于扩权强县有关情况的调查与研究

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于扩权强县有关情况的调查与研究

2007年1月19日，**省长在省十届人大五次会议所作《政府工作报告》中提出：我省今年将“积极推进扩权强县试点，对15个经济强县赋予市级经济管理权，进一步调动县级政府发展经济的积极性”。之后,省政府制定了《关于扩大部分县管理权限的决定（征求意见稿）》，将我市的**县和**县列入扩权强县试点，以此标志着我省扩权强县工作已由酝酿讨论层面进入决策实施层面。最近，按照市政府主要领导指示，我们分别到市发改委、财政局、国土局、工商局、国税局、物价局等有关部门和**县，对扩权强县有关情况进行了调研。

一、市上向扩权县需要下放的权力

按照省政府《关于扩大部分县管理权限的决定（征求意见稿）》精神，“在行政建制不变的情况下，通过省、市政府委托或授权等方式，把原需设区市审批或管理的事项，交由扩权县自行审批或管理，把原需设区市审核报省审批的事项，改由扩权县直接报省审批，但都应抄送设区市备案。”这就意味着，市级政府部分权力将要下放到扩权县。据我们调查，按照省政府关于扩权强县的要求，我市7个职能部门的部分行政权力需要下放，具体是：

1、市发改委：①对备案制管理（政府不投资）项目，包括投资5000万—1亿元的项目和5000万元以上的房地产项目，在市发改委备案；②实行核准管理的项目，按照省政府《关于投资体制改革决定的实施意见》（陕政发〔2004〕50号）规定，市发改委具有县域水资源配置调整项目、风电站总装机容量1万千瓦以下的项目、县道乡道建设项目、10万吨以下的磷钾矿肥项目、日供水10万吨以下供水项目、日处理城市生活垃圾200吨以下的垃圾处理项目、日处理能力5万吨以下的污水处理项目的审批权；③所有国债项目实行核准管理，由市发改委预审后，报省投资主管部门审批或转报上一级主管部门审批。

上述权力下放后，扩权县拥有了项目的直接申报权和一定规模项目的审批权，有利于扩权县争取项目和资金，简化了程序，提高了效率。但同时对扩权县的工作提出了更高的要求，特别是在前期运行中，仍需市发改委在业务上进行指导和工作上的配合,做好与省发改委的衔接。

2、市国土资源局：对县一级建设项目用地预审、建设用地的农用地转用、土地征收等，由市上下放到扩权县直接报省有关部门审批。

从目前运行看，市、县两级都没有土地审批管理权限。上述权力下放后，对扩权县来说存在人员技术力量欠缺等问题，市国土局表示将配合扩权县做好与省国土资源厅的工作衔接和业务指导工作。

3、市国税局：①对县一级申请西部大开发企业所得税优惠减免（第一年度）及国产设备投资抵免企业所得税（500万元以上），直接报省税务部门审批；②对县一级申请以后年度西部大开发优惠减免、国产设备投资抵免所得税500万元以下（不含500万）及其它企业所得税减免，由市税务部门下放到扩权县直接办理。

从目前运行看，所有县区及有关企业都可按第①条报省国税部门进行第一年度审批，关键是第一年度享受税收减免存在资格认定问题，可以说此项权力已下放。据调查，以后年度的税收减免办理权限由市税务部门下放到扩权县后，并不影响各级的实际税收。

4、市工商局：①对县所在地申报的外商投资企业，按照国家工商总局授权，核发各类证照；②对县所在地股份有限公司实行登记注册（依照《公司法》规定）；③对县所在地申报需冠宝鸡市名称的企业实行审批。

上述权力能否下放，受三方面因素因制约：其中第①条需国家工商总局授权；第②条与《公司法》相违背（《公司法》明确市级工商管理部门才具有股份有限公司的登记注册权），需有关部门授权；第③条下放后，易造成企业名称重复，需市工商部门复核。

