关于市暂住人口管理情况的调研报告

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为进一步推进“平安××”建设，公务员之家版权所有，全国公务员共同的天地!构建和谐社会，最近市政协组织部分政协委员，就进一步做好新形势下我市暂住人口管理工作进行了专题调研，先后分别召开了有关部门领导，部分镇（街道）政法书记、综治办、计生办、派出所等负责人和村干部、企业主、房东代表座谈会，考察了义乌市和温州鹿城区的暂住人口管理工作，对我市的暂住人口管理情况进行了认真的分析和研讨。现将调研情况报告如下：

近年来，随着我市经济社会的快速发展，来我市的外来务工者以每年20%的增幅急剧上升，去年全市登记在册的暂住人口达57.4万人，发暂住证53.23万本，登记房屋出租户76423户。暂住人口绝大部分来自贵州、四川、江西、河南等经济相对不发达地区，主要从事基础设施建设、城市低端服务业和民营企业生产的一线作业。

面对暂住人口对我市社会治安、环境卫生、计划生育、劳动就业等带来的诸多压力，几年来市委市政府高度重视，加强领导，从夯实基础、积极防范入手，制订出台了暂住人口户籍管理、社会保险、子女就学、计划生育等一系列政策措施，建立了覆盖城乡的市、镇、村三级暂住人口管理服务网络，实行暂住人口分层次管理，试行出租房登记备案制度，实施出租私房委托代管制度和税收征管办法。并加大投入，市财政先后拨出500万元专款，用于暂住人口免费教育培训和就业服务。2003年，市、镇两级财政又拨款350多万元，构建暂住人口综合管理服务信息平台，实现了市、镇、村管理信息联网。2004年由市财政拨款增配了4000余名社区保安，协助公安维护社会治安。今年市政府又把“暂住人口就业及居住服务工程”列为十件实事工程之一，鼓励推行暂住人口集中居住管理。通过开展社会治安大会战和专项整治行动，震慑了罪犯，促进了社会治安形势的进一步好转，有效保证了我市经济建设和社会事业的持续发展。

暂住人口管理是当前市场经济条件下城市社会管理的一个新课题。尽管我市的暂口管理工作成效显著，处于全省领先水平，但从市民的期望值和构建和谐社会的要求看，还有不少亟待完善和改进的方面。

一、存在的主要问题及原因

1、管理合力尚须增强。暂住人口管理服务工作涉及公安、劳动、计生、城建、卫生、民政等多个政府部门。为便于工作协调，2001年4月成立了市暂口办，但限于临时性机构，且力量薄弱，忙于应付报表统计汇总，没有很好地发挥综合协调的职能作用。相关管理部门，局限于自身管理职能，齐抓共管配合不够密切，没有形成管理合力。作为基础管理层面的镇（街道）暂口办和公安派出所、村（社区）暂口管理站与社区保安，也因责权不清，工作经常扯皮，存在“两张皮”的现象。

2、管理重点还不够突出。不少镇、村对暂住人口重点列管对象，往往按照比例要求，仅凭主观臆想凑数，造成真正有犯罪前科或有违法犯罪嫌疑的高危人员处于失控状态。市区内不少房屋信息中介所无照经营，只顾赚钱，一套房子多次转手中介，不管承租者有无暂住证，有的甚至连谁是房东都不清楚。浒山老城区范围条块管理交叉，对高危人群落脚窝藏的公共场所和边缘性行业，疏于日常防范，使部分违法犯罪分子不能及时被发现查获。

3、责任落实到位还有差距。全市大多数村存在以收费代替登记、以登记代替管理的现象，有的甚至把收取的卫生费与社区保安队员的工资福利挂钩。部分社区保安队员业务能力弱、工作责任心差，工作重心偏离，普遍存在重巡逻轻暂住人口、出租私房管理，“两主两辅”职责尚未落实到位。暂口专管员“专管不专”，有的被充当村里的“救火兵”、“打杂工”。大多数企业主和出租房房东参与暂住人口管理的意识淡薄，有的企业主只顾赚钱，雇佣无暂住证的外来人员，不配合暂口办做暂住证，把“8小时外”的管理推向社会，“谁用工，谁负责”没有完全落实；城区及城郊结合部大多数出租房的房东因另有居所，客观上远离出租房，对承租人从哪里来、做什么工作、有无暂住证及平时活动情况知之甚少，对任意留宿、借宿、转租现象不闻不问，“谁出租，谁负责”流于形式的多。

4、服务维权有待重视。部分本地人对暂住人口还存有偏见，卫生费收取尚不规范，收费方式不文明，收费标准不合理，有的明显高于核定标准。一些用工单位只把外来务工人员当劳动力使用，疏于劳动保护、日常教育和技能培训，克扣、拖欠工资现象时有发生。个别业主和建筑包头，不依法签订劳动合同，劳动保险、失业保险等保障欠缺。虽设置了镇（街道）便民服务中心，但有的尚未向暂住人口开放；对暂住人口的计生管理存在盲区，服务工作尚未到位。

