省乡镇干部工作生活状况调查

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为加强党的基层组织执政能力建设，河北省委组织部党建研究所组织力量对全省乡镇干部的工作生活状况进行了调研。调研组按照区域位置和经济状况，在全省选择了平原、山区、沿海等8种类型，经济实力分别居于强、中和差的33个乡镇作为问卷调查对象，收回有效问卷1716份。同时，深入到秦皇岛、唐山、沧州、张家口等4个市、12个县（市区）、18个乡镇实地调查。

调研显示，目前乡镇干部的工作生活状况，总体上可以概括为“有喜有忧”、“差别较大”。喜的是，在改革开放的新时期，广大乡镇干部表现出了较好的精神状态和工作风貌，努力转变观念，谋求发展，为促进农村稳定、农业发展、农民增收，做出了一定贡献，这是主流。忧的是，乡镇干部身处基层，处在各种问题和矛盾的焦点上，工作任务繁重，压力较大，面对改革发展的新形势，还有许多困惑和不适应的地方。“差别较大”是说，由于经济发展程度不同，乡镇干部无论从思想解放、工作创新、作风转变、工作方式方法上，还是从办公条件、生活福利待遇上，都存在比较大的差异。

一、乡镇干部队伍的积极变化

从调研的情况看，各市、县（市区）党委、政府对乡镇工作普遍比较重视，广大乡镇干部也主动适应新形势、新变化的要求，积极探索一些新的工作方式方法。一是由管理型干部向服务型干部转变。乡镇干部的发展意识、服务意识明显增强，已经从“催粮要款，刮宫流产”的传统工作模式中解脱出来，充分发挥乡镇党委政府在连接农民群众和市场之间的桥梁纽带作用，创造一切有利条件，为群众走向市场提供资金、信息、技术和优化环境等方面的服务。二是由“经验”型干部向“创新”型干部转变。面对新形势、新情况，乡镇干部特别是党政主要领导干部，改变了过去凭经验工作的状况，直接深入到一线，调查研究，有针对性地创新工作措施，从而使一些棘手问题得到解决。三是由命令型干部向亲和型干部转变。今年中央出台的1号文件，对新时期加强和推进农村工作、解决“三农”问题提出了一系列政策、措施和要求。相应地，对于直接从事农村工作的乡镇干部提出新的更高要求。面对这种情况，许多县区实施了形式各异的“素质工程”，乡镇干部的整体素质有了很大提高，在群众中的形象和威信也有了很大转变。四是由单一型干部向复合型干部转变。近些年来乡镇干部的文化结构有了明显改善，1716名被调查对象中，大专以上学历1079人，占62.9%，在一些经济比较发达的乡镇，这一比例达到70%以上。文化素质的提高，使乡镇干部的工作能力普遍增强。同时，各县（市、区）委也十分重视乡镇干部的在职教育和培训，使乡镇干部能够不断适应农村发展的要求，紧跟时代步伐。

二、乡镇干部工作上面临的困难

从调查的情况看，受各方面因素制约，在如何解决改革发展过程中产生的问题，乡镇干部还面临着许多困难。

1.权力有限与责任无限。调查显示，目前乡镇机关中，除政协、统战部门没有单独设立外，其余各部门都与市、县机构一一对应，承担着繁重的工作任务。同时，群众也把乡镇视为可以解决一切问题的政权组织，事无大小，全部“一股脑”地找乡镇。乡镇干部这样形容他们的工作：“两眼一睁，忙到熄灯。”一方面，乡镇工作繁杂，责任重大；另一方面，近些年来，乡镇的权力呈现逐渐萎缩和弱化的趋势，工商、税务、公安、司法全部条条管理，甚至有些地方就连广播、民政等部门的人权、财权也上划到县（市区），而工作任务却要由乡镇来完成，使乡镇成了有限权力、无限责任的“工作部”。

2.面对改革，无所适从。调研中发现，不少乡镇干部在新情况新问题面前，显得有些茫然。突出表现是：在发展上，随着农业税的逐步取消，乡镇财政将会更加紧张，兴办公益事业有心无力；思想畏难，“等、靠、要”思想比较严重。在推进基层民主政治建设进程中，由于一些现行的法律制度还不完全适应农村工作的实际，乡镇干部方法不多，造成一些政策、法律难以落实，违法违纪现象不断发生。如个别村民强占宅基地、超生问题，本来有法可依，但实际上法院根本管不过来，乡镇干部对此束手无策，只能对其进行罚款了事。

3.债务负担沉重。所调研的51个乡镇负债总额5.98亿元，平均每个乡镇负债接近1172万元，远远高于全国平均水平（全国乡镇平均负债450万元）。从调查的情况看，乡镇债务主要由四个方面组成：创办农村基金会时欠个人的钱；“普九”达标欠下的债务；创办乡镇企业的银行贷款；兴办公益福利事业形成的债务。一些同志反映，在基层每搞一项硬性工程，乡镇就要“抵押”掉一层楼。