5、市物价局：对县一级城市供水价格、居民天然气安装工料费价格、城镇集中供热价格审批权将下放。

从目前运行看，污水处理费收费标准、有线电视初装材料费由省物价部门审批。住房租金、公有住房出售价格、居民生活垃圾处理费、城市停车费、殡葬服务价格、高中阶段住宿取暖费、初中以下学校住宿费、出租车与公交车运价、地方道路客运票价定权已下放到县。城市供水价格、居民天然气安装工料费价格、城镇集中供热价格审批权由市下放给扩权县后，市物价局建议由扩权县核定后报市上备案，以利于扩权县与其它县之间物价水平的平衡。

6、市财政局：①对县一级财政体制制定权；②对县级财政资金调度权；③市级财政专项资金安排权。

在省财政部门具体实施细则未制定出台前，参照借鉴省对县财政直管做法，市财政局负责同志分析认为，我省2004年调整了省以下、市以下财政管理体制，在短期内不会对财政体制作出重大调整，对市级财政有影响的主要是对扩权县财政资金调控。若现行体制调整，对市本级财政收入有影响的是**县境内宝二电、西凤酒、东岭等几户大企业的收入分成，目前预计影响不大。**县因2005年市上决定，市级对蔡家坡地区共享收入（以2004年为基数，超过部分全部返还**县，一定三年不变），所以对**县不会造成大的影响。具体情况因省财政部门的实施办法未出台，暂无法测算。

另外，省政府《关于扩大部分县管理权限的决定（征求意见稿》中提出的“关于财政收入计划、体制上解（补助）基数、体制改革收支基数核定、税收返还、转移支付、财政补助、资金调度、预决算管理等事项由省财政直接对扩权县进行管理”不具备操作性，特别是财政预算市上在汇总时，已将县级预算、县级预算草案报告直接上报省财政；财政决算，已实现了省对县决算管理。

7、市统计局：有关统计数据的审核。

目前，由市统计局负责上报省统计局需要评估认定的主要指标有：GDP，农业产值、增加值、粮食产量、农民人均纯收入，规模以上工业总产值及增加值、建筑业增加值，社会品零售总额，全社会固定资产投资。对各县区的上述指标由市统计局负责评估认定。

二、对扩权强县的综合分析

从当前全国整体运行看，扩权强县仍然存在双刃效应。因此，必须冷静对待这一改革，全面深入地分析其在推进过程中带来的利弊因素，从而保证决策正确顺利的推进。

扩权强县目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，减少了管理层次，提高了工作效率，降低了行政成本，对市级影响不明显，对扩权县经济发展必将产生积极的推动作用。

一是有利于促进扩权县经济的快速发展。通过市对县扩权，有利于扩权县增强发展的自主权，增强县级政府调控能力，提高县级政府加快发展的积极性，为县域经济发展创造良好的体制环境。

二是有利于加强省对县转移资金、技术、人才。我市列入扩权县试点的**县、**县是典型的“吃饭财政”或需转移支付的“补贴财政”。扩权后财政往来直接对省，省级财政必将加大补助力度，以促进扩权县加快发展，增强发展的内生动力，达到将来减少补助的目的。同时，省一级要素发达且相对集中，为加强业务上的对接和管理上的便利，省级业务部门必将加大对扩权县的人才培训、人才交流和设备配置，从而推动扩权县级政府提高管理水平和行政效率。

三是有利于各类信息资源的先期共享。列入扩权县试点后，省政府召开的综合性会议、省政府各部门召开的专业性会议、印发的有关文件、指导工作的各类信息，将直接到县，避免了层级传达，有利于扩权县及早掌握国家投资政策及重点，及时把握项目申报机会，提高项目申报的成功率。

在看到扩权带来有利方面的同时，对其带来的负面效应也不容忽视。据我们调查，扩权强县政策实施后，对市、县的副作用主要将表现在以下两个方面：

一方面削弱了市级调控力，从一定程度上影响了宝鸡大城市建设进程。近年来，宝鸡市大城市建设势头强劲，在发挥对**、**集聚与辐射作用的同时，其自身的发展也离不开两县在资源、产业、市场等方面的基础作用和有效支撑。通过市与县的优势互补、设施共建、资源共享，形成区域内便捷的交通网络、合理的产业结构、密切的经济联系、开敞的生态空间，最终实现区域整体发展的有序、互动、集约、高效。从长远来看，扩权强县体制的调整削弱了市级调控力，对宝鸡市的大城市建设和城市化进程将带来负面影响。

