以两观为指导构建政绩考核体系研究报告

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领导班子和领导干部的政绩，是指各级领导班子和领导干部正确行使人民赋予的权力，在其任期内履行职责所取得的绩效，是干部的思想政治水平、知识业务能力和领导水平以及敬业精神等各方面素质在领导工作过程中的综合反映，是领导班子和领导干部领导水平和执政能力建设的核心内容，也是群众评价干部和组织考核干部的重要内容和标准。

我们党历来重视以政绩作为干部德才素质的综合考核依据，并针对各个时期的形势和任务制定政绩体系和标准，对于鼓励先进、鞭策落后，激发干部的改革创新精神，促进社会的发展进步都起到了积极的推动作用。党的十一届三中全会提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，特别是在今年全国经济工作会议上全面提出了“科学的发展观”和“正确的政绩观”重要论述后，怎样在领导干部考核中体现和落实“两观”要求，形成正确的政绩考核导向，已成为干部队伍建设中亟待解决的一个重要课题。

根据省委下达的调研课题任务，我们专门组成了政绩考核课题研究小组，在认真学习领会科学发展观和正确政绩观精神、全面回顾总结近几年来我市干部考核工作经验教训的基础上，对领导班子和领导干部政绩考核问题进行了广泛、深入地调查研究，先后召开了10余个专题研讨会，走访各类人员上百人次。市委副书记徐福宁，市委常委、组织部部长郁义康亲自带队到余姚、鄞州等地进行专题调研，并对政绩考核的原则、基本框架、成果运用等提出了明确的要求。经过反复的研究论证，出台了《党政领导班子和领导干部政绩考核办法（试行）》，形成了《<党政领导班子和领导干部政绩考核办法（试行）>实施细则（初稿）》，目前正在对市管领导班子和领导干部的考核中试行。现将在调研过程中形成的主要认识和思路报告如下：

一、构建新的政绩考核体系是树立和落实“两观”的必然要求和组织保证

对于一个国家、一个政党甚至一个地区来说，有怎样的发展观，就有怎样的发展理论和发展实践，就有怎样的政绩观。而要真正实现其发展战略及目标，关键要有一套与之配套、科学有效的干部政绩考核体系作保证。

和世界上的许多国家一样，新中国成立以来，我国的发展观在经济社会发展的实践中经历了一个不断丰富和深化的过程。从提出首要任务是解决人民生活中的“吃穿用”问题，到提出经济工作要统筹兼顾、综合平衡、量力而行的方针；从“走出一条速度比较实在、经济效益比较好、人民可以得到更多实惠的新路子”到“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥”的新型工业化道路思路的提出，体现出我国发展观的不断进步。我们党对干部政绩的考核，伴随着发展理论的演进，实际上经历了一个由“政治挂帅”到“经济中心”或者“经济增长”为中心的曲折转变过程。这一转变过程实质上是和经济体制与发展观紧密结合在一起的。应当认为，以经济增长为核心的考核指标确实产生了前所未有的激励和增长效应，在一定历史时期有它合理的一面，但是，这种“唯经济增长论英雄”的考核指标实际上就成为唯GDP增长论，而忽视了社会、自然、区域以及不同群体协调发展，许多领导干部心目中都将追求GDP高速增长作为衡量工作的唯一标准。在这种思想的持续刺激下，越来越多的矛盾和问题也随之显现出来：一是引发了许多矛盾，潜伏了一定的危机，集中表现为多个方面的不协调：经济与社会不协调，城市与农村不协调、人口与环境不协调，产业结构不协调，收入分配不协调，教育文化与经济增长不协调，经济与政治不协调，物质文明与精神文明不协调等。二是容易造成弄虚作假，如出现浮夸风以及所谓“数字出干部”、“干部出数字”等现象。三是导致大量的“政绩工程”、“形象工程”等重复建设项目，出现各自为政、市场分割、地方封锁系列问题，派生出稀缺资源严重浪费、生态环境遭受破坏以及产业结构雷同等低效益问题，最终使经济增长难以摆脱数量扩张性的粗放经营模式而走向集约型的增长模式。四是产生了升迁唯GDP论，滋生了不正之风的“潜规则”，脱离了人民群众，脱离了工作实际。

