村村民自治工作调研报告

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一、调查情况概述

（一）村民自治情况

1.村民选举：本届村委会是由村民2005年11月选举产生的。据村干部解释：村书记由党员内部选举决定，而村主任，村长等其他职位由村民选举决定。事实上，一些村民在接受调查时一致反映选举存在内定，走关系等问题，并不能代表民意。有一位村民告诉笔者，好些干部都是由上级政府委任的，村民名义上是被赋予选举自己的干部的权利，实际上村民选出的干部若不是内定的人选，那么选举就被村政府推翻，视为无效的选举，直到村民选出内定的干部为止。甚至有些村民对新任的干部毫不知情。这实质上是上届村干部操纵了选举，致使新选举出来的村干部不得民心，干群矛盾突出。

2.村民大会：笔者调查出在过去的2年任期中，村委会很少召开全村村民大会，9个组共召开过十次村民小组会议，都是跟所要讨论的事务有关小组的单独召开的。村委会绝大多数会议是通过村民代表会议来决定本村事务，而据村民透露每个组4－5个村民代表都是村干部指定的。而且指定的都是些“老实”代表，所谓的老实就是开会不怎么提出异议的人。据反映，村干部在会上排除异己

3.村务公开：虽然有村务公开，但成果不鲜明

（二）村民反映的问题

1．土地租赁不透明。据笔者访谈所得资料显示，林湾村村土地租赁或开发工作不是很透明，很少有村民明确知道是出租了还是卖出去了。笔者在访谈过程中还发现，村委会干部对此也是含糊其词.

2．村民搬迁赔付不合理：村干部在执行国家规定的村民搬迁赔偿的相关条款时阳奉阴违，克扣实际应发给因征地而搬迁的农户的赔偿费，，村干部私自瓜分，以致村民怨声载道。我们在采访林湾村6队一位中年妇女时，她在确认我们只是学生不是记者后谨慎地拿出了藏在家里2份文件，一份是国家规定的赔款要求，一份是村干部私自规定并执行的赔款文件，她说等到以后可以证明自己是受冤的。我们问她为什么不联合村民去揭发，她很无奈地回答怕遭到村干部的打击报复，她说揭发只能躲得了一时却躲不了一世。因为只要村干部还在村里，举发的人就少不了麻烦，法院不可能成天到村里来保护举发的人。

3．村干部工作问题。据调查交大对面繁华地段的房屋大多被村干部和交大的重要人物占有，而村民则取得那些偏僻的地段；村民新建的房屋拥有权不明确，他们没有房产证；村民不能私自转卖自己的房产，得需要村干部的批准，由村干部作为中介转卖，村干部从中收取高额的转手费，严重影响村民自由交易。

我们需要从以上案例思考一些问题：为什么村干部的选举会被操纵呢？有没有其深层次的制度性原因呢？为什么号称村民自治的村庄村民无法完全参与村庄的治理呢？

二、理论分析

（一）村民自治的制度困境

村民自治的制度困境主要表现在两个方面：1.民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权力冲突。2.村民自治与上级乡镇政府的权利冲突。首先我们来研究民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权力冲突。根据《村组法》规定，农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的核心领导地位，村民自治委员会是在党支部领导下进行工作。从理论上分析，党支部依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利是不矛盾的。但是实践上在以党代政的传统体制影响下，导致基层农村组织中的权力“二元制”：来自于上的执政党的执政权力和来自于下的村民民选的权力，形成农村基层组织中的权力冲突。长期以来，我国农村政权结构形式虽是“二元制”，但在具体运作过程中往往是“一元化”，党组织是农村最高领导者，又是农村最高管理者。民选权力与党支部领导权力的冲突表现在以下方面：