另一方面激发了县级行政动力，弱化了行政监督管理。扩权强县强化了县域发展的自主权，给予县域较之原来更为宽松的发展空间。但扩权强县之后，却有可能导致市对县级行政监督和约束力度的削弱。扩权强县使市级政府的一些权力下放，客观上必然削弱市对县级行政的管理力度和权力制约能力，从而不利于对县级行政的监督和约束。

通过调查，我们认为，市级职能部门需要下放的权力，对县域经济发展没有大的制约。扩权强县对经济强县，特别是县域经济实力超过市的县作用明显，对这些县摆脱“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市抽县”的束缚，无疑是一场革命。我市的**县、**县可支配财力有限，仍需要市级财政转移支付和补助，不存在上述情况，从长远看有积极的作用，但短期内作用不够明显。在调查中，**县甚至担心，扩权强县政策试行后，市级对其的转移支付和补助将会减少，建议市上一如继往支持扩权县的发展。

三、扩权强县的趋势

从全国大背景看，扩权强县是一种趋势，是“省管县”的有序过渡。目前，“省管县”已经由学者讨论层面进入国家政策层面。2005年，总理曾提出“有条件的地方可以在财政上进行省直管县改革试点”，“十一五”规划中对推进财政体制上的“省管县”进行了肯定，而且还提出“逐步减少行政层级”。许多学者认为，实施真正意义上的“省管县”目前还面临着很多的障碍，有的建议增加省级数目来减小省的规模，有的建议先把财权和人事权提出来，削弱地级市对县级的限制，有的建议把五级政府层级改革为中央、省、市县、乡四级，改革的方向应该朝减少行政层级方向进行；还有的建议，经济强县需要扩权，经济实力弱的县更需要扩权。

2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等10省先后实行了“省直管县”试点。在试点中，也出现一些典型，暴露出了一些问题。比如，浙江省义乌市（县级市）通常被作为扩权强县的成功范例，但义乌有其它地区难以学习和参考的成功经验，一是义乌的经济实力比其上一级金华市强，二是浙江省四次对义乌进行了放权，赋以它地级市的管理权限，做到了“能放则放”。再如，实施扩权强县政策也有搁浅、受阻的地区。2006年初，江苏省人代会上曾明确要求推进省管县改革，当年12月却因种种原因被迫停了下来。2003年，湖北省将239项审批权限下放到一些县，但实际运行来看，落实较好的只有87项，未能落实的有99项，缺乏可操作性的有27项；也有部分地级市把所辖的经济强县变为区，使扩权强县政策的实施受到一定阻碍。

改革本身需要一个过程，扩权强县—省管县也是一个探索试点的过程，这个过程有可能还将持续很长时间。因此，我们认为，扩权强县，是新形势下市县利益关系的大调整，将使市和县之间重新分配在经济社会发展方面的公共行政权力资源，加强了县级管理权限，弱化了市对县级的控制与干预，从而将形成新型的“竞争—合作—分工”市县关系格局。

四、扩权强县的应对措施

扩权就是“放权”，实质是减少审批环节，降低“过程成本”，势在必行。市级各有关部门都要充分认识此项工作的重要性，加强对扩权工作的指导、协调和衔接，切实做到放权到位。扩权县要强化改革和发展意识，转变政府职能，创新工作方式，促进县域经济社会协调发展。

1、加强与省级部门的沟通联系。扩权强县涉及发改、财政、国土、国税、物价等部门，省政府对此项工作进行了总体安排部署，市级各相关部门及早加强与省级职能部门的联系，搞好上下工作衔接，在省级职能部门制定实施办法时充分考虑市、县发展现状。

2、强化对扩权县的业务培训。市级相关部门要加大对扩权县对口部门的业务培训。通过培训和指导，提高扩权县政府部门的业务工作水平，提高县一级政府的行权能力，使扩权县减少因扩权带来的不适应期。

3、扩权县应做好应对工作。列入扩权强县试点的县，只是为县域发展提供了一种相对较好的发展环境，赋予县更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。列入扩权强县的**县、**县，要跟踪研究中、省关于扩权强县的有关政策，吃透精神，做好应对，用足用活扩权政策，用扩权达到强县的目的。