当前区县企业国有资产实施有效监管问题调研报告

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企业调研报告

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当前区县企业国有资产实施有效监管面临的主要问题、原因及对策建议

对区县企业国有资产如何实施有效监管是区县党委、政府面临的一个重大现实课题。党的十六大、十六届三中全会对企业国有资产监管体制进行了重大改革，一改过去多头管理、分散管理的局面，由国资委统一代表政府履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合，这种体制设计是国资监管体制改革的重大进步。在目前新旧体制交替的过程中，区县企业国有资产监管究竟面临哪些问题，是什么原因，如何采取对策，本文作一简要思考。

一、当前区县企业国有资产监管面临的主要问题

当前区县企业国有资产监管面临的主要问题，就是新旧国资监管体制交替过程中不可避免的一些问题，既表现为历史惯性的遗留问题，又表现为新体制还未完全建立还不完善的问题。具体表现在以下五个方面：

(一)国资家底不清，监管难度较大

区县企业国有资产监管面临的一个重大问题就是家底不清、历史遗留问题较多、国资情况复杂、监管难度较大。国有企业分布的广泛性决定了企业国有资产分布的广泛性，每个企业的国有资产分布又千差万别，点多面广跨幅大使企业国有资产变得复杂,给监管工作带来了困难。企业国有资产无论从种类、数量，还是从识别、变化等，都比行政事业单位国有资产要复杂得多。尤其是企业国有资产处于一个相对变化的过程。企业经营行为直接影响到资产变化。在企业发展的过程中，除正常的资产转让影响到资产情况外，企业投资、企业经营、正常的盈亏都将影响到资产情况，这种变化的监督就给区县国资部门带来了更大的困难。受体制影响，长期以来，企业国有资产分散管理、多头管理，甚至无人管理，加之财政国资部门的“边缘化”管理，企业国有资产虽名为“国有”，但形成了较多的管理“空白”，久而久之，造成国资家底不清，国资基础工作严重欠账。从区县普遍情况来看，无论对企业而言，还是对国资监管部门而言，要报一本清晰完整的国有资产台账显得比较困难，这就难免使国资监管陷入“糊涂管理”的境地，给国资监管工作带来较大的困难。

(二)监管不够全面，面临诸多陷阱

区县企业国有资产监管相对于行政事业单位国有资产监管而言，显得相对滞后和松散。长期以来，重视行政事业单位国有资产管理，轻视企业国有资产的管理，企业国资监管一直处于一个相对宽松的“边缘化”地带。财政国资部门监管的重心偏重于行政事业单位的财产财务管理，对企业国有资产管理基本上作为一种副业，采取的是一种“备案”制，拿来就批，报了就行。由于行政管理与企业经营管理的脱节，受认识水平和管理水平的限制，长期以来对国资监管存在严重的“漏项”管理，认为监管国资就是监管国资“出口”，总认为把国资转让的环节把关了就管住了所有国有资产，而对于投资管理、招投标管理、重大事项请示管理、薪酬管理、业绩考核等很多方面形成较大空白，造成诸多“陷阱”。国资有似唐僧肉，受经营者“道德风险”的影响，经营者很有可能将企业国有资产玩于股掌之间；会计、审计、拍卖等中介机构，由于受利益驱使，很可能利用中介服务的“特权”，活动于经营者与市场业主之间，不惜牺牲国有资产的价值进行交易；社会老板也盯着国资，人为操纵拍卖现场，致使拍卖价钱无法实现“市场发现”等等，这些陷阱都使国资监管面临巨大的风险。