值得注意的是，近年来乡镇负债不但没有减轻的迹象，而且还呈现出逐年增加的趋势。一位乡镇干部分析了负债增加的两个原因：一是财政体制没有变。税费改革，对县级特别是以农业为主的县级财政影响很大，可现行的财政体制并没有改变，每年乡镇实际收到的税与上级所定的税收任务有较大缺口，这个缺口乡镇必须用自己的钱来垫付；二是乡镇人员并没有减少。这些年来，除个别选调生进入到乡镇公务员序列外，几乎所有乡镇都未补充招考过公务员，可包括约占20%左右的复员退伍军人和大中专毕业生，这些人都需由乡镇来供养。改革后，县财政供养人员是少了，但乡镇的供养包袱却加重了。

4.信访压力很大。调研中，乡镇干部认为，目前上访可分为三种类型：一是有理有序，二是有理无序，三是无理无序。其中“无理无序”的比较普遍，也最让乡镇干部感到头疼。一到重大节日或中央、省市重大活动的时候，乡镇就特别紧张，为做好一个“钉子户”的工作，不得不出动多名乡镇干部昼夜“陪同”。一些乡镇干部无奈地说：“上访就是一个火球，即使被烫死，也要紧紧地攥在手里。”

5.一票否决名目繁多。一位乡党委书记细数了林林总总的“一票否决”：计划生育、安全生产、环境保护、综合治理、“普九”达标……。过多过乱的“一票否决”，最终导致三种结果：一是乡镇干部过多地关注那些“硬任务”、“硬指标”，谁逼得紧，就先抓谁的，从而影响了乡镇中心工作的正常开展。二是“账多不愁，虱多不咬”。满头“紧箍”与不戴“紧箍”的结果不会有太大的差别。三是一旦一项工作被否，即使其他工作干得再好，也评优无望，破罐子破摔。

6.村级组织弱化，乡镇工作难度加大。调查中发现，部分村干部的依赖思想还比较严重，村里的大事小情都找乡镇，久而久之，一些村级组织的一线控制能力呈现弱化趋势，农民有了事情不是找村干部解决，而是直接到乡镇反映。村委会直选后，村“两委”关系不和谐问题有增无减，乡镇在协调“两委”关系上花费了不少精力。

三、乡镇干部生活状况

1.办公条件。在办公用车上，一般乡镇都有2部办公用车，条件好的能够达到5部，条件差的乡镇也至少有1部。在办公用房上，条件都不错，好的乡镇基本是楼房。条件一般的乡镇大多是平房、旧房，也收拾得比较整洁、干净。在办公设施上，平原、沿海、两路（铁路和高速公路）沿线等地的乡镇多数都配备了电脑等现代化办公用品，有些地方还能上网。但是在坝上、山区以及经济相对欠发达的部分乡镇，还普遍存在办公经费紧缺、办公用房紧张、办公设备简陋等情况。

2.收入情况。几年来，乡镇干部的工资呈现出稳步增长的趋势，且全部纳入县（市区）级财政，统一发放，有了可靠的保证。但因经济条件不同，各地工资水平也不尽相同，有些地方能够全额发放，有些地方只能发“前六项”，“档案工资”与实发工资之间相差最多的每月达到300元。从总体上看，绝大部分乡镇干部的家庭收入是工资性收入，而且比较低。问卷调查显示，乡镇干部家庭年总收入在1万元以下的占87%；乡镇干部年总收入占家庭总收入的比重在50%以上的占54.2%。此外，分配到乡镇由乡镇供养的退伍军人、大中专毕业生的生活状况应引起注意。他们的月工资好的在400元左右，最低的只有100多元。虽然收入低，却承担着和其他人一样的工作量，有些人甚至还是乡镇工作的骨干。

3.福利待遇情况。乡镇干部的福利待遇与乡镇的经济发展情况紧密相关，越困难的乡镇，干部的福利待遇越差，住房公积金、医疗养老保险、误餐费等基本没有，有些地方甚至连取暖费、防暑降温费这样最基本的福利也保证不了。调查中我们发现，目前乡镇普遍存在着“同工不同酬”的现象，党务干部待遇偏低。如农业、纪检、人武、政法、信访、计生等岗位都有岗位津贴，组织、宣传等党务工作岗位却没有；有着几十年工龄的老干部不如刚刚参加工作的普通税务干部收入高。乡镇干部形容这是“中央军地方军，苦乐不均”。