这些问题的产生与滋长，是与发展观的相对滞后相关联的，它的进一步扩展和蔓延，必将给人类和社会带来凄惨而悲哀的恶果。我党在总结20多年来我国改革开放和现代化建设的成败得失，吸取世界上其他国家在发展进程中的经验教训的基础上，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出了“坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，充分揭示了经济社会发展的客观规律，反映了我党对发展问题的新认识，是指导我们全面建设小康社会的科学发展观。科学的发展观要靠正确的政绩观来实践，而正确的政绩观则要靠一套科学的政绩考核体系去细化，通过一步一步的教育、考核和引导去实现科学发展的目标。与这个目标和要求相比，宁波市多年来形成的政绩考核体系存在着许多不相适应的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：一是政绩考核的内容、目标不准确、不全面、不科学，考核的标准单一化，用同样的标准考核不同类型的干部，考核的多元体系还没有建立。二是政绩考核的临时性和随意性较大，往往结合其他考核作一些被动了解，还没形成政绩考核的制度化、规范化体系。三是政绩考核方式、方法比较单一，仅仅依靠有限范围的考察谈话进行考核和了解，不能反映干部政绩的总体、准确和真实的情况。四是政绩考核的主体不具有代表性，群众对干部政绩考核的参与性不够。五是考核组人员构成的合理性不够。考核人员往往由组织、人事和人大、纪检等部门的同志组成，难以对一些经济性、技术性等专业性强的政绩指标作出正确评价。六是政绩考核的统筹性规范性不够。存在着多头考核、重复考核的现象。七是政绩考核结果的准确性不强。定性的结论多，定量的结果少，虽有少量指标，但偏重于经济，不成体系，可比性差，不能真正让人服气。八是政绩考核结果在干部选拔任用中运用不够，无论是干部还是群众对这项工作还没有引起足够的重视。这些问题与科学发展观和正确的政绩观的要求是格格不入的，不对这些问题加以克服和解决，建立起一套更加系统配套、科学有效的政绩考核评价体系，贯彻和落实科学发展观和正确政绩观就会成为一句空话，经济社会的协调发展就会逐渐陷入比较被动的困境。

二、以“两观”为指导构建政绩考核体系的基本思路

贯彻和落实“两观”，关键是要把“两观”的要求细化为各级党政领导班子和领导干部的政绩考核内容和标准，转化为各级党政领导班子和领导干部的工作追求和目标。根据科学发展观、正确政绩观的要求，我们确定了以下几个方面的原则，作为构建政绩考核体系的总的指导思想和方向。

（一）坚持统筹兼顾、协调发展原则，突出政绩考核指标的科学性和全面性。统筹兼顾，全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本内容和根本要求。统筹兼顾，就是要总揽全局，科学筹划，协调发展，兼顾各方；全面、协调、可持续发展，就是经济发展、社会发展和人的全面发展的统一，经济社会与人口、资源、环境的统一，物质文明、政治文明、精神文明建设的统一。

一要注重考核指标的全面性，防止不适当地突出数字指标，片面追求GDP，单纯追求数字增长等偏向。既要看经济增长，又要看社会事业的统筹协调发展；既要看经济增长速度；又要看经济结构、质量和效益；既要看经济发展亮点，又要看生态环境保护和资源合理利用等难点。

二要注重考核指标的长远性，防止只重眼前利益，急功近利，透支未来等偏向。既要看近期的变化，又要看发展的后劲；既要看有形的“显性”政绩，又要看无形的“潜性”政绩；既要看有“锦上添花”的喜事，又要看“雪中送炭”的实事；既要看任期内的发展，又要看留下的包袱。

三要注重考核指标的针对性，防止考核指标过于笼统或过于细致、过于繁杂的偏向。坚持分类指导、因时制宜、因地制宜，按不同区域、不同部门的发展要求来确定考核指标；坚持把握考核指标的侧重点，合理确定政绩指标的分值和权重，通过定性和定量相结合的方法增强考核指标的科学性；坚持突出考核指标的代表性，抓住较为关键、具有较大影响力的项目和指标，发挥其辐射带动作用，形成追求正确政绩的良好导向。

