关于中小学教师队伍基本情况的调研报告

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为进一步加强全市中小学教师队伍特别是农村教师队伍建设，促进教师队伍合理优化配置，推动城乡教育均衡发展，根据市教育督导室安排，宋广恒督学、苗学良同志于2006年11月中下旬对全市中小学教师队伍建设情况进行了专题调研。本次调研侧重于全市中小学教师队伍数量、结构等基本情况的调查与分析，调查内容主要包括中小学教师队伍基本情况、核编定岗情况、中小学教师管理及录用、交流情况等。

调研工作采取资料调查法、个别访谈调查法、表格调查法等方法，分2个层面进行：一是各地填报中小学教师队伍基本情况调查表；二是从每县（市、区）中随机抽取4个乡镇进行实地调研，调研组深入到全市33个乡镇和60所中小学，查阅资料，召开座谈会，走访教育行政干部、中小学校长和教师。调研人员对收集到的资料进行了系统的归类和分析，对所查数据从多个侧面进行了认真核实。

调研工作得到各县（市、区）的大力支持，各地积极配合，如实反映情况，为调研组提供了大量真实可靠的信息，提出了很多有价值的建议。

一、我市中小学教师队伍基本情况

根据各县填报的中小学教师队伍基本情况调查表统计，目前全市中小学教职工人员编制的基本情况（见表1）。

表1全市中小学教职工人员编制基本情况

专任教师数教职工数编制数空编超编数

小学216092392723144783

初中137111641220434-4022

高中5426687850901788

合计407464721748669-1451

全市中小学教师年龄结构、职务结构、学科结构、学历结构基本情况（见表2、3、4、5）。

表2全市中小学教师年龄结构基本情况

30岁以下31~35岁36~40岁41~45岁46~50岁51~55岁56~60岁

人数%人数%人数%人数%人数%人数%人数%

小学424317.7278411.6265011.0319813.3383516.0303712.6418017.4

初中374622.8389923.7230914.1169210.314428.79725.9235214.3

高中213631.1121017.687212.65568.12493.62533.6185126.9

表3全市中小学教师职务结构基本情况

高级教师中级教师初级教师未定职教师

人数%人数%人数%人数%

小学1690.71274353.21021042.68053.3

初中11847.2720143.9765046.53772.1

高中83112.1196728.6361752.64636.7

表4全市中小学教师学历结构情况

硕士及以上本科专科中专中专以下

人数%人数%人数%人数%人数%

小学13155.5997841.71212950.75052.1

初中478729.1902655.0241014.71891.2

高中30.04448565.278011.3150021.81101.6

表5-1全市小学教师学科结构情况

思想

品德语文数学外语自然社会信息

技术体育音乐美术劳动其他当年

不任课

小学教

师数量56089477800776705498355646530421139232

所占百

分比（%）2.641.436.13.63.32.31.62.92.51.90.61.1

表5-2全市中学专任教师学科结构情况

政治语文数学物理化学生物地理历史外语信息

技术体育音乐美术劳动

技术其他当年

不任课

初

中人

数1026220423798455647998858811842386531351297108613

%7.516.117.46.24.15.86.46.413.42.83.92.52.10.84.4

高

中人

数32984683751047426823729574214524813517910261

%6.115.615.49.48.74.94.45.413.72.74.62.53.30.24.8

二、教师队伍存在的突出问题

（一）教师队伍的结构性矛盾突出

1、教师队伍区域结构不均衡。由于城乡教育发展不平衡，教师资源向城区集中，城区学校教师超编，农村学校教师缺编，造成了教师在区域分布上严重失衡，存在突出的供需矛盾。

2、教师队伍各学段均缺编。由表1可见，小学段超编783人。但据调查分析，实际小学缺编严重，一是非教学人员（多为接班）比编制规定超660人，占小学专任教师总数的3%；二是外借教师550人，占小学专任教师的2.5%；三是病休教师（重大病号）2085人，占小学专任教师的9.6%；四是联校机构占用小学教师编制1290人，占小学专任教师的5.9%。合计占用小学教师编制4585人，占小学专任教师总数的21%。若与超编783人相抵，实际缺编3802人；初中段缺编4022人；高中段超编1788人，但与办学规模相比，仍存在惊人的缺口。目前我市高中在校生12.1万人，是五年前的2倍，而编制仍以五年前在校生为基数，实际应增加编制4615人，高中段缺编2863人。因此小学和高中实际缺编6665人。

