城乡统筹是确保农民增收的长效机制

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千方百计增加农民收入，是现阶段农村工作重中之重。近年来在农民增收方面取得突出成绩的浙江省，到底有些什么成功的做法和经验，大家都非常关注。围绕这一议题，我们近日前往浙江省进行了实地调查。我们总的感觉是，这些年浙江各级政府按照城乡统筹的原则，调整工作思路，围绕农民增收出台了一系列卓有成效的政策措施，增加对农业和农村的各项投入，大力改善农民的就业、教育、医疗和社会保障条件。一方面，农民收入保持持续稳定的增长；另一方面，政府已开始形成确保农民增收的良好工作运行机制。

一、千方百计确保农民增收

自1985年以来，浙江农民人均收入水平已连续18年居全国省区第一。农民收入增长速度大大高于全国平均水平，城乡居民收入差距大大低于全国平均水平，区域之间农民收入差距开始缩小。这些成就的取得，是多方面积极因素共同作用的结果，总结浙江在促进农民增收方面的做法，可以归纳为“五抓”。

1.抓政策落实，依靠“多予、少取、放活”促进农民增收。近年来，浙江省不断出台推动农业和农村经济发展的新政策。各级财政逐年增加对农业和农村的投入。1998—2003年，全省财政预算内支农支出逐年增长，6年累计已达到226.61亿元。2003年全省预算内支农支出达59.88亿元，比上年增长18.6%。同时，积极筹集农业发展基金等各项专项资金。2003年全省共筹集预算外农业专项资金约35亿元。此外，重视发挥财政资金的导向作用，引导社会资金投入农业。“九五”以来，全省共吸引银行信贷、乡村合作经济组织和工商企业资金及外资共300多亿元投入农业，为农民增收提供了坚实的生产基础。2004年各级用于扶持粮食生产资金达7.82亿元，使全省纯农户和兼业农民均增收28元左右。从2002年起，全省取消农业特产税，每年为农民节支6亿元。2003年全省向农民收取的农业税和村公益事业资金只有10.63亿元，农民人均负担从税费改革前的92元下降到32元，减幅达65%。2004年以来，对粮油作物免征农业税，共减轻农民负担约6亿元。与此同时，加大财政转移支付力度，2003年全省各级财政共落实税费改革转移支付专项资金19.45亿元。

2.抓农业结构调整，依靠产业结构优化，促进农民增收。早在1998年，浙江省就根据区域内人多地少，二三产业发达以及农产品供求关系变化等特点，明确提出要以效益为中心，以科技为支撑，以农业产业化经营为载体，加快推进农业结构战略性调整，着力形成专业化分工、规模化生产、区域化布局、企业化管理、产加销一体化经营的效益农业新格局。全省农林牧渔业产值由1978年的77.4∶3.0∶14.3∶5.3调到2003年的45.4∶5.7∶20.0∶28.9，粮经比例从1978年的72.9∶27.1调整到2003年的50∶50。结构调整大幅度增加了农民收入。

3.抓民营经济发展，依靠二三产业发展促进农民增收。2003年，浙江农民创办的各类企业有108万家，产值超过2万亿元，上缴税金620亿元，吸纳农民就业1100万人，农民从事二三产业收入1180亿元。目前，全省2220万农村劳动力中已有61%在二三产业就业。2003年农民人均纯收入中，来自非农产业收入超过80%。

4.抓农业产业化经营，依靠提升农业市场竞争力促进农民增收。通过农业产业化经营，全面实施优势农产品区域布局，通过结构调整，以绿色、特色和品牌农业发展，增强农业竞争力。同时，大力提高农民组织化程度，提升农业竞争力。全省目前有各类农业龙头企业4500多家，省级以上农业龙头企业176家，其中国家级29家。此外，全省有各类农村专业合作组织2938家，入社社员24万户，带动农户128万户。

5.抓农村劳动力就业培训，依靠提高农民素质促进农民增收。据统计，2000—2003年，全省各类培训机构已累计培训农民达1663万人次。2004年，浙江又开始实施“千万农村劳动力素质培训工程”，提出了到2010年培训1000万农村劳动力的目标。把农民素质培训纳入公共服务的范畴，采取“政府买单、市场运作、企业挂钩、部门协作”的办法，整合培训资源，开展就业服务，广泛开展对农村劳动力的农技、职业、文化和综合素质的培训，有效地促进了农村劳动力向二三产业的转移就业。

二、关键是树立城乡统筹的理念

认真总结浙江在促进农民增收方面所做的工作，可以很清楚地看到，农民收入之所以能保持持续稳定增长，关键在于这些年浙江全省上下按照统筹城乡经济社会发展的思路，不断调整政府行为，逐步构建了确保农民增收的长效机制。在这个共识下，近年来浙江在产业发展、城乡建设、社会事业发展、区域协调和体制改革等五个方面，按照城乡统筹的思路，在农民增收的来源、增收的能力和增收的环境上下功夫，确保农民收入增长。

1.统筹城乡产业发展。近年来，浙江把进一步壮大县域经济作为统筹经济社会发展的切入点，促进产业集聚和人口集聚，促进农民分工分业，努力形成以城带乡、以工促农、产业结构调整与劳动力结构调整联动的新机制。特别是做大做强特色块状经济，增强县域经济的实力和带动农村发展的实力。以县城和中心镇为依托，以特色产业为支撑，把各类企业、专业市场和城镇建设有机结合起来，做大做强块状经济，形成工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局，是浙江经济高速发展的主要奥秘。2003年全省已形成300多个年产值超十亿的块状经济。