二、对策建议

针对上述暂住人口管理中存在的问题，一方面要重申慈党办[2001]18号、慈党[2004]16号等文件规定，继续推行行之有效的经验做法，夯实基层基础，狠抓责任落实，真正形成“党政领导、综治牵头、公安为主、部门配合、各方参与”的管理和服务格局；另一方面可借鉴外地经验，对现行管理方法、措施和手段作些调整和完善，进一步提高我市暂住人口管理服务水平。

（一）加强协调，增强管理合力。

一是强化“市暂口办”的协调职能。根据我市暂住人口逐年增长的趋势，建议市政府强化现行“市暂口办”协调职能，进一步明确权责，增加人员，保障专项经费和落实车辆，增设职能科室，配强配足市暂口办力量，当务之急是要配备综合执法人员，建议由一名正局级领导担任市暂口办主任，一名副局级领导担任常务副主任，便于协调各方工作。建立例会制度，凡涉及暂住人口管理的公安、劳动、计生、公务员之家版权所有，全国公务员共同的天地!建设等部门的领导要定期交流工作，加强协调督促，切实担负起综合管理的职责。

二是切实加强社区保安队员的管理和教育。社区保安是新形势下工薪化的群防群治队伍和暂住人口的专职管理人员，从性质定位上是公安机关加强社会治安管理的辅助力量。在镇（街道）党委政府领导下，各派出所要充分发挥职能作用，切实担负起日常组织、管理的职能，具体可采取两种管理模式：①由派出所直管，即由派出所长担任大队长，责任区民警担任分队长或指导员，切实改变“两张皮”状况。②由镇（街道）、派出所和村共管。各镇（街道）可根据实际情况进行选择。为更好地开展工作、落实责任，建议在较大的行政村保安分队内部，落实“两主两辅”责任时可进行适当分工，素质相对较好的队员可侧重于暂口管理。同时要加大对社区保安队员的培训教育力度，切实提高队员的整体素质。培训教育要有针对性，侧重于实践操作，兼顾法律理论，并逐步形成一种制度，从应急性、临时性培训向系统性、规范化培训转化，市镇两级对此要有总体计划和专门的经费预算。

三是完善考核激励机制。市对各镇（街道）的暂口管理工作考核，内容要删简，次数要减少，重点要突出，考核方案出台前要充分听取各职能部门及基层意见，使其更具操作性。镇（街道）对村级暂住人口的考核采用分季考核，主要考核的内容以日常督查情况和工作完成情况为主；对保安队员的考核由村级保安分队实施，并将各村（包括社区保安）的考核结果与分管的责任区民警、协警的工作绩效进行“捆绑”，按一定比例计入派出所对民警、协警的考核成绩。同时加大奖惩力度，根据公平、合理、奖勤罚懒的原则，适当拉开奖罚距离，并同评先结合，以此调动民警、协警和社区保安队员的工作积极性。

（二）突出重点，化解工作难点。

从现阶段我市暂住人口管理现状来看，管理的难点和重点主要是出租房屋的管理和“高危人群”的监控。

一是加强对出租房屋的管理。加强出租房屋的管理是管好暂住人口的重要环节，通过以房管人，把对出租房屋的管理和对暂住人口的管理有机地结合起来。要贯彻落实市公安局等七部门联合颁发的《××市私有房屋租赁管理暂行办法》，各部门要根据各自职能，真正把工作做到实处，从根本上堵塞管理的漏洞。以“人户一致”管理为目标，对出租房屋重新进行排摸，全员登记，把实际已出租的房屋全部纳入管理视线。在落实房东管理责任的基础上，实行分类管理。对农村出租私房，实行旅店式管理和利用村规民约进行自我教育、自我约束的“自治式”管理。要积极探索那些租住在自进自出的违章建筑（包括临时搭建、应拆未拆的老房子）的暂住人口管理办法；对浒山城区出租房管理，建议借鉴外地经验，建立由浒山街道与市级职能部门共同参与的房屋租赁管理机构（可与街道综治办合署办公），抽调经办人员，下大决心，摸清底子，加强日常管理，加大综合执法力度。对房屋出租户进行摸底排队，把经常或长期外出、年老体弱多病无管理能力或人户分离的房东作为重点，加强教育，确定专人，每周上门检查，进行动态管理。同时开展房屋信息中介所的集中整治，建议由建设局牵头，规范中介所经营行为，落实相应责任，下决心取缔一批无证无照中介所。建议有关职能部门可根据一定时期内的发案特点、定期向房东通报防范信息，加强重点对象的监控。