（二）坚持以人为本、尊重民意原则，突出政绩考核方法的民主性和开放性。以人为本是科学发展观的本质和核心；实现人民群众的根本利益，是领导干部创造政绩的根本目的。因此，衡量干部政绩必须重在群众认可，走群众路线，请群众当裁判，最大限度地扩大人民群众对领导干部政绩考核的知情权、参与权、评价权、监督权。

一是扩大政绩知情权，建立多种形式的领导干部政绩公示制度。结合各地、各单位的实际情况，要求领导干部通过各种途径和方式向全社会集中“亮相”政绩，将政绩指标体系、评价标准和完成结果等情况向广大群众公示，落实人民群众对一个地区、一个部门领导干部政绩的知情权。

二是扩大政绩参与权，建立领导干部政绩审核把关制度。在依靠群众、扩大民主的同时，充分发挥政府等相关专业职能部门的作用。扩大政绩考核组人员的构成，根据需要，吸收相关的政府专业部门的人员参与考核工作，对一些反映领导干部政绩的指标和数据，由专业职能部门进行审核、把关，并落实责任追究制，增强领导干部政绩评定的权威性和可靠性。

三是扩大政绩评价权，建立领导干部政绩评议制度。通过公开评议、个别访谈、问卷调查等方式，最大范围地组织知情群众公开评价领导干部的工作，充分了解群众对领导干部政绩的认可度和满意度，测定政绩的“含金量”。

四是扩大政绩监督权，建立领导干部政绩监督举报制度。充分运用“12380”专用举报电话和干部监督电子邮箱，实施考察预告、考核公告、任前公示，进一步畅通群众对领导干部政绩监督的渠道。

（三）坚持实事求是、注重实绩原则，突出政绩考核结果认定的客观性和准确性。为了使政绩考核结果更加符合科学发展观和正确政绩观的要求，必须用实践、群众和历史的观点对考核结果进行进一步的综合、研究和分析，确保政绩考核结果的客观性和准确性。

一是从“硬指标”与“软任务”的成果上检验政绩。领导干部的政绩主要体现在物质文明、政治文明和精神文明建设的成果上。检验领导干部的政绩，要看其在三个文明建设中是否做到了注意防止不惜以牺牲精神文明为代价换取物质文明成果的错误做法；防止不顾文化、教育、卫生、科技等事业的发展，一味追求经济速度、规模效益、物质利益的短期行为；防止违背民主与法制建设的要求，损害国家法制尊严，破坏市场经济竞争法则。做到“两手抓”、“两手都要硬”，坚持物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设的相互协调，经济效益和社会效益的高度统一。

二是从个人实绩和集体实绩的区分上看待政绩。要根据干部在班子中所处的位置，承担的责任和应发挥的作用，通过仔细考察、实事求是地看每个成员所起的作用。既要解决干部在实绩上吃大锅饭，功过不分，简单地把整个领导班子的成绩妄加在个人头上。又不能以“集体努力结果”为名，否认个人所做的贡献，把整体的成绩平均分摊到每个干部身上。对个人的情况也要做具体分析，弄清干部个人在什么情况下，出了什么主意，做了哪些工作，是起了主导作用，还是配合作用，他的所作所为对某项工作有多大意义，产生什么样的结果。

三是从局部利益与全局利益的关系上透视政绩。能否处理好局部利益和长远利益的关系，是衡量干部是否有全局观念、博大胸怀的主要尺度。考核干部，就是要用小局服从大局、局部服从全局这把尺子衡量干部。既要看干部局部工作成绩，又要看干部对全局利益所持的态度和所做的贡献。领导干部在局部范围内所取得的成绩对全局利益的影响和作用越大，实绩就越大。不但要看干部为本地区、本部门、本单位办了哪些好事实事，做出了哪些贡献，而且要从全局上加以评价，搞清楚这些好事是在什么基础上做的，施政行为是否符合全局利益，是否符合国家政策。只有那些既惠及局部，又符合全局利益的才是真正的实绩。

