当前农村基层组织建设存在的突出问题及对策

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当前农村基层组织建设存在的突出问题及对策

随着“一免两补”政策的出台，农村的工作发生了极大变化，当前农村困难和希望同在，挑战和机遇并存。那么，新形势下，如何加强农村基层组织建设是摆在我们面前的一项十分重要的课题。年初以来，我们深入部分乡村，对全县农村基层组织建设工作进行了专题调研，摸清了基本情况，找出了存在的问题，分析了当前形势和全县农村实际，提出了解决这些问题的对策和建议。

存在问题

尽管我们在农村基层组织建设方面进行了有益的探索，但随着经济发展环境的变化，相应地出现了一些不适应新形势下农村发展要求的新问题。

一、农民素质偏低的问题相当严峻。农民的素质与新形势下农业发展、农民增收、农村进步的高要求还存在着很大差距。主要表现为：一是文化水平偏低。由于小农意识和既得利益思想严重，绝大多数农民看不到教育投入的长远利益，有钱给儿子娶妻，没钱供子女上学的现象普遍存在，导致农民的文化素质长期得不到改善。调查中，7%的贫困农民为初中文化，93%的贫困农民仅为小学文化，有的甚至小学都没毕业，他们找不到致富门路、抓不住增收机遇。二是科技素质较差。近年来，农民的科技意识虽然有所觉醒，但与市场经济的要求之间还存在很大差距。很多人看不到科技在农业生产中的巨大潜力，在农业生产经营中科技含量低，不懂科学管理，不善科学经营是制约农民增收的重要因素。调查结果显示，除常规的种养技术外，能够掌握1-2项致富本领的农民只占21%，绝大多数农民没有致富的特殊技能。三是思想陈旧落后。有人说：中国农民穷就穷在思想上的愚昧和落后。一部分农民封建迷信思想严重，各种教派在一定范围还很盛行，一些腐朽的东西有滋生蔓延的范围，传统落后习俗根深蒂固，严重制约先进思想和文明程度的提高。更为可怕的是，有相当部分人认为农民受穷天经地义，缺少“穷则思变”和“富而思进”的精神。四是市场意识不强。入世后，世界变小了，市场变大了，农民推开家门就是国际市场。所以，了解市场经济知识，掌握市场经济规律，是农民增收致富的根本前提。但是，在调查中我们了解到，只有20%的农民树立了市场经济意识，掌握了一定的市场经济知识，大多数农民仍旧是市场经济环境下的传统农民，习惯于盲目从众，根本不懂得按市场经济规律生产和经营。总是看到人家成功了再去做，而不能独辟蹊径，单闯门路，最终成为跟不上也进不了市场的落伍者。

二、干部领导水平和带领农民致富能力低的问题日益突出。随着农村改革的深入和市场经济的发展，一些乡村干部在思维方式、工作方法和能力素质等诸多方面出现了与当前形势不相同适应的新问题。一是历史责任不强，工作热情不高。在调查中我们发现，现在有近30%的村干部把自己和亲友的钱垫到了集体而收不回去，为了收回这部分钱在村干部岗位上坚持，90％的乡村干部面对当前的形势和农村存在的问题，特别是对农民增收难、公益事业发展难、集体经济壮大难等问题束手无策，有些人不能正确地看待困难和希望，缺乏“为官一任，造福一方”的责任意识和抢抓机遇，迎接挑战的昂扬斗志。二是市场知识不多，“双带”能力不够。一些乡村干部不注重学习，不善于积累，市场经济知识掌握的不多，运用市场经济规律的能力不强，自身既不能成为各业典型，带头致富，又不能提供各种服务，带领致富。据调查，只有30%的乡干部和10%的村干部熟知市场经济知识，掌握较高的致富本领，只有20%的村干部拥有自己的产业，自己不愿意承担生产和经营中的风险，单靠说教方式去做群众工作显得苍白无力。三是职责定位不准，工作方法不当。随着改革的深入，乡村干部的工作职能发生了根本性的转变。但目前，相当一部分干部不知道自己应该做什么，怎么做，把自己的工作职责仍然定位在对上完成任务，对下行使命令上，而没有真正树立以人为本、强化服务的意识，导致工作中不会服务、服务不好的问题相当突出。调查发现，60%的乡村干部仍旧用老办法解决新问题，收效甚微，农民不买帐，工作很被动。