3、教师队伍学科结构不配套。小学段语文、数学教师基本够用，体育、美术、音乐、信息技术和外语专业教师缺编严重；初中段化学、地理、历史教师富余，音乐、美术和信息技术专业教师缺编严重；高中段整体学科教师缺编。据调查，有的学校教师总体上不缺编，但某一科或几科教师偏多，有些学科却无专业对口教师。被调研的村小学及教学点的一、二年级均长期实行包班教学，包班教师一般要教小学语文、数学、思品、科学、运河两岸、音乐、体育、美术8门课，长年累月一个面孔贯穿始终，造成学生厌学，老师厌教现象。农村小学由于缺乏相应的学科教师，英语、信息技术、体育及艺术规定的课程均未能正常开设。80%的乡镇中小学没有音乐、美术、体育专业教师，某乡镇四处完小三个教学点中没有一名音、体、美教师，上音乐课只能靠听录音带，搞歌咏比赛，开运动会都十分困难。小学外语缺口最大，某乡7处完小和教学点没有1名英语专业教师；某镇5处完小，4个教学点没有1名英语专业教师；某乡小学只有1名英语教师，只能跨年级教学和“走教”，严重影响了教学质量。

4、教职工构成结构不合理。非教学人员占教职工比例偏大，全市中小学非教学人员编制5143人，实际超编1328人。

5、农村小学教师年龄结构不合理。农村小学教师老龄化严重，出现中青年教师断层现象。据统计，全市农村小学教师队伍中46岁以上的占46%。某乡共有小学教师84人，平均年龄47.2岁。目前，全市农村小学教师年龄状况呈倒金字塔结构，学段越低年龄越大。

（二）农村教师队伍整体素质偏低。

农村教师队伍整体素质偏低，主要表现为“两少一多”。一是专业教师少。有的农村小学虽已开全规定课程，但任课教师大都是非专业教师。被调研的33个乡镇中有32个乡镇的农村小学没有音、体、美专业教师；80%的农村小学没有专业英语教师；在农村小学任教的信息技术教师没有一人是专业教师。聊城大学曾对来自4个县参加培训的小学英语教师进行测试，结果是多数达不到初中英语水平。二是正规师范类院校的毕业生少。某县两个乡镇的小学教师中，师范院校毕业的教师不足10％；乡镇中学教师中，第一学历为师范院校专科毕业的教师仅为3%。其他教师第一学历均为电大、教育学院、中师或是接班人员。某乡镇中学第一学历正规师范专科毕业3人，其中1人是校长，1人是教务处主任，只有1名专任教师。三是民办教师转正的多（见表6）。据调查，某乡镇民师转正97人，占全乡小学教师的61%。由于民办教师普遍学历偏低，未接受过系统教育，自我更新和接受继续教育能力差，年龄偏大，总体素质已经不能满足当前基础教育改革与发展对教师的要求。某办事处民师转正的小学教师中经常被学生家长电话投诉的达13人，另有5人主动申请离开教学一线；某乡一民师转正教师长年在教学点教小学1、2年级数学，由于学校合并改教小学三年级数学，但分数式她都不认得。