(三)操作政策模糊，查处缺乏力度

受旧的国资管理体制的影响，也由于一直没有一部《国有资产法》，国资监管政策显得繁杂无序，散落在有关部门、有关行业的政策中，要想全面准确的掌握政策显得比较困难。旧体制对国资监管说到底是一种得过且过、见子打子的体制，所以从根本上的制度设计显得十分乏力和脆弱，造成较大的政策漏洞。国资监管的一些关键性制度设计根本上还未建立。国资监管有不少制度属于借用或套用。由于政策的零乱导致理解政策不一和执行政策不一，严重地削弱了国资监管政策的权威性。加之国资监管是一种分级管理模式，各地有各地的搞法，就更使得国资监管工作各演各的戏，各唱各的调，搞自选动作太多。上下级国资监管部门的经常性的指导关系尚未完全建立，国资监管信息沟通体制未定型，使得国资监管信息陷于封闭和不畅，久而久之造成国资监管的随意性。操作政策的模糊直接影响了对违规查处的任性和乏力。国资部门对企业违规做法往往采取的是“补手续”的补救措施。企业一旦违规，讲客观理由非常多，诸如发展的问题、实际情况的问题、时间紧迫的问题等等，使国资监管的权威性受到很大挑衅。

(四)国资部门处境难，出资人职责难到位

新的国资监管体制的重大成果就是成立国资委，由国资委代表政府履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合。话虽简单但是理解执行还有一个相当长的过程。对国资管理体制的理解本来就是一项艰苦的脑力劳动，需要大量的知识储备，很难把这一体制的内涵在短时间内在社会层面包括政府部门得到有效理解和普及。要扭转多年来多头管理、分散管理的局面，实现统一过渡到由出资人监管，是一个需要从大脑根子解决问题的艰难“洗脑换脑”工程。国资委作为新的政府特设机构，由于其出世涉及到诸多部门的利益职能调整，所以从提上政府议事日程的那一天起便进入艰难期。职能的设定争议大、监管范围的取舍争议大、档案及工作的交接推动难、面上工作的开展举步维艰，部门难以放权，企业难于接受。区县国资委与其他行政主管部门势必出现一个较长时期的“拉锯战”。拉锯的结果很有可能导致旧体制的复辟。企业也还很不适应。长期以来，由于出资人缺位，使国有企业经营者淡化了“放牛人”的意识，渐渐养成了一种游离于大股东之外的“坐山”格局，对于新的出资人的出现，认识不到位，尊重共事不够，不能很好地处理好放“牛”人与“牛”老板的关系，国资委参与决策难。要真正实现出资人职能到位，实行管资产与管人、管事相结合，树立起出资人权威，国资委还有一艰难的过程。

(五)片面强调抓监管，突出抓发展不够

政府赋予国资委的职能，就是履行出资人职责，实现管资产与管人、管事相结合，确保国有资产不流失，实现国有资产的保值增值。在执行过程中，由于受旧管理体制的惯性影响，作为出资人，在适应新的国资管理体制上还存在较大差距。对出资人角色理解不深不透，对于如何履行出资人职能思考不够、思路不宽、行动不快。习惯于坐在办公室翻条条款款搞审批。乐于和习惯了审批和权力，不屑于懒于服务和协调，有一种高在企业之上的官僚衙门作风。片面强调抓监管，把条条款款视为尚方宝剑，就资产管资产，就人管人，就事管事，未能很好地把管资产、管人、管事与管发展有机地结合起来，抓监管与抓发展两张皮。片面理解资产所有者职能与经济管理职能的分开，认为经委抓了经济运行国资委就不抓，把国资委完全视为一个政策管理部门，视为一个监督机构。介入企业的思路不多，方式不够，更多地是履行一种法规明令的条文审批，参与重大决策乏力而脆弱，出资人角色浮在其表。这是区县国资委容易犯的一个通病。作为出资人，本应是与经济距离最近的一个特设部门，但抓企业的战略发展不够，研究企业的经济运行不够，解决企业存在的困难和问题不够，集中力量抓企业大事不够，抓招商引资工作不够，抓资本运作不够，抓安全生产不够，出资人职能停留在原来的经济管理职能上。

二、当前区县企业国资监管存在问题的主要原因

旧的国资管理体制的影响根深蒂固，新的国资监管体制尚未完全建立定型，企业国资监管处于重要转型期，是区县企业国资监管存在问题的主要原因，分析起来：

(一)旧的国资监管体制的弊端暴露。长期以来，国有资产分散管理、多头管理，甚至无人管理，造成国有资产家底不清、国资监管政策执行情况不一，国有资产监管失控，国资管理水平停滞不前。国资监管积累的问题越来越多，久而久之形成恶性循环。尤其是长期的被动状况助长了企业及政府对国资监管一些根深蒂固的消极意识，给国资监管工作带来了难以走出的误区。