四是从客观条件与主观努力的程度上把握政绩。由于领导干部的岗位不同，物质条件、工作基础不尽相同，取得实绩的难易程度就有所区别。因此，在对政绩进行考察评定时，要正确处理好主观与客观的关系。注意实绩形成的原因，既要看干部的主观努力、工作态度、创新精神等，也要看取得政绩的外因条件。看政绩不能作简单机械的比较，不能离开环境孤立地看干部，也不能只看环境，搞形而上学的环境决定论。

（四）坚持以考促建、奖惩分明原则，突出考核结果运用的激励性和导向性。在保证政绩考核指标、方法科学正确的前提下，政绩考核体系要能真正发挥其应有的作用，还必须注重加强对考核结果的运用，切实与加强领导班子建设和领导干部成长进步、切身利益挂起钩来。

一是把政绩考核作为加强领导班子建设的主要依据和重要途径。针对政绩考核中发现的问题开展教育，全面提高各级党政领导干部的素质。对政绩较差和一般的领导班子和领导干部，要帮助他们总结经验，分析原因，制定措施，限期改进。要抓住政绩考核的契机，引导班子成员开展谈心活动，增强团结，形成合力。同时，应根据考核中发现的干部知识、经验、修养等方面的不足，按照缺啥补啥的原则，适时安排培训学习或轮岗锻炼，以全面提高干部素质。

二是把政绩考核结果作为领导干部选拔任用和奖惩的依据。干部考核说到底，就是要把对干部履行岗位职责的工作实绩和德才表现作出结论，作为决定干部升降去留的依据，让能者上，庸者下，政绩考核制度的威力和积极导向作用才能真正显示出来。经考核确属政绩突出、群众公认、德才兼备的，要委以重任，并视情给予物质奖励；经考核成绩一般者，要予以教育引导；对经考核认定绩效较差者，确属力不胜任、相形见绌、德才平庸的，要坚决予以调整；对因失职、渎职而造成重大灾害、事故、重大影响，给党和人民生命财产带来重大损失者，要依照有关法规进行党纪处理和物质处罚；对欺上瞒下，弄虚作假，骗取荣誉的，要坚决追究主要责任人和主要领导者的责任，根据党纪、政纪进行严肃处理。

三是加强对政绩考核全过程的公开和宣传，形成良好的舆论导向。在政绩考核中，向群众公开有关考核内容、考核环节、考核结果，既是干部人事工作民主化的要求，有利于加强群众对政绩考核工作的全过程监督；又可以把考核中涌现出的先进人物的事迹公布于民众，让人民群众了解谁的政绩是真正为人民服务、符合科学发展观要求的，谁的政绩是为自己谋私利、背离科学发展观要求的。一方面可以增强政绩突出者的政治荣誉感，形成政绩突出人人拥护、人人尊敬的氛围；另一方面政绩较差的也会感到媒体和人民群众的压力，逼着自己找到差距，卧薪尝胆，千方百计去争取新的正确的政绩。

三、初步形成的政绩考核办法的基本框架及特点

在进一步加深对科学发展观和正确政绩观理解的基础上，我们对近年来政绩考核的做法进行了认真的分析和研究，以科学发展观和正确政绩观为总的指导思想和衡量标准，抓住政绩考核中存在的重点难点问题，围绕政绩“考什么”、“怎么考”，政绩结果“如何确定”、“如何运用”这条主线，充分考虑宁波市的实际情况，集中进行研究攻关，制定出台了了一个原则性、指导性的《党政领导班子和领导干部政绩考核办法（试行）》，主要分总则、考核内容、考核方法、考核结果的评定、考核结果的运用、附则等六章十四条内容。在此基础上，又形成了《<党政领导班子和领导干部政绩考核办法（试行）>实施细则（初稿）》，对政绩考核的一些具体操作方法和问题作了进一步的明确和规范，对以往的领导班子和领导干部的政绩考核办法进行了较大的改革和创新，主要体现在以下几个方面：

