县市财政运行现状分析

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县市财政运行现状分析

——困境·成因·对策

在当前形势下，财政发展也遇到了诸多困难和问题，特别是县（市）普遍陷入低效运转和负重运行的困境之中，财政运行质量下滑态势日益凸现，公务员之家，全国公务员公同的天地且有不断恶化的势头，从而对地方财政经济的良性循环构成较大障碍。县（市）财政如何抓住发展机遇，迎接挑战，走出困境，是一个需要认真研究和解决的问题，本文就近武穴市财政面临的困境，剖析成因，并提出初步的对策思考。

一困境

当前武穴市财政收入运行面临的问题，突出地体现在以下几个方面：

一是财政收入占gdp比重偏低。全市财政收入占gdp的比重为5.74%，不足全国平均水平的一半，只相当于全省平均水平的70%，与中央要求的20%目标相差甚远。这说明，尽管地方财政收入连年增长，但占国民经济产出量的份额却没有什么增加，财政的宏观调控能力为此大打折扣。由于财政收入占gdp比重上不去，全市产业结构得不到有效调整，财政用于重点建设的资金受到极大限制。

二是财源结构不优，收入增长乏力。宏观经济运行质量不高，直接给市级财政收入带来负面影响。全市财政收入实绩只增长7.8%，而且最能体现收入质量的“两税”双双掉收，这是多年来没有出现过的现象。与此同时，市级财政“吃饭”难保的严峻现实，决定了其支持经济发展的职能严重削弱，导致财源建设投入减少，财源结构不优，后劲不足，经济增长点匮乏。

三是收支矛盾突出，财政平衡脆弱。由于非税收入及列收列支等因素影响，可用财力严重不足，远远抵不上支出绝对额增长，使财政负担空前加大，严重影响财政资金正常运转，冲击财政预算收支平衡。全市实际可用财力只有15788万元，仅占总收入的57.4%。从人均财政收入情况看，全市人均财政收入额为374元。

四是历史挂帐包袱和债务压力过大。据统计，我市财政资金历年被占用金额达6575.2万元，其中历史挂帐部分占用资金4975.2万元，新增挂帐部分占用资金1600万元。据统计，截至目前为止，我市从各级、各部门借入各种资金达8497万元，由于债务压力过多，导致收支平衡困难重重。

五是收入结构和进度不均衡。分税制后，作为地方税收主要税种的营业税、个人所得税、企业所得税等大部分属于分散性和隐蔽性较强的税种，数额小，分布广，征收难度大，收入进度极不均衡，突击入库现象十分突出，影响了资金的正常调度和财政运行。

二、成因

当前地方财政困难是政治经济和社会生活中各种矛盾相互作用的结果，是各种问题在财政的集中反映。剖析我市财政存在的问题成因，主要有以下几个方面：

㈠人员问题。造成地方财政困难、赤字严重的主要原因是政府机构臃肿、人员膨胀、财政不堪重负。据资料反映，全国平均30个左右的农民供养一个乡村干部，吃“皇粮”的干部数量增幅远远大于财政收入的增长。据统计，近三年，全市财政供给人员净增长1500多人，1999年达到15188人。按现行工资标准和必须的公务费开支计算，实际支出每年每人超过1万元，预算内人员经费绝对额比1997年增加2742万元，支出结构呈现畸形变化，财政经费几乎变成了“人头费”。

与此同时，市级财政在可用财力十分有限的情况下，财政担负的支出责任无限扩大。主要表现在四个方面：一是财政承担的法定支出负担不断加重。各项法定支出如教育、农业、科技、计划生育等都要求保持一定增长比例，其中教育每年要求达8%的增长幅度。这种支出的定比增长，与地方财政收入特别是可用财力的不定性增长常常形成巨大反差，使市级财政支出难以平衡各方面利益。二是财政供养的范围不断增加。如社保机构、粮食行政经费等都要求纳入财政预算，一些产业局也千方百计挤进财政笼子。三是财政兜底的领域不断拓展。如下岗职工和城镇居民最低生活保障等均要财政承担、财政兜底。四是财政配套的项目不断蔓延。农业综合开发、粮食自给工程、水利建设项目、九年义务教育工程、冶沙及防护林建设工程等都要求地方财政落实配套资金。