表6全市农村小学民办转公办教师数及所占比例

教师数民办转公办教师数比例（%）

全市18945942649.8

（三）我市中小学代课教师依然大量存在

1、分布广泛。从地域看，多数县都不同程度地存在代课教师，愈是经济欠发达地区，情况愈严重；从学段看，小学和高中代课教师较多，初中相对较少；从城乡看，代课教师在农村学校特别是农村小学较为集中，城区中小学总体偏少，主要存在于高中学校。

2、数量较大。根据调查表统计，目前全市代课教师有2690人（参见表7）。在实际调研中发现，有的县在调查表中显示没有代课教师，但均不同程度地存在代课教师。一些县代课教师数量很大。某县代课教师总数达到1699人，占该县全部教师数的20.4%；某镇代课教师79人，占该镇教师的31%。估计全市实际代课教师约3500人。

表7全市代课教师数及所占比例

教师数代课教师数代课教师比例（%）

小学2160921379.9

初中137112241.6

高中54263296.1

3、素质不一。高中段代课教师素质普遍较高，年富力强，很多已成为学校的骨干；初中、小学尤其是农村小学的代课教师素质偏差，不具备教师资格的社会人员所占比例较大，有的虽具有相应学历但没有接受正规的师范教育，教学质量难以保证。

4、隐患较多。国家已禁止使用代课教师，代课教师的存在隐患较多。乡镇政府大多采取模棱两可的态度，在管理上放任自流。在聘用上，有的由乡镇统一招聘，有的由村庄自行聘用，有的由学校自主招聘（按照规定，乡镇和村没有中小学教职工的招聘权）。招聘后，大多未签订规范的劳动合同。在使用中，受当地财政或领导换届的影响，代课教师时有时无，去留不定。他们看不到发展前景，存在着临时观念，人心不稳，而且都有强烈要求转为正式教师的愿望，随着时间的推移，将会引发许多纠纷，这些都是影响教育教学质量及教育稳定的消极因素。

（四）教师健康状况不乐观

被调研的乡镇中患偏瘫、心脏病、癌症、精神病等重大疾病的教师一般有一二十人，一旦不能上岗，大都本人出资外聘代课教师。某县若学校支付代课费，财局不仅通报学校还扣发患者20%的工资。患颈椎病、腰椎病、咽炎等慢性职业病的教师就更普遍了。而教师的医疗保险还非常滞后，多半实行的是合作医疗性质的医保。某县医疗费在1000元以上的部分报销50%，1000元以下自费。

（五）教师工资仍有陈欠

调研发现，部分乡镇教师工资陈欠尚未还清。某镇党委、政府2002年12月15日为解决同年度教师工资拖欠问题，书面同意联校贷款37.5万元发放教师工资，并承诺本息由镇党委、政府偿还，时过四年本息已达52万元，当时承诺仍未兑现。52万元的债务压在联校校长身上，每逢过年校长四处躲债，无心考虑教学工作。同时该镇还欠2001年6个月的教师工资。

（六）农村中学有负债运行现象

某县三个乡镇由于“普九”和功能性用房建设分别负债50万元、100万元、170万元。欠债只能从每年收取的学杂费中偿还一些。07年农村义务教育经费保障机制改革以后，债务偿还成为了问题。

（七）经费拨付运行不畅

目前，县教育经费拨付是由县财局拨到乡财所，由乡财所拨到乡中学或联校。而乡财所拨付不及时，影响正常教学。某乡2006年的生均公用经费5.2万元，县、乡两级政府各承担2.6万元，县财局已足额拨付到乡财所，但乡财所不仅乡政府承担的部分未拨付，县财局拨付款也未划拨。

（八）摊派教师订阅党报党刊

11月中旬正值报刊订阅高峰，某镇党委下达2007年党报党刊订阅一览表，全镇中小学教师要完成5.6万元的报刊摊派任务。夫妻均为教师的就要订阅2份聊城日报，需547.20元，教师意见很大。镇委要求，如果完不成任务由乡财所扣学校经费。