二是加强对“高危人群”的监控。对暂住人口“高危人群”的监控，应作为公安派出所的主要工作之一，尤其是各责任区民警，更应作为首要任务。对符合条件的重点人口和工作对象，要日查日清，日清日报。重点检查有前科劣迹对象的落脚点和与本人身份不符的可疑物品（如摩托车、手机、金银首饰等）；重点检查无牌摩托车、形迹可疑对象，并及时上网比对，展开网上刑嫌监控。鉴于责任区民警警力有限，管理对象过多，可借助社区保安队员和村治保力量获取初始信息，经筛选后上网。公安网要建立专门的数据库，随时为破案追逃服务，不能仅仅为应付考核，逐级向暂口办一报了事。要加强对暂住人口高危人群的信息整合，积极构建现代化的信息警务网络平台，要充分发挥已建成的公安信息网、暂口管理信息平台、旅馆业信息系统、中心城区的动态电子监控系统和电子警察等技术设施在科技强警、技术防范等方面的作用，以提高动态基础管控能力。进一步解决公安内部各警种之间、局直部门和派出所之间信息共享度不高、利用信息快速反应能力不强、为打击“两抢”及侦破重特大案件提供有效信息不及时等问题，通过运用人防、物防、技防综合手段，实施对“高危人群”的有效监控，震慑各类严重违法犯罪，为破案追逃现实斗争提供服务。

（三）夯实基础，落实相关责任。

做好暂住人口管理需要全社会的配合参与，村、用工企业和出租房房东更应承担一定的社会管理责任。

一是落实村一级的管理责任。要切实改变村级组织重收费、轻登记管理的现状，充分发挥基层组织的作用。①定期召开出租私房房东座谈会，村民教育会议，加强法制宣传，提高村民管理出租私房的积极性。②规范卫生费的收取。建议由市发改局牵头，对全市行政村暂住人口的卫生费收取使用情况进行一次专项检查。③每月及时向村辖区内的用工企业和出租私房房东收集暂住人口动态信息，指导、督促专管员及时做好暂住人口信息的变更、核对、注销工作，提高暂住人口信息的准确性和真实性。

二是落实用工企业的管理责任。企业作为享用暂住人口劳动力资源的直接受益者，应当承担一定的社会治安管理责任。①依照《企业事业单位内部治安保卫条例》，建立内部暂住人口管理制度，对销售额在500万元以上的规模企业，必须配备专（兼）职保卫干部或协管员，协助公安机关做好暂住人口管理工作；②需要招用外来务工人员时，必须符合国家年龄规定，查看是否持有《身份证》《暂住证》等证件，不准招用无暂住证的外来务工人员；③负责本单位内暂住人口的登记、发证和建档等工作，定期将有关信息与所在村联系；④凡雇佣外地务工者人数较多的企业，要利用闲置的厂房改建职工集体宿舍，新建或扩建厂房时要把职工宿舍一并规划建设，并在立项、扩初会审时要作为硬性指标规定。

三是落实出租房房东的管理责任。出租房房东向暂住人口提供居住房源，收取房租费，同时应承担以下义务和责任：①出租房屋必须符合出租条件，危及承租人的人身安全，房东要承担民事责任；②要经常了解承租人的基本情况，不准将房屋租给无有效证件的外来人员，出租房屋要照实登记，人走注销，人户一致，准确提供出租房暂住人口的动态信息；③发现可疑分子，要及时向公安机关举报；④房东远离出租房、长期外出或年老体弱等无法履行责任的，要确定代管人，由代管人、村（居、社区）暂口管理站等代为办理出租房的有关手续、租金收取和税费缴纳等。

为有效落实业主、房东的管理责任，要加大监督、处罚力度，建议通过广播、有线电视、报刊、村居宣传栏等媒介，对一些严重违反规定的企业主、出租房房东进行曝光，敦促业主、房东对暂住人口实行有效管理、服务，增强和落实配合职能部门管理的责任意识。通过对暂住人口犯罪嫌疑对象的倒查，追究业主和房东的责任，给予一定的经济制裁。

（四）以人为本，加强教育和服务。

暂住人口为我市的经济建设和社会繁荣作出了积极的贡献，是社会财富的创造者。我们要客观、公正地看待暂住人口，尊重和维护他们的合法权益，多为他们提供方便与服务。

1、加强教育引导。运用各种新闻媒体，加强宣传教育，增强暂住人口的社会认同感，要摒弃那种不客观、带有歧视的偏见，营造和谐的社会氛围。暂住人口也要改变不良陋习，提高自身素质，随乡入俗，融入××社会。结合非公有制企业党建工作，积极培养、吸收外来务工者入党（团），担任工会骨干，引导他们参与各项政治活动，鼓励暂住人口为××建设多作贡献。

2、拓宽维权渠道。要加强劳动、工会、企业三方协调机制，及时研究解决侵害暂住人口权益行为。创新职工维权机制，着力构建更加良好的劳动争议调解机制、法律援助机制、仲裁参与机制和诉讼机制。

3、提供优质服务。建立健全市、镇、村三级暂住人口就业信息体系，继续实行免费教育培训，改善外来务工人员的就业服务。各镇（街道）要开放便民服务中心，有关部门要推出便民措施，提供有关计生技术、医疗服务。政府要制订优惠政策，鼓励有条件的企业推行暂住人口集中居住，允许以村集体名义，由村民投资入股，建设村级暂住人口集中居住点，逐步实现从出租私房散居向公寓式集居转移，争取通过3-5年努力，暂住人口集中居住率达到60%以上。