第一，在实际的村务活动中，党支部居于中枢地位，支部书记是决策中心，对村里大小事务负总责。村民自治的本质意义在于还政与民，当政府确定试图通过选举重新认定基层干部权力合法性的时候，一种新的村庄内生的、由村民选举所形成的权力关系出现了，这种自下而上的权力在进入实际运作时，必然与宪法规定的由上而下的权力发生冲突。在村庄内部，代表自上而下的权力体系的主要是党支部书记，代表自下而上的权力体系的是村委会主任，两种权力体系的纷争往往是在书记与主任之间展开。由于村委会以民选的形式产生，村委会的权力合法性有了更广泛的民意基础。党支部为核心甚至包揽一切的格局开始松动，甚至受到直接挑战，村委会主要成员往往会依据法律，要求属于自己的那部分权力。这些权力都是实在的具体的。一是财产管理权。集体资产管理权、土地、村办企业等发包权。在土地的第二轮承包中，有的地方新产生的村主任撇开党支部自己组织发包事务。二是财务管理权。核心是报帐的签字权。过去通常是书记签字报帐，为解决权力纷争，有的县市政府公开发文，明确要求必须是支部书记和村主任共同签字才能报帐。三是人事安排权。对会计、保管、电工等重要职位的安排，党支部书记和村主任的矛盾也日渐增加。这种矛盾在农村正在多起来，而且，越是选举动员充分的地方，书记和主任之间的冲突越多

然后我们再来分析村民自治与上级乡镇政府的权利冲突。村民自治制度是伴随着（分田到户，私人承包责任制）代替当年的而成长起来的，它经历过一段制度变迁时期，制度变迁的过程本质上也是社会各个利益集团之间的博弈过程，农村公共治理体系变革中所涉及主要是国家、乡镇基层政府和农民这三方。一种形式的制度变迁所花费的成本要被社会接受，既取决于文化传统和意识形态，更取决于既得利益集团的权力与利益分配结构，这在国家主导的强制性制度变迁过程中更加突出。由于制度安排的变迁实际上体现了不同社会集团对财富、收人和政治权力等社会价值要素的重要分配，这必然会引发不同集团的摩擦，从而导致制度变迁动力的损耗。在中国的传统与现实的政治构架中，权力都是自上而下运行而责任则自下而上地承担，每一级政府及其行政人员的权威来源于上一级的授予。相反，民主改革的意义在于权力合法性的来源是自下而上获得的。而村民自治的制度化使得农村公共治理中的权力运行的转向在法理和合法性上获得双重认可，因而使得两种合法的权力在乡村发生碰撞，因此改革中的利益冲突是可想而知的，而这种非合作博弈的结果必然是一方控制另一方。对于国家来说，农村基层民主改革有着重大意义及长远利益;但在从基层政府来看，这种民主改革试验仅仅是一项行政任务，与其它由上级布置下来的任务并没有质的不同，而且从现实性来看这种改革不仅不能获得显著的政绩性效益，反而会制造矛盾冲突、损害汲取政绩资源的能力。尤其是在国家实行了财政体制及农村税费改革之后，基层政府的财政能力大为削弱，财政收人和国家财政性补贴根本不能满足乡镇政府追求政绩的扩张性行政行为。面对全国不同地区的差异性，国家不可能给出具体、详细、严正的实施程序，因此只能给出一个法律制度框架，由地方政府补充相关的程序性规定。这样，制度变迁的预期成本的大部分也随着权力构架一步一步下移，最后由县、乡镇政府来承担，而且在承担成本的同时却不会有预期净收益。为了平衡村民自治带来的控制力的削弱，很多地区的基层政府要求在村民委员会的选举中，作为基层政府在乡村的合法代表的村支部一定要获得村委会的控制权。所以，从技术角度来说既推行了民主改革又保持对乡村的控制力就成为基层政府的理性选择。因此，村民自治中暴露出来的矛盾也大多集中在村民委员会的选举、人员以及具体管理运行上。

由此我们可以理解为什么林湾村的干部选举被上级政府操纵以及村民为什么无法实现自治。

（二）由村民自治制度困境引发的系列问题的反思

由村民自治制度困境引发的一个直接后果是农民政治参与的缺乏和冷漠，村庄的治理权实际上被乡镇政府控制，由村政府全权掌握，以致村里诸多事务被村干部只手掌控，村民很少真正参与进去。由此也引发系列问题。