(二)新的国资监管体制尚未完全建立。十六大、十六届三中全会明确了新的国资监管体制。新体制的建立收效还有一相当长的过程。政府各部门、企业和社会各界对新体制的认识理解在短期里难于奏效。目前各地组建国资委的工作才接近尾声，对国资委的职能完全认可确立还有一不小的过程，配合新体制调整还有一系列配套制度有待完善，探索中的国资监管工作难免存在不少问题。

三、加强当前区县企业国资监管的对策建议

十六大、十六届三中全会明确了新的国资监管体制，为加强区县企业国资监管定位了一条更好的道路。改革旧体制，建立新体制，开创新天地。目前区县党委、政府及国资部门很重要的任务就是消化理论成果，摸清国资家底，创新监管机制，加快经济发展，形成齐抓共管国资的局面。

(一)深化认识，统一行动，形成监管共识

建立新体制就必须学习新体制、宣传新体制、认同新体制。政府各部门、企业及社会各届要形成对新体制的共识，把思想和行为统一到新体制上来。一是要强化对国资委职能的宣传。国资委是受本级政府委托，专职行使该级经营性国有资产出资人职能的特殊法定机构；国资委就是国有企业的出资人，是股东、是老板，国资委履行资产所有者职能，实现管资产与管人、管事相结合，其他部门履行行业管理职能；企业经营班子是放“牛”人，对国资委负责，服从国资委管理，对国有资产保值增值负总责。二是要理顺国资监管部门与政府经济管理部门的关系。各级党委、政府要把理顺国资委职能纳入重要工作日程，要站在理顺国资管理体制、促进地方经济发展的战略高度，坚定不移地为新的国资监管机构撑腰，坚定国资委代表政府履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合不动摇，政府其他部门只履行经济管理职能。国资委要积极向党委、政府汇报工作，主动加强与其他部门的衔接沟通，努力争取大家的支持。三是要宣传国资监管政策。要大力向政府各部门、企业以及社会宣传国资监管政策，举办必要的培训班，加强舆论宣传，使国资监管和国有资产运作做到有章可循，有规可守，严格按政策法规办事。

(二)清产核资，建立台帐，严把出入关口

要管好国有资产就必须明确家产底细。要采取扎实细致的办法，下定决心，摸清区县企业国有资产底数，解决长期以来资产状况不明、底细不清的顽症。政府及国资监管部门必须强化这一基础工作。一是要搞好清产核资。对区县国有出资企业开展一次全面彻底、透明规范的清产核资大行动。区县党委、政府要作为一项重要的专项普查工作，加强清产核资组织工作，严肃清产核资的工作纪律，确保全面、准确地摸清区县企业国有资产的情况。对于中介机构，由国资委直聘，直接支付费用，中介机构对国资委负责；政府和国资委派工作人员全程参与，并建立专家评审制度，确保清产核资工作的质量。二是建立区县企业国有资产台帐。每个国有企业必须建立资产台帐，国资监管部门要建立逐个企业的国资台帐档案，建立一对一对应关系。严肃增减国资入帐的制度。建立国资销帐制度。凡涉及资产流动(包括增减)，必须由双方对变帐。建立定期不定期抽查制度，加大资产流失的监督查处。三是改进国有产权转让制度。国有产权转让是防止国资流失的重要关口。当前，很有必要实施转让国有产权“两分离”制度，作为企业经营者，不直接参与产权转让的过程。直接由国资监管部门组织实施产权转让。国资监管部门要加强对评估、审计、拍卖等中介机构的管理，加大进场交易的工作力度，促使产权转让真正实现“阳光操作”。