三、原因分析

（一）师资配置与基础教育改革发展要求不相适应

我省义务教育阶段课程改革实验从2001年开始启动，2005年起在中小学全面推行。随着基础教育的改革与发展尤其是新课程改革力度的不断加大，对教师的学科专业结构提出更高要求。一是根据国家课程改革方案要求，调整各学科专业师资配置，必然会出现部分学科的专业教师不足，而部分学科的专业教师剩余的现象。二是教师学科间调整措施及力度未能及时跟上。一方面部分教师素质偏低，年龄偏大，专业结构不合理，不适应基础教育课程改革的需要。另一方面对音乐、体育、美术等课程普通重视不足，没有按时开足课时。三是对农村教师继续教育重视不够，师资整体素质得不到应有的提高。农村教师培训机会少，部分农村教师观念和教法陈旧。四是教师人力资源的继续教育新机制未能有效构建，知识更新与基础教育发展和课程改革的要求不相适应，学习与发展的机会少，缺少持久有效的专业支持。致使多数教师不愿意到农村地区任教，很多青年教师纷纷外流，导致高素质教师严重缺乏。

（二）教师编制标准不适应我市教育发展的需要

我市农村小学缺人问题主要是编制标准低和班额小两方面因素造成的。农村小学编制标准未能体现“保证基础教育发展的基本需要、与经济发展水平和财政承受能力相适应、力求精简和高效、因地制宜区别对待”的原则。编制核定未充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点多等特点，出现了“一刀切”现象，农村小学教师编制标准与城市倒挂。

据专家测算，现行的农村教师编制标准须在校生达到300人时才适用[1]。农村人口分散，效能不便，很难达到这样的学生规模。从调查的情况看，目前农村中小学布局调整已到了极限，受走读半径限制小学（教学点）仍然比较多，分布较分散，班额较小。据统计，目前农村小学班额在35人以下的班级占60%（其中班额在25人以下班级占25%），这使得农村小学按编配人无法满足需要。根据目前农村小学的实际情况，如果按山东省执行的城镇师生比1：19核准编制配置师资，并折合成班级数计算，或者按教育部每班配备2.1—2.4名教职工的折算标准，基本符合我市的状况。

高中教师缺人问题主要是核编工作滞后造成的。省里规定，教师编制三年一核，上次核编是2003年，依据2001年高中在校生人数。“十五”期间，我市高中规模逐年扩大，至2006年，学生数已经翻了一番。但教师编制没有随高中规模的变化做出相应的调整，致使教师补充出现受编制所限的困难。

（三）教师队伍管理的体制和机制不能适应教育改革发展的需要

1、“以县为主”的农村义务教育管理体制尚未真正落实，有关政策规定未能完全贯彻执行。县教育行政部门统筹管理中小学教师的职能（招聘录用，调配）仍没有到位，难以统筹调配教师资源，导致教师资源配置不均衡。有的县（市、区）还没有将教师的管理权上收到县；已经上收到县的，尚有部分没有按照规定将教师人事归口教育部门管理，教师管理某种程度仍处于多头并管状态。

一是教师流动困难。某县县域内教师流动需县长签字、编办审批，乡镇政府同意，县财局认可，方能进行调配，县教育行政部门由超编学校向缺编学校调剂教师很困难。该县一个镇中学超编教师45人，向本镇缺编小学调配分流，至今一个也调不动，该镇小学由于缺教师，联校不得不外聘25个代课教师，每月支付7500元代课费，用生均公用经费垫付。二是教师补充不及时。从表8可以看出，小学、初中新教师补充数远小于自然减员数，教师进不抵出。某县自01年大中专毕业生直接分配政策取消后，至今尚未向农村小学、初中补充过新教师。其他县补充的教师多是到高中学校任教，能派到农村小学、初中的教师数量非常少。某乡中学八年没有补充过教师，建校三十年没补充过音乐专业教师。某乡联校校长说：若再不补充年青教师，小学校长已选不出来了。三是教职工分流工作做得不到位。国家和省有关文件要求，要参照行政机关工作人员的分流政策，积极稳妥地做好农村中小学教职工分流工作。但大部分县对非教学人员及年龄偏大、教育教学能力和身体健康情况较差的教师没有完全按规定进行调整和分流。

