疏通干部“出口”解决干部能下问题的调研报告

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中共松原市委组织部课题组

省委组织部：

按照全省组织系统调研信息会的安排，我们组成调研组，利用半个月的时间，深入到试点单位就疏通干部“出口”，解决干部能下问题进行了调研。调研中，个别访谈21人次，召开座谈会5个，问卷调查200份，电话随机访谈50人次。从调查的情况看，疏通干部“出口”，解决干部能下问题已基本形成共识，但普遍反映真正解决起来，障碍很多，不便操作，需要建立起一套解决干部“下”的问题的工作机制，确保干部“出口”畅通，干部队伍才能充满生机与活力。

一.疏通干部“出口”，解决干部能下问题的主要障碍

调研结果表明，疏通干部“出口”，解决干部能下问题的障碍因素很多，归纳起来，主要有以下几个方面的障碍。

一是思想观念障碍。由于受几千年封建思想的影响，封建等级特权观念，特别是唯官是尊、官贵民贱、上荣下辱等“官本位”意识，在一些人身上和一定范围内仍有市场。受这种思想驱使，“仕途”只有单行道，当“官”只能上不能下。“下”的干部往往被人们称为“下台”干部，社会舆论反响强烈，普遍认为这名干部不是犯错误就是无能，给干部本人造成极大的心理压力，背上沉重的思想包袱，觉得在众人面前抬不起头，今后无法做人。导致对组织做出的调整想不通，甚至不服从。

二是标准确认障碍。干部下的标准弹性比较大，很难形成一个具体的量化标准，导致领导和组织部门对干部下的标准难以把握和确认，就连该下的干部对自身也无法进行准确的估价，甚至觉得自己做得不错，应该提拔。目前，我国正处于和平建设时期，大家都在工作，谁优谁劣有时难以衡量。通过组织部门深入基层群众中调查了解干部能力水平高低不是件难事，但用它作为依据处置不称职干部，就显得没有较强的说服力，尤其令干部本人难以接受。要使不称职干部心服口服地接受调整，同时使党委及其组织部门在实际处理不称职干部操作过程中做到有据可依，这就需要制定一个量化的不称职干部标准。通过制定科学的标准，给领导和组织部门提供科学决策调整干部的依据。同时，让广大干部了解到不称职的种种表现，起到一定的警诫督促作用，便于他们在今后的工作中克服缺点和不足，使自己尽可能地适应本职工作。

三是操作系统障碍。从调查看，调整干部“下”的渠道不畅，办法不多，程序单一。领导干部除因犯错误而被降、免职外，对“下”的干部一般都采取交流安排、改任非领导职务、到龄办理退休手续等几种有限的渠道来安排。而且，绝大多数降职安排的领导干部都保留了原有的职级待遇，并由组织包揽，局限在党政机关内部安置，缺乏多形式、多渠道“下”的途径。另外，现行干部“下”的操作程序主要以组织部门考察为主，最后由领导拍板，这样就把干部“下”的焦点聚集到领导和组织部门身上，领导往往不愿去做这个“仇人”，组织部门由于没有具体的标准可依也感到操作起来比较困难。

四是政策障碍。当前，在推进干部“下”的方面，还没有一个完整的、系统的政策规范，缺少类似《党政领导干部选拔任用工作条例》的刚性文件。有的地方虽作了一些规定，但基本上是一些“土”政策或“一个和尚一个令”，如有的地方机构改革中实行的“一刀切”的做法，干部在某一年龄范围内可上，超过某一年龄界限（尚未达到退休年龄）就要下，而过了机构改革时期，被“切”的年龄段就可能发生变化，以前定的政策就可能不适用了，使一些干部心理不平衡。况且，对“下”的干部安置的相应政策滞后，使“下”的干部难安排，干部有后顾之忧。

五是干部素质障碍。部分干部素质不高，尤其在思想素质和心理素质方面，存在“没有功劳也有苦劳”的偏见，“下”去之后感到“辛辛苦苦几十年，一夜回到解放前”的羞愧心理，同样条件下为什么别人不下，偏偏我下的攀比心理等不良倾向。加之，一些干部由于受干部职务终身制影响，特别是长期处在领导岗位的广大干部，整日忙于事务性工作，习惯于机关的安逸生活，没有一技之长，缺乏闯市场或“自立门户”的心理准备。“下”来后，使这些“职业革命家”一时没了“用武之地”，感到前途渺茫，难以找到适合自己的新工作。

