和反腐败工作组织领导和责任分工》，进一步明确了监督职责。这两个制度的实施，对加强县局级党政一把手的监督管理起到了较好作用。根据监督责任分工，上级一把手要加强对下级一把手的监督，副职要加强对自己分管部门党政一把手的监督，上级党委要加强对下级党政一把手的日常考核，随时了解和掌握一把手的表现，对他们工作中存在的问题和群众反映，及时反馈给他们，并经常进行提醒谈话。

但是，根据干部管理权限，目前我市县（市）区党政一把手的任免权限仍在省里，省委对县市区党政一把手的监督管理仍负有重要的责任。作为地方党委、政府要充分利用距离近、信息灵，便于管理的优势，加强对县局级党政一把手日常性监督管理，协助省委搞好管理工作，切实履行好监督管理的职责。

（二）要形成监督网络，扩大监督范围，提高监督效果。一是要形成监督网络，增强监督合力。要建立以纪检监察机关为主体，组织、政法、审计、财政、信访等部门负责同志参加的一把手监督工作联席会议制度，对所属部门和下级党政一把手的从政情况进行调查了解，定期或不定期地通报各自发现和了解情况，提出加强监督管理的意见。同时要充分发挥人大对一把手述职评议和行政执法评议、政协参政议政、检察机关法律监督等作用，建立一套对一把手现实表现情况信息收集、处理、运用的网络体系，使干部监督工作做到底数清、信息灵，搞好同步监督和超前监督。二是要拓宽监督渠道，减少监督盲区。当前重点要做好对一把手工作时间以外活动情况的监督，要通过将领导干部身份在生活小区公示、建立定期的领导干部社区活动或服务情况反馈制度、实行上级党组织定期家访制、建立领导干部公费出入酒家、娱乐场所登记制度，以及公安部门及时向纪委、组织部门提供违法违规人员名单等办法，加强对一把手工作时间以外活动情况的监督。三是要运用经济责任审计手段，对一把手行使事权、财权以及个人遵守财经纪律情况的监督。要把经济责任审计作为一把手提拔使用的基本程序，对未经经济责任审计的一把手不作提拔使用，不搞任职交流。

（三）要改变一把手权力高度集中的局面。当前一把手权力过于集中，责任过于重大，给监督、管理带来了很大困难，产生了一些消极影响。这种高度集中的权力配置方式不符合党的民主集中制原则，不符合党的集体领导和个人分工负责相结合的原则，也不符合政治体制改革的要求，必须采取切实有力措施，解决权力过分集中于一把手的状况，做到赋权适当，权责一致。首先，要改变对一把手赋权过重现象，防止不恰当地把权力集中到一把手身上。要避免上级一把手只找下级一把手了解情况，下级一把手只向上级一把手汇报情况“单线联系”的做法，以保证上级党委对下级党委的领导是真正的组织领导，而非个人行为。其次，要规范一把手行使权力的行为。要健全和完善党委会议事规则和运作机制，几属重大事项，干部任免、大额度资金使用等，必须由党委会集体讨论决定，不能由一把手个人说了算。同时，各地各部门要根据实际情况确定重大事项的具体内容、大额资金的限度，以及其他必须提交党委会讨论的事项，避免出现随意性。对讨论内容和党委成员的意见必须作详细的记录，以便落实个人对重大事项决策的责任和上级部门的检查。第三，要增加一把手权力运作的透明度。领导班子制定的工作计划、决策程序、办事规则等凡适宜公开的内容，都应以适当方式公开。重大决策实施过程，要定期将进展情况向群众公布，重大决策的实施结果，要向群众通报。特别是政府部门的一些政务项目，审批的条件、范围、程序、结果等都要向社会公开。做到凡是与公民、法人以及人民群众利益关系密切的事项都予以公布，接受人民群众和社会各界的监督。第四，要减少决策层次。改变有的地方由书记办公会议变相取代常委会的状况。书记办公会议作为一种议事方式，不能对酝酿、讨论的事项作出决定，也不能给常委会定调子、打框子，重大问题应由常委会讨论决定，要防止以书记办公会议代替常委会的决策作用。第五，要适当扩大班子成员交流范围。要加大班子成员交流力度，减少副职因任职时间过长，对一把手产生依附性，提高班子成员对一把手权力行为的警觉性和监督作用。同时在舆论宣传上也要适当地摆正位置，不要过多地不恰当地突出一把手地位和作用，应多强调集体领导的力量。