表82003年以来全市中小学教师调出、自然减员和补充新教师情况

A．自然减员和调出人数B．补充新教师情况C．净增教师数

（C=B–A）

小学16741113-561

初中1182790-392

高中6811563882

2、农村教师待遇未落实到位。农村教师待遇偏低，城乡中小学教师同工不同酬。大多数县没有给农村教师落实“三金一补”的社会保障政策，个别县还存在城乡工资两个标准，仅有个别县落实了国家和省出台的农村教师上浮一级工资的政策；农村教师工作、生活条件比较差，大部分农村小学多人一个办公室，没有宿舍，没有食堂，成为标准的走读教师；初中教师双职工有一间宿舍兼办公室，单职工没有宿舍。

（四）财政投入不足，制约了人员补充和教师队伍建设

农村中小学教师队伍建设存在的各种突出问题，从根本上讲主要是农村义务教育的投入严重不足造成的。有的县（市、区）领导对教师队伍建设的重要意义认识不足，承诺多，行动少。在中小学教师缺编的情况下，为了降低基础教育人力成本而不愿引进正式教师。尽管农村义务教育实行了以县为主的管理体制，但大多数县区农村教师的工资是由乡镇财政划拨到县财政，再由县财政统一发放，实质上仍由乡镇财政负担。由于种种原因，大部分乡镇财政紧张，仅保障现有人员的工资就存在很大的困难，无力再承担新分配教师的工资。因此，乡镇政府普遍拒绝接收新的师范类大中专毕业生。

四、对策建议

教育大计，教师为本。在不断推进城乡教育均衡发展和全面实施素质教育的新形势下，我市中小学教师队伍建设必须以新的历史起点为契机，以农村教师队伍建设为重点，以全面提高教师队伍整体素质为中心，以优化教师队伍结构为主线，以推进人事制度改革为动力，以加大资金投入为保障，努力建设一支数量适当、分布均衡、结构合理、充满活力、具有专业化水准的中小学教师队伍。

（一）启动农村教师队伍建设工程，努力解决农村师资力量薄弱问题。采取倾斜政策，鼓励优秀教师和优秀高校毕业生到农村任教，积极做好城镇中小学教师到农村支教工作，建立完善城镇中小学教师到农村任教交流制度。

（二）优化教师队伍结构，努力解决农村师资结构不合理问题。

一是有计划统一招录农村中小学教师。要制定中小学教师招录规划，根据学段和学科结构先急后缓，分步实施。小学段音、体、美专业教师每完小需各配1人，信息技术专业教师两完小配1人，英语专业教师两完小配3人，同时兼顾专业语文、数学教师每学科4人，每乡镇一般4处完小，共需28人，全市共计3640人，可分三年补充；初中段分三年为每乡镇中学的语文、数学、外语、物理、化学、生物、地理、历史、信息技术、音乐、美术每学科招录1名正规师范类专科毕业的教师，每学科有1位带头人，全市共计1200人；高中段要按现有学生数核算编制，缺编人员可分三年补充。

二是清理并归还被占用的教职工编制。任何单位和个人不得违反规定占用或者变相占用中小学教职工编制，对占用学校编制的各类“在编不在岗”人员，要限期与学校脱离关系。要开展专项督导活动，对在规定的时间内不能彻底清理的县（市、区），建议在全市范围内通报批评并追究当地政府主要负责人和教育行政部门主要负责人的行政责任。