(一)整合考核力量，进行“统一考核”。过去，市属各地、各部门有关政绩的考核项目繁多，存在着条块分割、各自为政、多头考核、层层考核的现象，如由人事局组织的年度市目标管理考核，机关党工委组织的机关作风评议，纪委组织的党风廉政建设检查考核，政法委组织的“平安宁波”考核，计划委员会组织的“生态市”考核，科技局组织的“科技进步”考核，等等。每一项考核普遍都强调跟领导干部的提拔任用相挂钩，但客观上没有真正地把各条线上的考核结果统一起来，使用起来，一方面造成了各单位工作的忙乱，另一方面也使大多数考核浮于形式，失去权威，没能起到应有的作用。针对这种情况，我们以市目标管理考核为基础，整合了现行分散在各单位、各部门的考核项目，成立了统一的考核工作领导小组和办公室，规范了统一的考核指标体系。其中，实绩考核结合市目标考核领导小组及办公室的年度目标管理考核进行，民主测评结合县（市）区、市直单位单位党政领导干部述职述廉工作进行，组织考察结合届中、届末考核领导班子工作进行。

(二)区分考核对象，实行“分类考核”。为增强政绩考核工作针对性、合理性，我们根据宁波市市管领导班子和领导干部的实际情况，对政绩考核的对象进行了区分，即不再“一件衣服大家套”，用一套相同的指标考核所有的班子和干部，而是根据班子特点和干部岗位职责的不同，尊重客观实际，体现实事求是，进行分类考核。一是分类确定考核对象。总体上把政绩考核分为领导班子和领导干部两大类进行考核，同时又把领导班子政绩考核区分为县（市）区和市直单位两个类别进行考核。二是分类设置考核内容。如对县（市）区领导班子主要考核经济社会协调发展的各项指标，对市直单位领导班子主要考核共性目标和职能目标的各项指标，而对领导干部主要侧重德能勤绩廉等各项素质的全面考核。不同的市直单位之间除规定的共性考核项目外，还按照市委、市政府工作要点及上级业务部门工作部署，结合各自职能，将重点工作任务转化为不同的职能考核目标。同时，又把班子的职能考核目标分解到每一位领导干部，作为组织考察领导干部实绩时的主要标准和依据。

（三）完善指标体系，力求“全面考核”。主要是按照“统筹兼顾、协调发展”的原则，对现行的对县（市）区目标管理考核的指标体系进行了调整充实。在考核项目上，增加了生态市建设、平安宁波、科技进步、引进内资、公共卫生等内容的考核，减少了三产占GDP比重、合同利用外资等内容的考核，把对县（市）区领导班子政绩考核的指标调整为三大类，一是经济建设类：GDP增长率；地方财政收入增长率，财政收入占GDP比重；全社会固定资产投资增长率；财政对科技投入占本级财政支出比例，规模以上工业企业高新技术产品销售额年增长率；工业企业经济效益综合指数，工业利税增长率；农业总产值增长率，农民人均纯收入增长率；外贸出口，实际利用外资，引进内资等。二是社会发展和精神文明建设类：教育事业；人才资源开发；计划生育；社会保障和创建平安宁波；生态市建设和环境保护；城市管理；精神文明建设等。三是党的建设类：贯彻党的路线方针政策，思想政治建设，民主集中制建设，干部队伍建设，基层党组织建设，党风廉政建设等。同时，按照“五个统筹”、“五个坚持”的要求，增加了社会保障、环境保护、社会治安、公共卫生、引进内资等方面的权数分值。