以下我们以林湾村为例来探讨由村民自治制度困境引发的系列问题。为什么村政府急于开发林湾村？为什么林湾村干部敢冒险克扣国家下发的赔款？为什么农民一开始就处于受损者的地位？

⑴政治创租：政治创租是指政府官员利用行政干预的方法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们进贡作为得到这种租的条件。

在城市化加速进行的中国，越来越多的农民面临着失去土地甚至背井离乡的地步，而政府和企业又充当了急先锋。政府为了实现政府目标，扩大财政收入，积累政绩不惜采取任何手段，通过政治创租来拉拢企业、学校共同获利。而农民往往获利最少者，甚至完全受损，于是产生了利益冲突。

利益冲突：目前城市化加速伴随着利益冲突的加剧。城市建设征地和拆迁，其实质是拆迁方和被拆迁方双方利益的博弈。利益的巨大冲突，必然导致博弈的程度异常激烈。利益是社会领域中最普遍、最敏感，同时也是最易引起关注的问题。

为什么林湾村干部敢冒险克扣国家下发的赔款？村民自治困境引发的村民政治参与不足，村政府一手掌握村里事务是一大原因，它创造了一个良好的外部环境。另一个因素就在于利益的诱惑，这一点可以从成本---收益的经济学方法来分析

从经济学角度分析，人类经济生活中的冲突产生于资源的稀缺性这一经济学研究的前提和"经济人"假设。人类的一切活动都可以用"经济人"假设来加以解释。对稀缺资源的追求和竞争，使得冲突不可避免。同样在城市建设征地和拆迁活动中，这一假设也不例外。城市建设征地和拆迁中政府与失地农民/被拆迁人之间存在问题的根源是利益冲突，

在征地拆迁和失地农民安置的实施过程中，农民始终处于被动和弱势状态。首先农民对征地的前期工作参与不够，对征地、工程建设没有发言权和知情权，被征地农民对不合理的征地补偿安置方案缺乏抵抗能力，由于信息不对称，缺少民主程序、缺乏透明度，也是失地农民有抱怨、不满情绪的重要原因；其次申请征地补偿安置标准裁决的成本太高而往往难以实行；最后在补偿费用的分配机制上，农村集体经济组织甚至乡村干部起着决定性作用，被安置的农户的个人利益往往得不到保证。

政府征用土地的收益主要表现在：实现了政府的目标，促进了公共利益，政府获得了一定的财政收入。由于这种潜在收益的大量存在，使的政府对征用权的使用就存在极大偏好。征地和拆迁成为城市新增建设用地和旧城改造唯一来源。目前，我国土地不能交易，最终导致土地产权的拥有者（农民或被拆迁人）在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参与谈判。当前，土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显示，土地增值收益占51－93%，政府通过“征用-转让”这一过程，获得了大量的权利租金，这也是旧城改造（扩张）遍地开花的一个原因，利益的驱动，为政府“政治创租”创造了环境。自改革开放以来，通过征地转让过程，政府从农民身上拿走了大约20000亿元，而经济利益的实现，又伴随着项目引进、开发区的设立、政绩积累的政治利益。