三是精简、压缩非教学人员。对不适应教育教学要求的教师，教育部门应会同人事部门做好安置工作。年轻教师可参照公务员分流政策安排进修或直接分流；年龄较大且不能胜任教学工作的教师，建议实行离岗政策，离岗年龄参照机关单位改革53岁，待遇不变，不占编制，这样可节省编制10513个，其中小学5698个，初中2838个，高中1977个，用于招聘新教师；非教学人员超编的学校，应由县级教育行政部门统一调配，其中能胜任教学工作的，调整到教学岗位上去，不能胜任教学工作的，坚决予以分流；建议为重病教师办理内退，不占编制；精简联校机构，一般联校机构9—20人不等，且占用教师编制，建议联校机构设3人（1个校长，2个工作人员），在条件成熟的情况下，可以撤销联校。

四是积极稳妥地解决代课人员问题。建议出台措施，依法逐步清退代课人员，坚决杜绝聘用代课人员的现象。

（三）加大资金投入，有效解决师资流失问题。巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，改变目前教师工资和教育经费的发放途径，实行“校财局管”。既解决了教师县域内流动的问题，免去乡政府、县编制、财政部门繁琐的手续，又保障了学校经费及时到位。各县（市、区）要落实国家、省和市关于农村中小学教师在国家规定工资标准的基础上向上浮动一档工资的政策规定，逐步提高农村教师待遇。建议落实农村教师的“三金一补”社会保障政策和发放农村教师岗位津贴；中小学班主任津贴仍执行的20年前的标准（15元/月），建议适当向上调整，且随工资按月发放。

（四）推进人事制度改革，有效解决师资均衡配置问题。

一是全面落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，实现教师队伍县域内统一管理。各县（市、区）应严格执行国务院《关于基础教育改革与发展的决定》和市委组织部等联合下发[2004]8号及市委、市政府两办[2005]30号文件的规定，由县级教育行政部门负责教师和校长队伍的管理，真正做到还权与教育。目前，这一政策市直学校落实较好，自2005年市直学校解决入编教师310人，2006年又解决96人，市财政每年增拨经费800万元，到2007年市直中学37个空编将全部解决。建议各县（市、区）政府，尽快受权县教育主管部门组织招聘和调配农村急需的中小学教师。

二是改变农村中小学教师编制管理办法。改变现行以县为单位按学生数核编的办法，试行以学校为单位，按班级数兼顾班额的核编办法（大班额按人数，小班额按班数）。改变由县编制部门直接核定到学校的做法，实现由县编制部门核定教职工编制总额，县级教育行政部门在编制总额内，科学确定中小学教职工工作量，依据在籍学生数、标准班额、每班教师定员等指标，计算并分配中小学编制数额；创新以县为主的农村中小学教师编制管理办法，建议县（市、区）政府仿照县财政预算由县人代会审议通过的做法，将当年农村中小学教师编制方案交县人代会审议通过，实现人大监督、政府保障的教师编制管理办法。各县（市、区）可根据学生数量、学校布局调整、本县财政状况、教育事业发展需要等，及时调整教师编制数量，实现县域内教师编制的动态管理。

（五）加强对教师队伍建设的督导评估。建议市政府在教育综合督导的基础上，加强专项督导，其中将教师队伍建设作为重要内容进行督导。督导内容包括政策法规的落实、《县级政府近3年中小学教师队伍建设规划》的制订、县政府关于中小学教师招录计划、农村中小学急需的音乐、美术、体育、信息技术、英语等学科的招录情况、教师工资发放机制建设、以县为主教育管理体制落实情况、乡域内、县域内教师人力资源调动、交流、配置状况等。

（六）其他建议

1、每年为教师进行一次健康查体。

2、在乡镇驻地尽快解决农村教师住房问题。

3、建议采取开放式的教师招录方式，走出去，到省内外的高等院校引进本专科人才，形成多元文化，有利于学生的培养和学校的发展。

4、县级政府要把解决农村中小学陈欠工资及建校过程中形成的债务问题列入重要议程，认真解决。

5、纠正向中小学教师摊派党报党刊问题。