(四)拓宽考核渠道，推行“立体考评”。改变以往以组织考察为主考核政绩的方式，进一步提高干部考核的民主化程度，扩大干部群众的“四权”，实行立体式、多元化的民主考评。一是畅通三个层面的考核渠道。即以政府部门为主体的实绩考核、干部群众为主体的民主测评和市委考察组为主体的组织考察渠道。实绩考核主要由市目标管理考核领导小组按领导班子和领导干部任期内年度目标管理考核情况进行评定；民主测评主要由干部群众对领导班子政绩情况进行测评，对领导干部德能勤绩廉情况进行测评；组织考察主要由市委考察组通过与有关领导和干部群众的考察谈话和检查考核进行评定。这三个层面的考核既相对独立又相互联系、互为补充，形成一个完整的、科学的、有机的考核体系。二是着力拓宽民主渠道。在民主测评的范围上,县(市)区除述职述廉规定的同级党委、人大、政府、政协、纪委的领导成员；法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长；党委、政府所属工作部门主要负责人；工会、共青团、妇联等人民团体和派主要负责人；下一级党政领导班子的主要领导干部；直属企业、事业单位的主要负责人，副县（市）区级以上离退休干部以外，还特别增加了党代表、人大代表、政协委员中的工农群众代表，市直部门除述职述廉规定的单位的全体干部职工，下属单位的主要负责人，副局级以上离退休干部外，视情增加随机抽取的一定数量的工作服务对象。

(五)合理汇总结果，实现“科学考核”。一是量化考核结果。实绩考核是在细化各个考核项目的基础上，按百分制量化各项考核指标，领导班子的实绩考核分取当地考核期内相应年度目标管理考核得分的平均值。组织考核通过市委考察组按一定标准对考核对象的综合定性评定转化为百分制分值。民主测评由干部群众测评和分管领导测评两个部分组成，使用统一的民主测评表（见附件五、六）。每个领导班子或领导干部的民主测评分中，干部群众测评分占75%，分管领导测评分占25%。二是以民意为重综合考核结果。县(市)区党政领导班子和正职领导干部的政绩得分根据实绩考核、民主测评、组织考察所得百分制得分分别按30%、40%、30%的比例计入各自总分，市直属单位领导班子和其他领导干部分别按25%、40%、35%的比例计入各自总分,从权重分值上充分体现了“评价干部重在群众认可”的原则。三是科学评定考核等次。按照综合得分情况原则上将被考核领导班子分别评定为好、较好、一般、较差四个等次，将被考核领导干部分别评定为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。同时又视不同的实际、特殊情况对相应的评定等次进行个别调整，如党风廉政建设、信访、社会治安综合治理、计划生育、环境保护等工作如果被一票否决，则其领导班子不能评定为“政绩好”等次，其党政正职和具体分管的副职不能评定为“优秀”等次。领导班子政绩考核结果为“政绩好”的，其正职领导干部的政绩等次可以提高一个等次（已经是“优秀”的除外）；“政绩一般”的，其正职领导干部不能确定为“优秀”等次；“政绩较差”的，其正职领导干部不能确定为“称职”以上等次。通过宏观把握，保证政绩评定结果的科学性、合理性。

除此之外，新的政绩考核办法不仅注重考核的具体操作方法的研究，而且注重考核长效机制的建设，对考核的时机、年度考核目标的调整、考核结果的分析综合、离任政绩责任追究都作出了一些制度性的规定；不仅注重把考核结果与领导班子和领导干部的调整使用和奖惩相结合，而且强调把政绩考核作为领导班子建设的依据，从领导班子和领导干部年初岗位目标责任的确定，到最终的考核评比和考核结果运用，都纳入到政绩考核的程序中，真正把政绩考核贯穿到领导班子建设的各个方面和整个过程，使政绩考核具有更强的科学性、针对性、有效性和可操作性。

政绩考核是对领导班子和领导干部考核的一个重点难点问题。尽管我们在这个课题上作了一些研究和探索，给出了一个原则性的、导向性考核办法，但是，其科学性、准确性，还有民主化程度，与科学发展观和正确政绩观的要求比较起来，还有很大的差距，有待于在下一步的政绩考核工作中逐步加以修改完善。特别是结合新近国家人事部组织出台的政府绩效评价体系指导意见，结合形势任务的发展变化和宁波的实际情况，对考核原则、考核方法特别是考核评价指标作进一步的动态调整。同时，以此为契机，带动干部人事制度的深层次改革，完善领导干部的岗位责任制，推进行政管理体制改革，促进政府机关职能转变和作风改进，为全面提升新形势下党的执政能力建设水平、推进全面建设小康社会、率先基本实现现代化事业作出组织部门应有的贡献。