二.干部不能“下”的原因分析

干部不能“下”的原因是多方面的，既有深刻的历史背景，又有鲜明的时代特征；既有体制上的，也有机制上的。根据调查情况，我们感到有以下几个方面。

1.有些党组织认识不到位，重视不够。有些党组织认为解决干部能“下”并不是当前干部工作的主要内容，没有用心去研究“下”，而是把兴奋点和精力完全用在干部能“上”上，重“上”轻“下”。尤其是党委主要领导思想顾虑比较多，瞻前顾后，怕这怕那，决心难下；有的碍于情面，顾虑重重，怕得罪人；有的怕自己否定自己，对自己产生不良影响；有的怕影响干部队伍稳定，怕干部队伍不稳定带来社会的不稳定，抱着“能将就着用就将就着用”的态度，致使“下”的干部没有危机感和忧患意识，有的心底里只考虑如何“上”了，还没有考虑到“下”的问题；有的重选拔轻监督、重使用轻管理，对提拔使用的干部疏于监督、疏于管理、疏于教育，给不称职干部和相形见绌的干部“下”增加了难度。

2.官位与个人利益挂钩，所带来的经济和社会效益吸引力大。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式呈现多样化的发展趋势，经济利益成为人们普遍追求的目标之一。我国现行的干部政策使干部的升迁降免与干部的政治、生活、工资、工作、福利待遇密切相关。领导干部在任职期间的住房、用车、电话、医疗保健等方面优厚的待遇，以及一些实权部门和单位事实上存在的“隐性收入”和“灰色收入”，特别是经常性的吃喝应酬和迎来送往对一些人有着较强的吸引力。很大程度上，“官”越大、级别越高意味着获得的物质利益就越丰厚，一旦调离领导岗位，享受的物质利益就随之调整或消失，“上”与“下”明显的待遇落差，很大程度上增加了“下”的难度。

3.经济发展滞后和相关政策措施不配套的双重局限。在经济欠发达地区，由于受几千年来封建社会等级观念、专制作风和人身依附等遗毒的影响非常深，再加上人们选择实现自身价值的途径和方式非常少，报酬丰厚的职业不多，各类人才大都看中从政的“稳定”，“越穷越想当官”、“千军万马挤‘官’桥”的思想和现象比较突出。与此同时，在做干部“下”的工作时，往往只凭组织调整手段，或简单地划线，搞“一刀切”。在“下”的年龄上划杠杠，超过这个杠杠就砍下去。这种方式虽然便于操作，但负面作用和影响比较大，容易造成干部队伍优劣不分，使优秀干部被调整下来，不称职的干部仍留在岗位上，为庸官撑起了“保护伞”，挫伤了干部队伍的积极性。

三、解决干部能“下”问题的几点对策

解决干部能下问题，应按照“更新观念，明确标准，健全机制、完善措施，力求突破”的基本思路，在以下几个方面做出努力。

（一）更新观念，为干部“下”创造良好的氛围

解决干部能“下”问题的当务之急是要解放思想，加强教育和舆论宣传，摒弃传统观念，奠定干部“下”的思想基础和社会基础。

一是要创造干部“下”的内部氛围。各级党委及组织人事部门要把解决干部能“下”问题作为重要工作，首先解放思想，更新观念，克服“迁就照顾”和“怕”、“畏难”的思想，树立“选好干部干事业，不让事业迁就人”的观念，大胆实行干部“下”的举措。要把干部能“下”问题列入干部培训教育的必修课，利用干部考察、考核、调整和谈话等时机，教育干部加强党性锻炼，树立干部“既能上又能下”的正确观念，以良好的心态对待进退留转，真正过好名位关、权力关。

二是要创造干部“下”的舆论氛围。要加大社会宣传力度，澄清模糊认识和思想误区，打破“官贵民贱”、“下必有错”、“上荣下辱”的旧思维，形成“下”并非犯错误的观念。“下”成为干部职务正常调整和变动的一个动态概念，成为一种社会习惯，而不是干部职务高低的再排列。在全社会营造正确看待干部“下”的健康氛围。

三是要创造干部“下”的经济氛围。要最终解决领导干部不能“下”的问题，要靠进一步增强发展意识，集中精力把经济搞上去。发展是硬道理，只有经济发展了，生产力水平提高了，才能为干部提供更多获取利益的机会，才能为干部提供更多实现自身价值的机会。同时，要注重爱护和关心他们，不仅对他们中工作表现突出的同志进行表彰和奖励，而且要适时地委以重任。从而形成有利于干部能“下”的社会经济氛围。

（二）明确标准、为干部“下”提供尺度

对“下”的干部的确认，最终要体现群众公认这条基本原则，但在当前广大群众民主意识总体不强的情况下，必须加大对干部实绩考核的力度，以岗位职责规范为核心，以注重实绩和群众公认为价值取向，通过实绩考核来引导群众公认。首先必须明确干部不胜任现职工作的标准。主要包括以下7个方面：