㈡体制问题。受现行的财政管理体制影响，各级都侧重于集中后进行整体调控，作为县(市)级基层财政要承担中央、省、地(市州)三层体制上缴和调控，致使地方财政收入能用于本级财政支出的资金明显不足。支付不断增加的人员工资后，余下的资金难以维持地方政权的运转，用于各项事业发展的资金非常有限。从总体上看，我市财政是一种典型“吃饭财政”。

㈢管理问题。一方面，不良资产占用增多，挤占、挪用严重，资金沉淀呆滞，严重扭曲了财政资金投向，造成资金调度困难，风险性加大；另一方面，支出管理失控，资金损失浪费严重，花在吃喝玩乐等不正当用途和重复建设上的资金额度大，严重削弱了财政实力，从而导致财政最终陷入“收入难增，支出难控，平衡难保”的困境。

㈣发展问题。当前财政出现的严重困难，从根本上说，除了支出规模过大、增长过快以外，发展不够是主要原因。要改善收支矛盾，增强财政能力，实现财政状况的明显好转，根本途径还是要依靠发展生产、培植财源。然而，当前吃饭财政的现实，使财政陷入越吃越无力搞发展，越不发展越没有饭吃的恶性循环。

近年来，我市工农业产值、国内生产总值等主要经济指标都显现了强劲的增长势头，但税收增长却相对逊色。导致这种状况的原因不外乎三点：一是高利税的产业产品发展不够；二是产值中的“水份”过多；三是说明税收征管力度不够，“漏洞”较大，流失严重。

㈤资金问题。由于收入可用财力块头小，远远抵不上支出绝对额增长，故而我市财政收支缺口非但未能缩小，反而在拉大，导致在资金调度上“拆东墙补西墙”，有的乡镇负债额甚至远远高于年度乡镇可组织收入的规模，资金被垫用、移用，支出性费用被挂帐不付现象十分普遍，严重影响财政资金正常运转。

三、对策

基本思路是牢固树立科学理财观，通过深化财政改革和体制创新，构建公共财政的框架，促进全市经济发展和结构调整，带动社会全面进步。一是根据经济形势的变化，实行适当的财政调控政策，促进国民经济持续、快速、健康发展；二是综合运用财政政策手段，切实加强农业的基础地位；三是通过增加转移支付等措施，积极促进区域经济协调发展；四是完善相关财税政策，大力推进城市化进程，推动城乡共同发展；五是改革和完善财税、财务制度，加快发展高新技术产业，促进产业升级；六是加快社会保障体系建设，推动国有企业改革和发展；七是加大对科教领域的投入力度和政策支持，促进科教兴国战略的实施，实现科技教育与经济建设和社会各项事业的协调发展。

主要措施是:

1、努力提高三个比重。即提高财政收入占gdp的比重，税收收入占财政收入的比重，本级收入占全市总收入的比重，这是我们壮大财政收入规模、提高财政收入质量、增加可用财力关键和核心所在。目前我市财政收入占gdp的比重不高，如果财政收入占gdp比重提高3－4个百分点，达到10%左右的水平，按2005年的gdp算帐，可增加财政收入近1亿元左右，这是一个不小的进帐，对缓解全市财政支出压力无疑作用是巨大的。财政是经济的综合反映，财政实力的壮大必须以经济发展为基础。因此，提高三个比重的唯一途径是培植壮大地方财源，在服务经济发展、建设效益财政上下功夫。要牢固树立为经济发展服务的思想，下大力抓好效益财源建设，促进财税工作和经济运行的良性循环。一是发展龙头经济，壮大市级财源。要通过培植利税过200－1000万元的龙头企业，建设强大的市级财源。二是发展乡镇企业，夯实乡镇财源。每个乡镇要建成1－2个以上利税过百万的骨干企业，经过3-5年的努力，使乡镇企业提供的税源达到乡镇财政收入70%以上。三是发展农村经济，培植村级财源。重点是抓好农业开发，高标准办好农业基地，发展村级集体经济，力争通过3-5年努力，村级经济提供的税收占农业税收的一半以上。四是发展庭院经济和特色产业，建设农户财源。要引导农民抓好结构调整，努力建设一批万元田、万元山、万元水、万元庭院，实现农业特产税收入与农业税收入并驾齐驱。

