浅谈推进乡镇政府采购的动因及构想

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浅谈推进乡镇政府采购的动因及构想

大力推进乡镇政府采购，不仅是乡镇加强财政管理的必然要求，更是构建县（市）政府采购体系不可或缺的一个重要环节。由于我国政府采购工作起步较晚，公务员之家，全国公务员公同的天地再加上一些客观因素的制约，乡镇政府采购尚处于空白阶段。随着县（市）政府采购制度的日渐完善，一方面给推行乡镇政府采购提供了可资借鉴的管理经验和模式；另一方面，也为乡镇政府采购提供了较好的软硬件环境。而且随着乡镇财政改革的逐渐深入，推行乡镇政府采购的条件趋于成熟。下面，笔者对推进乡镇政府采购谈几点看法。

一、推进乡镇政府采购的必要性

1、推进乡镇政府采购是构建乡镇公共财政的必然要求。

首先，政府采购是公共财政的一个重要组成部分。在市场经济条件下，乡镇政府对经济的管理由直接管理变为间接管理，资源配置由政府配置全部资源转变为以市场为主体的配置方式，对“市场失灵”的公共产品和服务领域，则由政府向广大公众提供，这种采购活动就是政府采购；其次，政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制。政府采购活动坚持公开、公正、公平的原则，实行公开竞争机制，提高了采购活动的透明度。通过政府采购，使得采购机关、供应商和资金管理部门三者的内在目标一致起来。第三，政府采购制度是加强公共财政资金使用监督的有效方式。通过采购资金由财政部门直接支付给供应商的方式，减少资金的流通环节，使财政管理职能从资金分配环节延伸到使用环节；从货币形态延伸到实物形态，加强监督管理，既能实现政府预期的宏观经济管理目标，又能加强党风廉政建设，实现源头治腐。

2、推进乡镇政府采购是加强县域经济宏观调控整体性的重要一环。

乡镇财政是最基础一级财政，乡镇财政运行状况如何，将直接影响到县（市）级财政的运行质量。从个体上看乡镇采购规模不大，但从整体上看乡镇采购支出数量可观。当前，在县域范围内乡镇财政支出规模与县（市）级支出规模呈并驾齐驱之势。按西方的政府采购管理办法，采购支出一般占财政支出的30%以上，占gdp的比重一般在10%左右。根据这一口径计算，推动乡镇政府采购活动势在必行。从加强县域经济宏观调控能力的角度看，构建县（市）政府采购体系必然要推动乡镇政府采购制度的建设。换言之，没有乡镇政府采购制度建设，加强县域经济宏观调控就缺少整体性。

3、推进乡镇政府采购是加强乡镇财政管理职能的客观要求。

有审计资料显示：近几年，一些乡镇不考虑经济发展水平和财政承受能力，盲目地上项目、上工程，并且所上项目往往脱离财政的管理监督，结果耗费了资金却没有产生应有的效益，影响了资金的周转和财政的正常运行。特别是一些消费性支出，如小车费、购置费等，暗箱操作、鱼目混珠的情况普遍存在。另外，推进乡镇政府采购，也是加强乡镇支农资金管理的必然选择。这是因为长期以来，靠传统行政研究分配财政支农资金存在很多弊端，如人力、物力、财力的耗费；将具备同等条件的村组放在同一标准线上考虑，会不同程序地受到人为因素影响；支农资金管理过程中往往重拨付、轻管理，缺乏好的监督机制和实现形式，导致资金的使用效益很难保障等。因此，必须在财政资金的使用过程中切入公开、公正、公平、效益机制，确保国家资源的完整注入和效益发挥。这就使得加强支农资金管理与建立政府采购制度之间搭建起必然的内在联系。

4、推进乡镇政府采购是应对入世新挑战的正确选择。

加入世贸组织给我国政府采购工作带来了新的挑战。在加入世贸组织的双边或多边谈判中，我国就政府采购市场开放问题分别与美国和欧盟以及其他成员作出了承诺。一是我国自加入世贸组织时起，就成为《政府采购协议》（以下简称《协议》）的观察员；二是我国将尽快启动加入《协议》的谈判工作；三是在签署《协议》之前，我国各级政府机构和专门从事商业活动以外的公共机构，将以透明方式开展采购活动，并按最惠国待遇原则开展对外采购。这些承诺对我国政府采购的实践活动、制度建设和社会经济等方面都将带来挑战。由于我国政府采购管理水平和规范化程度与国际规则还有一定的差距，特别是政府采购作为政府进行宏观调控的一种手段和非关税贸易壁垒，在支持国内产业、扶持中小企业、增加就业、平衡地区发展等方面发挥的作用还不够，宏观调控的作用还不明显。在这种情况下，及早推进乡镇政府采购工作，将会更多地赢得整体采购工作的主动。