4.住、行、餐情况。乡镇干部的住房条件有了明显改善。在1716名问卷调查对象中，人均住房面积在20平米以上的有1211人，占70.6%。房产来源基本上是按市场价自行购买或自建，只有小部分的城中镇干部享受过“福利分房”政策。乡镇干部上下班和工作使用的交通工具基本是摩托车，个别乡镇配备了通勤班车。少数乡镇按照“乡镇出一点，个人拿一点”的原则，给乡镇干部办理了人身保险。调查的所有乡镇都建有小食堂，好的乡镇每餐能保持2至4种主食和菜，个别偏远乡镇则长年实行“两餐制”。

四、加强乡镇干部队伍建设的对策思考

1.提高认识，进一步强化乡镇地位。“基础不牢，地动山摇”。乡镇工作和乡镇干部关系农村稳定、农业发展、农民致富，关系农村基层组织和政权建设，关系党的执政基础。加强乡镇工作，关心乡镇干部，提高他们的执政能力，是加强和巩固党的执政基础的重要内容。在我们问及村干部、村民代表“如果没有乡镇，你们感觉怎么样”时，所有被调查对象都回答“绝对不行，如果没有乡镇，我们就没有了主心骨。”张家口市副书记曹英忠同志说，这些年来，乡镇在稳定发展中承受了重负，没有他们，“非典”怎么防？怎么治？经济怎么搞？市场怎么闯？前一段时间有人提出，要撤销乡镇，这是不了解中国农村实际的想法。

2.规范乡镇职能，转变工作方式。确定和规范乡镇职能是乡镇改革的首要条件。根据调查的情况，我们认为目前应进一步强化乡镇以下几个方面的职能：一是促进发展的职能。要转变工作方式，从计划管理，转变到总体谋划、铺路架桥、引导服务上，在市场和农民之间架起桥梁，解决农民与市场的衔接问题。二是维护稳定的职能。包括政治稳定和社会稳定。中央重大方针政策必须贯彻到村镇；完善信访考核方式，及时把矛盾消化在基层；组织协调有关部门打击车匪路霸、偷盗扒窃，保证群众生命财产安全；抓好安全生产，提高处理突发事件的能力；积极组织村民排查矛盾，及时解决民间纠纷。三是推进基层民主政治建设和依法行政的职能。特别是要提高乡村干部和有关执法部门人员的依法行政素质，推进依法行政进程。四是推动公共事业发展的职能。大力发展教育、文化、卫生事业，提高农民群众的道德文化素质；根据条件，加强本区域的基础设施建设，不断改善环境条件。五是加强基层党组织建设的职能。要积极开展“三级联创”活动，创建“五个好”乡镇党委和农村党组织。

3.理顺编制、待遇，建立激励约束机制。一要理顺编制。目前乡镇编制的情况是：行政上缺编，全额事业单位满编，自收自支事业单位超编。调研中，县乡同志都提出应该解决这个问题。具体措施是，人事部门制定针对乡镇进人的有关政策规定，采取考试和业绩推选的办法，每一年或两年进行一次考选，逐步将乡镇现在编外的业务骨干转入行政编制或事业编制。二要理顺乡镇干部待遇。省有关部门应对乡镇干部的待遇项目及其执行标准，提出统一的政策指导性意见，各市、县根据本地发展程度，制定地区性待遇标准，作出统一规定，消除差别。三要建立乡镇干部的激励约束机制。在理顺编制待遇的基础上，研究制定乡镇干部的“因素工资法”。以公务员前四项工资和事业人员的基础工资为基础，将其他岗位津贴、补贴纳入岗位浮动工资，按岗位职责完成情况浮动发放；将公务员和事业编制人员的年底奖金统筹起来，按乡镇统一部署的中心工作任务完成情况，进行奖励或扣减。四要关心特困乡镇。市县对困难乡镇进行排查，然后对特困乡镇的办公用房和微机、电视等设备配置，或市县财政拿钱，或协调责成市县直部门帮助解决。

4.减压减负，营造宽松环境。一是减压。对乡镇林林总总的“一票否决制”，建议省委提出要求，由市县统筹考虑，不搞单项评比否决。对乡镇的上访工作责任，要区分情况，客观对待，改变“一刀切”的责任追究办法。同时对于“无理无序”的上访者，不能过分地“宽容”。二是减负。对于乡镇所背的沉重债务，一方面要鼓励乡镇领导干部通过发展的办法，逐步消赤减债。另一方面，对于关停并转的乡镇企业，依法该破产的破产，清查资产，抵转债务。同时，今后兴办公益事业，上级部署的工程活动，要结合本地实际，不搞“一刀切”的硬性推进。三是树立正确的舆论导向。对新闻媒体的宣传导向予以规范，以正面宣传为主，正确评价乡镇干部，营造有利于乡镇干部开展工作的宽松环境。