2、严格依法征管。一是强化依法治税观念，坚持以税聚财。要坚决落实国务院确定的“十六字”方针，以“四铁”精神挖掘税收潜力，对违反税法及税收政策的，除依法征缴、强行扣划外，执法机构要坚决从严查处。二是继续完善收入保全机制，确保均衡入库。要按照新一轮乡级财政体制要求，加强乡镇财政收入管理，杜绝收入级次混库行为和截留、挪用财政收入问题。三是开辟新的收入渠道，增加地方可用财力。通过清理收缴国有资产转让、出售收入和“非转经”占用费收入，抓好国有股股权和国有产权权益监缴，加强对行政事业性收费、罚没收入、土地收入的征管，壮大地方可用财力。

3、加大财政改革力度。主要是推进四项改革：一是实行部门预算改革，将预算编制明细化，提高预算编制透明度；二是建立国库集中支付制，改变逐级拨款、分散支付的办法；三是实施政府采购制度，强化对财政资金的使用监督，提高资金的使用效益；四是推进收支两条线改革，提高财政调控能力。

4、强化财政监督管理。从财力紧张形成的原因中可以看出，无论是税收秩序混乱还是预算执行不严，都与财政监督不力有着密切联系，因此，加强财政监督也是解决地方财力紧张的有效途径。首先要强化财政监督职能。取消税收财务物价大检查后，财政监督职难不仅不能削弱，相反要进一步加强，要健全内部职能，保证监督工作顺利开展。其次要建立健全财税监督体系。财政部门要与人大、纪检、审计、税务及有关社会中介机构相配合，形成涵盖面广、监督有力的财政监督体系。要建立财政部门、主管部门、资金使用单位、审计部门相互制约的财政财务监督体系，建立企业年度会计报表注册会计师审计制度，加强对重大预算支出的申报、使用和财政专项资金使用情况的全过程监督，加强对金融机构的财务监管，切实防范和化解财政金融风险。三是加大财税违纪处罚力度。要根据财政工作出现的问题尽快出台有关财经监督法规，加大财政监督法规落实力度，明确违纪处罚办法，处罚对象不仅是单位而且要针对单位负责人或主管人员，真正做到执法必严、违法不究。

5、优化支出结构，确保财政收支平衡。一是切实转变政府和财政职能，解决好财政支出“越位”与“缺位”的问题；二是以振兴财政为着力点，将改革重点放在理顺收支秩序、增强政府和财政的调控能力上，坚持量财办事、综合平衡的原则，提高地方财政对按时足额发放工资、维护机关运转和社会稳定的保障能力；三是突破传统理财方式，寻求扩大预算总量，优化支出构、规范支出范围、控制支出程序、考检支出效果的新思路、新办法，确保财政收支平衡。

6、精兵简政，切实减轻财政负担。从当前看，精简机构，压缩人员，是财政摆脱困境最有效、最彻底的办法。政府机构改革，为精简人员提供了最有利的时机，在这方面已没有什么退路可走，必须要抓住机遇，真正把人员减下来，使多余的机构和人员形成的过度支出，一劳永逸的压缩下去。首先要对那些超编人员、临时人员和乡镇聘用人员进行全面的清理清退；其次是重新界定事业单位的性质，把那些不该由财政负担的事业单位推向市场，与财政脱钩，尽快改变目前财政支出“广种薄收”的局面。只有把该减的减下来，把该压的压下去，才能够减轻乡镇财政负担，有效改善财政收支状况。