(三)建章立制，规范管理，明朗监管制度

管好国有资产必须建立全面、统一、公开的制度。目前一项重要的任务就是要分门别类清理法规政策，根据实际情况建立一些新制度，大力促进政府部门、企业和社会各届对国资监管制度的熟知认可。一是要建立投资管理制度。对国有企业的投资行为按照一定范围进行核准或备案，杜绝盲目投资。二是要建立招投标管理制度。对重大工程项目和购置重要国有资产以及重大经营行为，必须进行招投标管理，杜绝“黑洞”。三是要建立产权流转制度。尤其要坚持产权流动一个部门审批，一个漏斗进出，不能由企业自行随意处置国有资产。对重要资产管理外的漏管、不易管理和不管资产，要建立相应的监管制度。四是建立薪酬管理制度。科学界定薪酬，完善激励约束。五是建立经营预算制度。把国有企业的运行纳入预算管理，做到收有计划，支有约束，收益有指标。六是建立业绩考核制度。尤其要坚持对重要指标的考核，确保监管目标的实现。七是建立培训制度。把企业人才队伍建设和国资管理干部队伍建设提上重要议事日程，培养一批谙熟市场经济、精通国资运作管理的人才。八是建立中介机构管理制度。重点就针对中介机构执业的公正性建立制度，重点是中介机构入围制、国资委直接付费制、国资委参与中介服务过程制度、专家评审制度等。

(四)分级管理，明确责任，加强监管网络

管好国有资产必须强化监管网络，把能够用的网络节点都用起来。由国资委统一履行出资人职责后，并不是所有的监管责任全部落在了国资委头上，国资委负主责，总牵头。集团公司要管好子公司，子公司要管好孙公司，一级负责下一级的国有资产保值增值责任。由部门、乡镇管理的企业，部门、乡镇要履行好保值增值的责任。要大胆探索创建一些监管平台，加强监管网络。一是结合实际组建一批投资公司或集团公司。当前不少区县国有企业已发展至一定数量，也具备一定的质量，可以归类探索建立一些投资公司或集团公司，履行出资人职责，行使国资监管任务。二是改革国资委监管工作方式。建立委领导分别牵头、各科室人员科学组合、定点联系监管企业的制度。组建4-5个工作团队，各有侧重监管企业，分工协作监管国资，每个工作团队负责相应企业的监管，重大问题通过国资委联席会议讨论解决，把面的监管和点的监管有机结合起来。三是在各国有企业确定1名产权代表。原则上从董事中确定，或直接向企业派出产权代表。产权代表代表国资委利益，代表国资委说话，当好国资委与企业的中介。四是明确国资委与有关部门、乡镇的关系。国资委负责国资专业监管事项的审批，有关部门乡镇履行审核职能；国资委负责监督部门乡镇执行国资监管政策，并负责查处相关违规行为。

(五)突出中心，立足发展，做大做强经济

管好国有资产最终要实现国有资产保值增值的目标，就必须狠抓国有企业的发展。国资委作为出资人，理当做好发展这篇大文章。一是在观念上，要立足发展制定政策，研究工作。监管的目的在于国有资产不流失，国有资产保值增值。要打破就监管抓监管的传统工作方式，把加强监管与促进发展结合起来，要主动为企业想办法，研究贯通改革之路。二是在行动上，突出抓好四件事。大力抓好企业发展战略研究，深层次地研究企业发展问题，既要有一个遥望可及的远景目标，又要有分步实施的方案，一步一步向目标迈进。大力抓好资本运作，加强国有资产的整合利用，对确实没有价值的大胆处置，对能够调剂使用的加强调拨，对闲置的国有资产千方百计启动盘活的方案；大力抓好招商引资，充分利用国有企业平台，加大走出去的力度，加大与名优企业对接的力度，大力引进名优企业购买、参股国有企业，进一步优化配置国有资源；大力抓好国有企业日常经济运行的协调服务，真正想企业所想，急企业所急，发挥国资部门的优势，加大与政府部门的协调力度，全力以赴解决国有企业面临的困难问题。国资监管部门要做国有企业的娘家，资本运作的专家，协调服务的行家，安全生产的管家，牢固树立四个“家”思想，切实当好出资人。

区县企业国资监管工作任重道远。新的国资监管机构要切实履行出资人职能，壮志凌云，不辱使命，乘风破浪，开拓创新，在各级党委、政府的坚强领导下，在各部门及各乡镇的大力配合下，尽快建立起国资监管新体制，谱写国资监管工作的新篇章。