三、乡村经济发展思路不清的问题比较普遍。我县各乡镇在创建“六好党委”、各村在创建“五好支部”过程中都相应制定了各自的经济发展思路，有些乡村的思路符合实际，切实可行。如**乡充分发挥大机械的优势，采取生产要素规模重组，引导农民连片种植、规模经营，实现了农业生产的规模化和集约化；**乡**村针对本村大豆加工企业多的优势，制定了“加工+贩运”的经济发展思路，该村现已成为**最大的**市场，年人均收入已经实现3342元。但也有一些乡村的发展思路不够客观，不尽合理，影响了经济发展。主要表现在：一是工作推着干，发展没思路。在调查中我们了解到，有20%的乡和35%的村经济发展没有思路。有的乡村工作安于现状，不思进取，既无长远打算，又无短期安排，把工作目标仅仅定位在保证干部工资发放，保证机关正常运转，保证本乡村的稳定上，至于农村的发展、社会的进步、农民的增收却顺其自然，任其发展。二是工作跟着干，发展思路不清。有的乡村，虽然有经济发展的思想，但既不切合实际，又无明确目标、具体措施和保障机制。还有的乡村发展思路制定之后就为了应付领导检查和存档，思路归思路，实际归实际，起不到指导工作的作用。还有的乡村在工作中不能认真分析自己的优势，不能准确地把握自己的工作重点，不能大胆地开拓创新，形成切实可行的发展思路，而是亦步亦趋，上边部署啥就干啥，别人干啥就学啥,善于用虚招、摆样子、作表面文章。

四、乡村两级债务困扰问题相当紧迫。据调查，全县15个乡镇中，乡级集体均有债务，截止到2003年末，债务累计达11349.6万元，债权7299.6万元，债权债务相抵后尚有债务4050万元，最高的乡达1000万元；全县133个村债务累计达40361万元，债权23767万元，债权债务相抵后尚有债务16594万元，超过300万元的村有27个，最高的达700万元，没有债务的村仅有8个。乡村集体债务形成原因主要有以下几个方面，一是乡镇政府合作基金会经营管理不善，造成亏空，转嫁到乡镇集体经济上来。二是以前乡村两级抬款、贷款大上乡企，而绝大多数乡镇企业效益不佳，相继倒闭造成亏空。三是产品加工企业给农民打白条子，而乡村集体为企业垫付，造成亏空。据统计，截止到现在全县还欠农民亚麻款2600万，加上甜菜、奶资等共3000多万。四是乡村为完成指令性种植计划给农民拿补贴，而造成亏空。多年来，为落实亚麻、玉米大双覆、烤烟等作物面积，而造成的亏空也占有相当的比重。五是由于管理不善，跑冒滴漏、村干部吃喝贪占、欠款回收无力给集体带来损失，造成亏空。六是利息滚动，不断增加债务。由于乡村集体经济逐步趋向恶化，没有偿还能力，抬款贷款利息逐年积累，致使亏空越来越大。

五、公益事业发展问题十分棘手。税费改革后，乡村两级组织可支配的财力，远远满足不了公益事业发展的需求。今后必须要通过“一事一议”的途径解决公益事业发展的问题。从目前我县实际看，除西联乡、北联镇的部分村外，其它乡村在“一事一议”方面都不同程度的存在事难议、议难决、决难行的问题。有的地方什么事也议不成；有的地方虽然能议成，但在具体实施中却难以落实；有的地方简单的事能议成，但复杂的事难议成；有的地方村民不掏钱的事能议成，村民掏钱的事难议成；有的地方久议不决；有的地方议成的事，在具体落实工作中，由于遇到点阻力也大多夭折。由于“事难议、议难决、决难行”，导致农村公益事业发展迟缓，甚至出现倒退。

六、农村工作机制不适应的问题愈发明显。随着改革的深入和经济的发展变化，农村工作机制中的问题开始显现。一是乡村干部岗位设置不合理。乡镇现行的编制和实际工作脱节情况严重，岗位设置不合理的现象已进一步显现出来。既浪费了人才资源，也影响了正常工作。人多事少与人少事多的矛盾突出，还存在有事无人的现象，如农业综合服务中心当中的有些站所人多事少，而招商引资和农民择业工作没有专职人员。在村级免征农业税后，村干部的工作量减少，原有的村干部明显超员，减少村干部数量势在必行。二是激励奖惩机制没有形成。在我县，有33%的乡镇在村干部工资标准上没有与实绩挂钩，其它乡镇虽然依政绩考核定工资标准，但差距较小，最高和最低相差不超过800元，根本不足以调动村干部的积极性。有相当一部分乡镇虽然制定了激励措施，但真正实行起来觉得“咬哪个手指头都疼”，抹不开情面，下不了手，使有些办法流于形式。因激励机制不够健全，乡村干部的工作积极性受到很大影响，在干好干坏一个样、干多干少没区别的思想支配下，一些乡村领导表现为不求进取，只图守业，不谋发展，只求安稳；一些一般干部应付思想严重，工作热情不高，主动性不强，见工作就躲，见难题就绕。