三、弱势的农民

为什么农民在城市化进程中处于弱势呢？

在农民与政府的博弈中，虽然双方都有各自的共同利益，但农民作为一个分散的集团，其共同目标的确定只能是单个农民利益偏好的加总，而且农民还要承担实现加总的成本;与之相反，政府作为行政机构，其利益汇聚和实施的成本相对而言是非常低的。作为中国整个压力型行政体系的末梢，基层政府虽然无法公开抵制国家的法律与政策，但作为民主改革的指导者，如何实施具体村民自治就成为基层政府所垄断的技术优势。因此，在许多地方实行的村民自治改革中，乡镇政府全面介人了村民委员会的选举、决策和监督之中，从而不断地压缩村民自治的空间。从另一个层次上看，当前村民自治改革所面临的种种问题和困境，实质上也是现实政治体制下国家与社会关系的一种映射。即使在1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施，乡镇政府控制村委会选举的现象被遏制之后，村民自治的实际运行也没有多大起色，连所谓的“乡政村治”也就成了一句空话。今天，地少人多的广大农村中农业生产也逐渐成为次要的经济收人来源，大批青壮年农民常年在外打工，这也使得村民自治丧失了农村中最具活力的群体。从制度变迁的角度来看，人们的政治参与又常常是感情结果，在感觉到他们的身份处于危险之中时，参与才会不计可能发生的成本和效益。

而我国绝大部分地区的村民自治改革却无法与村民的切身利益关联在一起。因此，在国家不断规范村民自治制度、加强对基层政府的约束的情况下，村民自治又面临着农民政治参与的缺乏和冷漠就可以理解了。由此可见，村民自治所实现的制度变迁过程的最大阻碍不在于村一级。即使在村一级的自治中存在着许多现实的问题，也是自治的具体操作过程中的不完善所致。村民自治难以为继或流于形式的现实根源在于自治本身的存在空间窄化，乡镇基层政府自身的利益诉求在中国当前的现实政治秩序下与村民自治之间存在着无法调和的矛盾。因此，村民自治的出路不在于村一级的村委会、村支部的选举与运行调试，而在于向上拓展自治的空间。所以，乡镇长一级的基层政府、党委主官的直选就成为村民自治能够真正实现重要因素。

四、问题的解决方法

1．完善村民自治组织制度，最重要和最首要的是完善村民民主选举制度。民主选举是村民最基本的民主权利，也是村民自治的基础，能否真正实现民主选举，村民选举权利能否落到实处，要求制定并严格遵循直接选举的民主程序。鉴于当前农村操纵选举的恶劣现象，笔者建议在社会上广泛招募志愿者（比如大学生社会实践队、青年志愿者协会等）进驻农村选举现场，跟踪监督村民选举，将选举过程曝诸公众之眼，有外界参与的选举将更为规范和透明。其次是完善村民代表会议制度。民主决策和民主管理村里的大事，要广泛听取村民意见，由全体村民或村民代表会议讨论决定，当务之急就是要尽快建立和切实实施“一事一议”制度，坚持村务公开、财务公开、资源公开、分配公开，提高村级事务决策的透明度

2.对于当前村民自治体制的缺陷，笔者建议可以尝试引进NGO组织的发展模式。。NGO组织是目前国际上比较先进的一种自治组织管理模式，并且在中国，NGO是政府的行政参与最少的组织。参考NGO的管理体制有利于村民自治摆脱政府行政压力，使其自治性得到更好的体现。再者，国家为了解决税费改革后基层资金缺口实行了合村并组的村组改革，但村组规模调整与自治制度变革都是涉及9亿农民的大事，必须先取得成熟经验，而后逐步推广，而NGO管理模式就是一个值得借鉴的、较为成功的经验。

3.教育、引导村民提高民主意识，增强其自治能力。由于农村地区经济文化落后，目前我国村民的民主观念还较淡薄、主体意识不强，村民的自我管理能力比较低。应对村民教育、宣传与《村组法》有关的法律、法规，提高他们的民主意识，学会使用并正确使用民主权利。具体来看，一要大力发展农村文化教育，提高村民的文化素质和政治参与意识，为发展村民自治培养合格的主体。二要崇尚宪法和法律的权威，做到法律面前人人平等，提高农民学法、用法、守法的能力，强化村民的法律意识，使广大农民群众充分了解作为公民应享有的法定权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利。要把法制教育与科学文化教育相结合，提高农民综合素质，培育造就新一代社会主义新型农民。

4.村民自治应向上拓展自治的空间，争取直选乡镇长一级的基层政府、党委主官，提高民众对政府的认同感和政治参与程度。