（四）要明确规定党政一把手在经济工作方面的纪律，严格限制党政一把手参与企业经济活动。在建立社会主义市场经济体制的初期，党政领导干部积极帮助和支持企业解决困难，与厂长、经理形成一定的工作关系是正常的，也是必要的。但是，有的一把手却把这种关系逐步演变成私人关系、哥们关系，甚至变成了经济关系，这就完全改变了党政领导干部在微观经济工作中的地位和作用，将党和政府的组织行为变成了个人的私利行为。如范文浩、潘姜成、马行元、孙茂本等，都是利用职权为厂长、经理和个私老板批工程、批贷款、批项目，谋取不正当的非法利益，有的还千方百计傍大款，热衷于企业经济活动，名义上为支持、帮助企业工作，实际上为个人捞好处。有些个私老板，则利用金钱、美色等各种手段拉拢、腐蚀党政领导干部，一些警惕性不高的领导就由此被拉下了水。当前，在深化改革和发展社会主义市场经济的新形势下，对党政一把手参与经济工作必须作出严格规定，要实行“三不、五禁止”，即不准介绍工程、不准参与经营活动、不准干预项目审批；要严禁党政一把手傍大款、严禁违反规定干预和插手土地批租、严禁超越职权规定插手和干预拨款贷款、严禁违反规定干预和插手工程发包承包、严禁为外商和个体私营企业主的经济诉讼案说情。党政机关要转变管理职能，要通过制定政策，健全法制，加强宏观经济管理，为企业创造一个良好的外部环境。

（五）要通过廉情公布，加强对一把手廉洁从政情况的民主监督。要定期召开廉政情况通报大会，由一把手向大会报告个人贯彻执行党的路线方针政策，中央和省、市委关于加强党风廉政建设的各项规定、履行廉政建设责任制，以及公务活动、配偶子女从业等情况。通过发放征求意见表、召开座谈会、个别访谈等形式，对一把手执行廉政制度情况进行民主监督。同时与领导班子民主生活会结合起来，通过谈心交心、开展批评与自我批评，督促一把手自觉遵守廉洁从政准则。

四、要以加强民主集中制建设为重点，规范党内工作制度，在班子内部形成相互信任、相互支持、相互制约，相互监督的工作氛围。

坚持和完善民主集中制，是提高党政一把手民主意识，防止个人专断、滥用权力的重要保证。当前对一把手执行民主集中制情况的监督，需要着重抓好三方面工作：

一是要建立和完善重大决策集体研究决定制度。要认真实行集体领导与个人分工负责相结合制度，坚持重大问题集中研究、讨论决定。凡是涉及贯彻党的路线、方针、政策的大事，重要工作任务的布置，干部的任免、调动和处理，大额资金的安排和使用，重大工程项目的确定，以及有关群众利益的其他重大问题，都必须坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，在党委（党组）会议集体讨论后，按少数服从多数的原则做出决定。各级党委都要建立和完善党委（党组）议事规则。党委（党组）研究重大问题，一把手应带头执行民主集中制，充分发扬民主，善于集中正确意见，领导班子成员应畅所欲言，认真提出意见和建议，上级党委要定期对下级党委（党组）执行《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》的情况进行检查，对违反《条例》的行为要视情作出处理。

二是要充分发挥班子内部对一把手的监督作用。同志指出：“加强对领导干部的监督，最重要的是加强班子内部监督。”班子成员既要尊重、支持一把手，又要对一把手执行民主集中制情况进行监督。要敢于在党内开展批评与自我批评，积极开展思想斗争，在班子内部形成互相监督、互相制约的局面。

三是要加强对民主生活会情况的监督。可采取“三讲”教育派巡视组的办法，由上级党组织派巡视员参加县局级党政领导班子民主生活会，对各级党委召开民主生活会情况进行监督。巡视员在民主生活会前要听取党委对班子存在问题的分析汇报，会上要督促班子成员开展批评与自我批评，尤其要督促一把手带头开展批评与自我批评，防止做好好先生。会后要抓好整改措施的落实，确保民主生活会的质量。