对策措施

一、加强村级组织体系建设，增强村级组织的整体功能。村级组织体系是一个横向到边、纵向到底的“金字塔”，它由党组织、自治组织、群团组织、民间组织组成。塔尖是党组织；塔身是自治组织、群团组织、民间组织及其分支机构，包括村委会、团支部、妇代会、民兵连、种植协会、流通协会、养殖协会等，及其延伸组织，即村民小组、党小组、团小组、妇女联络组、民兵小组，骨干是党员、村民代表、团员、妇女代表、民兵、经济人、各业大户等；塔基是全体村民。加强村级组织体系建设是新形势下解决农村新问题的治本之策。抓好村级组织体系建设就能达到牵一发而动全身的功效，就能实现村级其他组织紧密地团结在党的周围，就能把党组织的决策顺畅地贯彻和落实到群众中，就能把党组织的意图变成村民的自觉行为，最终达到统一思想，统一行为的目的。

要想建好村级组织体系必须抓住三个关键，一是引导成立村级民间组织，并纳入村级组织体系的重要组成部分。民间组织与村级党组织的关系是指导、协调、渗透的关系，与其它组织是平行的关系，是继村级党组织、自治组织、群团组织之后的第四种组织形式。成立民间组织，吸纳、教育和培养能人，能够使民间协会在农村经济建设和社会发展中发挥巨大的潜能和作用。二是加强农村基层民主建设，探索实施“1411”议事决策程序。免征农业税和取消“两工”后，农村发展公益事业，必须通过群众代表“一事一议”来决定，而“事难议、议难决、决难行”严重影响了农村公益事业的发展。解决这个难题，实施“1411”议事决策程序是最好的办法。该程序中的第一个“1”就是决策重大问题时，首先由村党支部召开会议，初步确定一个指导性意见；“4”就是通过村党支部、村委会、群团组织和其它组织四个渠道分别征求意见；第二个“1”就是召开“两委”联席会议，综合各方面的意见，拿出一个切实可行的方案；最后一个“1”就是将方案提交村民代表会议进行表决，一锤定音。这个决策方式，既能突出党组织的领导核心地位，又能突出党员、村民代表及各类能人在议事决策中的参谋作用；既能充分发扬民主又体现了村民自治，又能实现党组织意志和群众意愿的高度统一。三是推进村民自治进程，健全完善村规民约。村规民约是实现村民自治的重要途径，免征农业税和取消“两工”后，村集体和农户之间的经济往来关系弱化，乡村干部在农村工作中没有“抓手”，迫切需要一套完备的村规民约来教育约束村民。村规民约经全体村民大会通过后，要制定相应的保障措施。对于违反村规民约而不接受处罚的农民，除实行强制性措施外，还可用非强制性的道德舆论手段来解决。

二、创新选人用人办法，优化乡村干部队伍。事业成败，关键在人。因此，要想解决农村发展中的问题，首先要解决人的问题。一是优化乡村两级班子结构，选准带头人。在村级领导班子建设上要大刀阔斧地把那些不合适宜的、没有培养价值和潜力的平庸型村干部，通过换届选举、组织调整等手段，淘汰出村干部队伍。要采用公开招考、县乡下派优秀干部等途径，充实一批优秀的年轻干部到村级领导岗位。要调整乡镇干部岗位设置及人员配备，加强对劳动力择业等项工作的组织领导力量。加强对乡村两级党组织带头人的培训，经常组织他们相互交流经验、外出学习考察，提高他们统、带的能力和本领。今后在选拔村干部的标准上，要大胆地把那些既能自身致富，又能带领群众致富，有门路、懂经济的能人选拔到领导岗位。二是转变工作职能，合理设置乡村干部岗位。乡镇要适应农业税减免的新形势需要，转变职能，调整机构设置，该强化的强化，该弱化的弱化。村级要减少干部职数，每个村的村干部应由目前的7至8人减少到4人，在“两委”换届时，努力实现村党支部书记、村委会主任“一肩挑”。坚持从兼任村支部书记的乡镇干部中选拔乡镇领导干部，采用考试与考核相结合的办法把他们中“德才兼备、年富力强”的人选拔到领导岗位上来。这样既可以调动乡干部工作的积极性，也有利于提高他们投身村级管理的热情。

三、搭设农民教育平台，全面提升农民素质。农民素质不高，是影响他们增收的主要因素，加强农民教育是农村发展根本出路。要想提高农民素质，除了应用好政策宣传、科技培训等原有的教育手段之外，还应运用综合性教育载体，那么，在各乡镇创办农民大学就是全面提高农民素质的有效途径。农民大学与农民党校应为一套人马，两块牌子，各村设分校，下设党建、政策法规、种植业、养殖业、人口与计划生育等教研室。教师来源由乡镇站、办、所、学校、外聘等人员构成。教育教学对象为村干部、党员、普通农民三个层次。教学形式采取以会代训、专题讲座、电化教学、入户辅导等教学方式进行全方位、多角度的教育。通过在我县西河镇试点看，创办农民大学符合实际，切实可行，具有很强的操作性。