1、思想政治素质标准。主要指贯彻执行党的路线、方针、政策不得力，组织纪律观念淡薄，对市委、市政府有关决定在规定期限内不能落实，给全局或整体利益造成较大损害的；2、工作作风标准。主要指重大问题不经科学论证，违反民主决策程序，决策失误，造成较大损失和影响的，在班子内闹无原则纠纷，经教育仍不能改正的；3、工作能力标准。主要指实际工作能力与所担负的工作不相适应的干部；4、政绩标准。主要指事业心、责任感不强，组织领导能力差，因自身原因不能履行岗位职责，不能完成年度工作任务目标的；5、民意标准。主要指群众威信低，在群众民主评议中不称职票达到三分之一以上，经组织考察确有问题的；6、业务素质标准。主要指缺乏现岗位所需专业的基本知识，不懂业务的干部；7、身体标准。主要是身体条件较差，因病不能坚持正常工作，或连续病休半年以上仍难以履行现领导岗位职责的。

（三）建立完善干部“下”的机制

在重视思想观念上引导和疏导的同时，严格执行领导干部的任期制、聘任制、试用期制、辞职辞退制，积极探索建立具有较强“刚性”的优胜劣汰机制，从制度上保证“能下能出”的实现。

1.制定政策分流下。针对机关人才聚集、得不到充分利用的实际，结合实际，制定《党政机关干部分流办法》、《关于领导干部领办创办经济实体的若干规定》等相关优惠政策，鼓励干部自愿主动申请辞职，鼓励干部投身经济建设主战场。

2.实行“软着陆”过渡下。针对那些素质不高、能力平庸、无功但也无过、或有反映但问题不严重、无原则性过错的领导干部，将他们免职到党校学习一年，就他们在思想意识、道德观念、工作作风、领导能力等方面存在的实际问题，进行教育提高。对经过学习素质还上不去的，另行降职安排。

3.推行公开选拔和竞争上岗使竞争力不强者下。进一步加大公开选拔和竞争上岗的工作力度，扩大公开选拔的范围（职位从党政领导干部扩大到后备干部，专业从党政型干部扩大到专业技术人才）。在党政机关中层干部全面推行竞争上岗。

4.实行任前（备前）公示制、试用期制、考察预告制使群众不满意者下。对新提拔的领导干部和公开选拔的后备干部实行公示制和试用期制，对群众意见大、反映强烈的干部坚决不予任用。

5.采取降职、待岗等办法使岗位不适者下。制定对因年龄、身体和工作环境等不适合现职的领导干部改任非领导职务的相关制度规定，对工作能力较弱的领导干部要降低一级职务安排适当工作，并按新岗位确定待遇。同时，研究制定《关于对领导干部试行待岗制度的试行办法》，将对近期没有合适岗位安排的试行待岗，待岗期为一年以下。

6.实行领导职务聘用制使表现平庸者下。对专业性较强的领导职务继续实行聘任制，聘用期一般为三年。聘任期间定期或不定期地进行考察，不称职者可随时解聘，解聘后任职时的待遇即行取消。

7.实行任期目标责任制使政绩不佳者下。针对不同层次、不同部门的特点和要求，制定干部（重点是一把手）年度、届中和届末考核制度。考核目标以干部任职期间的德才表现和工作实绩为重点，并通过严格的考核和正确的评价，实现干部能上能下。

（四）完善干部“下”后的保障措施

一是要明确“下”的干部待遇。一种是提高待遇的：某些副处级领导干部可以改任调研员。一种是保留原待遇：由原副处以上领导岗位竞争上岗的；机构撤并或到规定任职年限和自愿辞去领导职务的。一种是不保留原待遇的：科级干部竞争副处以上领导岗位后不能续聘的；犯有严重错误的。

二是要拓宽“下”的渠道。干部“下”后，可以担任低一层次的领导职务，享受原工资生活待遇；可以改任同一职级的非领导职务；可以根据组织安排和个人意愿到企业、事业单位工作；可以实行原地待岗，暂保留原待遇；可以带职级参加学习培训；可以实行提前退养等。对主动申请“下”的干部，要在政治、生活待遇上优待；对自谋出路、经商办企业者可以解决一定的生活保障费。

三是要加强“下”的干部教育管理。“下”的干部大部分改为非领导职务。如何发挥这些干部的作用，使其各得其所、人尽其才；如何加强对他们的管理，让他们继续当好表率，是当前面临的新的课题。如果不能解决好，就会出现负面影响，阻碍干部“下”的进程。要建立谈心谈话制度，做好思想工作，使“下”的干部树立信心，振奋精神，积极向上；要合理安排他们的工作，使他们发挥好的作用；要进行跟踪帮助和考察，对一些表现好的，可以重新任用。“下”的干部思想教育到位了，作用发挥好了，管理得当了，对推进干部能上能下工作会起到积极作用。