2.统筹城乡基本建设。从2003年开始，浙江开始实施“千村示范万村整治”工程，要求对全省1万个村进行全面整治，并把其中1000个村建成全面小康示范村。各地把实施这项工程作为涉及千百万农民的德政工程和民心工程来抓，推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，努力形成以城带乡、城乡联动的统筹格局。为了确保这项工程得到顺利实施，全省各级政府加大了财政投入。一批经济强县仅仅用于规划的资金就超过了1000万元。我们调查的富阳、上虞两市2004年用于“千村示范万村整治”工程的预算安排都达到2000万元。这项工程有效改善了乡村面貌，改善了农民生产生活条件。规划科学、环境优美、经济繁荣、生活富裕、设施健全、服务配套、管理民主、社会和谐的农村新社区建设初见端倪。

3.统筹城乡社会事业发展。这几年浙江以农村社会保障体系建设为重点，全面推进城乡统筹的社会事业发展，促进了农村社会进步和农民全面发展。一是建立覆盖城乡的最低生活保障制度。浙江在全省范围内，将低收入农户纳入保障范围，资金由各级政府财政预算列支，建立城乡一体化的最低生活保障制度。2003年全省有47.2万农民享有每月每人116元的最低生活保障。二是建立失地农民基本生活保障制度，解决被征占用土地后失地农民的基本生活保障问题。2003年全省已有52万失地农民参加了这一保障，占全部失地农民的1/4，其中有15万农民开始领取每月200—300元的基本生活保障金。三是建立包括农民工在内的养老保险制度。各地按照“低门槛、广覆盖”的要求，争取最大限度地将养老保险覆盖于农民工。2003年，在颁布的《浙江省失业保险条例》中，又将农民工列入失业保险范围，统筹城乡劳动力失业保险。四是建立新型农村合作医疗制度。目前，浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，参加农民达1500万人。五是建立农民子女教育救助制度。

4.统筹城乡区域发展。这几年浙江以实施“欠发达乡镇奔小康”、“山海协作”和“百亿帮扶致富”三大工程为重点，把发达地区的辐射带动作用和欠发达地区的资源优势有机结合起来，加大财政转移支付力度，加强区域协作，促进区域经济发展，取得了明显成效。一是加快下山移民进程，促进易地致富。到2003年底，浙江已累计迁移山区、库区农民9万户，35万人。二是加强区域协作，促进资本由发达地区向欠发达地区、劳动力由欠发达地区向发达地区的双向流动。在区域范围内实现资本、技术、劳动力的优化配置，使发达地区有新的发展空间，欠发达地区有新的经济增长点。三是加大财政转移支付力度，增强欠发达地区的自我发展能力。

5.统筹城乡体制改革。一是深化财政体制改革，调整国民收入分配格局。按照“多予、少取、放活”的要求，扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共生产品的供给。教育、卫生、文化、科技资金都加大了向农村倾斜的力度。目前，全省已有85%的县（市、区）全面停征了农业税。二是推进户籍、就业和征地制度改革，切实保护农民的合法权益。全省实行以常住地登记的户籍制度，取消限制农民进城务工的各种手续，建立健全城乡统一的就业制度和城乡一体的就业市场，创造城乡劳动力平等就业的环境。推进土地征用制度改革，提高土地征用补偿标准，普遍实行土地征用“区片综合价”，让农民分享土地增值的好处。三是深化行政管理体制改革，加快建立城乡一体化的组织体系。改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割、基层力量薄弱的管理体制。

但是，我们在调查中也注意到，由于城乡分割的二元经济社会发展的长期影响，制约农民增收还存在不少深层次矛盾。农业生产效益不高，农业劳动生产率低下；农村富余劳动力不断增长，非农产业就业不充分；区域经济发展不平衡，城乡、农民之间的收入差距继续扩张，城乡分割的经济社会制度，使农业、农村、农民处于弱势地位的局面还未彻底改观。

三、几点启示和相关建议

浙江经验给我们最深的启迪就是，一定要从统筹城乡发展的原则出发，通过多方面的努力，构建促进农民收入增长的长效机制。要以统筹兼顾的发展观为指导，出台一系列更直接、更有力的政策措施，增加农民收入，巩固农业基础地位。

1.创新城乡统筹的制度体系。要以平等原则作为制度创新的基本理念，改变二元经济体制下形成的城乡分离的各种制度。一是提供平等的就业机会。逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道。努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会。二是提供平等的教育权利。要加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体系改革，最终形成城乡统一的教育体制。三是提供平等的医疗救助。加大财政转移支付力度，对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。四是提供平等的国民待遇。

2.调整国民经济分配格局。以全面、协调、可持续的科学发展观为指导，按照农民增收的目标取向，调整国民经济分配和再分配格局。一是加大对农业和农民收入的支持保护程度。改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，扩大农业投入来源，增加农业投入总量，使农民增收有资金和物质保障；调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，及时出台各种对农民收入直接支付的办法，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道；加大对农业和农村基础设施的投入力度，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，降低农民因灾、因病遭受的损失。二是减少对农民利益的剥夺。采取分步到位的方式，逐步取消各种针对农民的税收，创造条件建立城乡统一税制。改革土地征用制度，坚决抵制对耕地的乱占滥用，控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围，切实保护农民的根本利益。逐步推进配套改革，精简乡镇机构和乡村干部，减少乡镇财政开支，彻底减轻农民负担。三是启动城乡居民的收入调节机制。进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，通过国民经济再次分配和财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距。

3.建立农民增收导向的政府业绩考评体系。探索建立以农民为本，以农民收入为取向的政府业绩评价考核指标。把在一个时期内，农民是否增收，城乡居民收入差距是否有所缩小作为衡量政府工作的基本标尺。通过设置基本目标、评价标准、保障措施、权责义务和监督检查等各项可追溯的指标内容，形成完整的政府行为规范和框架。