四、探索新的发展思路，努力增加农民收入。没有农民的小康，就没有全国的小康，没有农村的现代化，就没有全国的现代化。要实现农民的小康，实现农村的现代化，当务之急就是探索农村新的发展思路。一要走“小规模大群体”发展之路。由于我县农民底子薄，承担市场风险能力较弱，当前不具备大规模发展的能力，但市场经济又需要走规模发展之路，因此，实行“小规模大群体”的发展思路，既适合农民的实际情况，又符合市场经济发展的要求。二要走集约化规模化产业化之路。“三农”问题的核心是富民，富民的最好办法是减少农民，只有实现农业生产的集约化规模化产业化，才能把农民从土地中解放出来。我县北联镇新兴村在集约化规模化产业化道路上已迈出了坚实的一步。他们利用村里拥有农机作业合作社的优势，探索并实践了“反包联营”生产模式，今年春天全村508户中的490户农民的13500亩土地以每亩160元的价格反包给农机作业合作社，从而实现了土地流转、联片种植、反包倒租、规模经营。“土地股份无地化”，先进的生产力解放了劳动力。目前，新兴村508户农民有809人外出打工，有178人就地转移。村里“合作”的13500亩耕地，也由原来的上千人耕种变成现在的31人耕种。通过新兴村土地流转实践看，土地承包30年不变，保障了农民对土地经营权，也保障了社会稳定。土地的合理流转能够解放农村的生产力，减少农民数量，促进农民增收。北联新兴村的作法在全县干部群众中形成了共识，普遍认为土地流转，联片种植、反包倒租、规模经营是当前农村发展的新方向，是增加农民收入的好出路。三要走“小城镇大战略”发展之路。合理并乡并村，建立中心镇、中心屯，发展非农产业，吸纳劳动力，使部分农民就地转化。

五、挖掘经济发展潜力，壮大集体经济实力。虽然乡村集体经济极度匮乏，但是只要我们坚定信念、开动脑筋、抢抓机遇、发挥优势，不仅能够寻求到集体经济发展壮大的办法和途径，而且还有广阔的发展空间和长远的发展后劲。一是要做好土地的文章。对现有可支配的机动地，可采取竞价发包、集体种植、规模经营等途径和办法，为集体增效；对农民的承包田可以借鉴北联镇新兴村的经验，通过“土地流转、联片种植、反包倒租、规模经营”的途径，逐渐增加集体积累。二是要做好农机的文章。要采取股份制的办法，组建村集体农机队，实行科学管理，有偿服务，增加农民收入，壮大集体经济。三是要做好固定资产和集体资源的文章。对乡村闲置的集体资产进行有效整合，能用则用，能卖则卖，对集体资源进行合理开发、有效使用，变成集体经济发展持续永恒的来源。四是要做好乡村干部有偿服务的文章。乡镇站、办、所要依托技术优势，组建若干个服务公司，在为农民提供技术信息等无偿服务的基础上，通过经营农用物资及提供低偿服务，为乡镇集体创收。

同时，加大欠款回收力度，化解乡村不良债务。落实乡村干部欠款回收责任，可借助法律手段回收欠款；实行“保本停息”办法，遏制债务增长势头；采取以地顶债、以闲置资产顶债、以资源顶债的办法逐步偿还债务。

六、建立科学考评机制，激发干部工作热情。机制是发挥人的最大积极性、挖掘人的最大潜能的内在动力。机制不活，动力不足。只有建立科学的考评机制，才能实现“明晰责权，落实责任，奖勤罚懒，优胜劣汰”。建立科学的考评机制应从两方面入手：一是建立科学的评价体系。建立科学的评价体系，能够强化乡村干部责任意识，彻底解决干多干少一个样，干好干坏一个样的问题。当前形势下，在农村建立“5221”考核评价体系较为适用。“5221”即领导干部的政绩50%由所在单位职工评价，20%由辖区村民代表评价，20%由上级领导班子评价，10%由单位领导相互评价，把职工评价干部、领导评价干部、干部评价干部与村民评价干部结合起来，并把村民评价与上级领导班子评价同等看待，从而强化了服务意识，提高了领导水平。二是制定乡村干部激励机制。制定乡村干部激励机制，是调动乡村干部工作积极性的最有效办法。要从建立、完善、实施退休保障机制入手，解除村干部的后顾之忧，从制定执行奖惩办法入手，解决干好干坏一个样的问题。