二、推进乡镇政府采购的可行性

1、县（市）级政府采购为乡镇政府采购提供了可资借鉴的有利条件。

从湖北省政府采购的情况看，全省政府采购于1998年4月开始启动。四年多来，湖北省将这项制度的推行作为效益财政建设和源头治腐的重要内容，在省市县三级共组建了100多个政府采购管理机构，按照由易到难、循序渐进和制度先行、规范管理的思路，全面开展了采购业务，呈现了后来居上的良好发展态势。特别是2000年6月组建省政府采购办公室以后，全省先后出台《湖北省政府采购管理暂行办法》和11个配套管理制度，公开选聘专业人才组建了政府采购评审“专家库”；建成了基于“三权”（预算安排权、采购货物分配权和采购资金及项目管理权）不变的“湖北省政府采购大市场”，并对采购额小、批量少、供应渠道单一的货物实行了集中采购；开通了政府采购信息网和投诉电话，认定了进入省级政府采购市场的业务机构和供应商资格。从各市县看，政府采购配套制度如采购预算编制制度、国库集中收付制度、会计集中核算制度、部门预算制度日趋完善，政府采购范围正由货物类向服务类、工程类全面拓展。省、市、县级政府采购所取得的成绩和经验，为乡镇政府采购制度的完善和采购活动的开展做了很好的铺垫。

2、乡镇财政改革日趋深化，为乡镇政府采购提供了较好的制度环境。

从预算管理制度上看，目前乡镇综合财政预算正日趋规范，为统筹运用预算内外财力，推进部门预算和政府采购预算准备了财力上的条件；从财政收支管理上看，乡镇普遍建立起了较为完善的“收支两条线”制度和“零户统管”工作制度，为顺利实施国库集中收付制度，确保采购资金由财政部门直接支付给供应商，减少资金的流通环节创造了条件；从乡镇财政管理体制上看，乡镇财政改革的重点是按照公共财政体制框架，把财政职能定位在保证政府机关运转、为乡镇提供公共产品和服务、创造良好的经济发展环境等方面，这也为推进乡镇政府采购提供了良好的契机。

三、推进乡镇政府采购的构想

推进乡镇政府采购，必须按照循序渐近、先易后难、积极稳妥、“借梯上楼”的原则逐步进行。尤其要借鉴县（市）政府采购的经验，充分利用已有的政府采购软硬件设施，确保乡镇政府采购在低成本运作条件下的高起点推进。

1、乡镇政府采购的运作机制。

成立由乡镇政府财政部门及相关部门领导组成的领导小组。领导小组下设政府采购办公室和政府采购督察室。办公室隶属于乡镇财政部门，在业务上受县（市）政府采购中心的指导，负责政府采购预算的编制及具体业务的执行工作。督察室则负责对政府采购活动进行事前、事中、事后的监督管理。在当前单个乡镇采购规模较小的情况下，乡镇政府采购的模式应先立足于构建乡镇政府采购联合体系，借助于省、市、县级政府采购的需求优势、地理优势、规模优势、人才优势和信息优势，采用“搭班车”、“委托代购”的方法，将各乡镇采购项目和县（市）级政府采购项目进行合并，使联合采购成为可能。这也在一定程度上解决了政府采购部门既当“运动员”，又当“裁判员”的现象，有利于维护政府的利益。

2、加强乡镇财政配套制度建设。

以乡镇财政改革为契机，大力深化三项配套制度的改革，为推进乡镇政府采购营造制度环境。

一是改革预算管理制度。在零基预算和综合财政预算的基础上，积极推行部门预算，从预算编制的细化、采购支出的标准化、预算科目的调整和细化以及预算监督从价值形态向实物形态延伸等方面加大改革创新力度。

二是改革预算会计制度。乡镇各预算单位在编制年度预算的同时填报采购计划附表，报经上级主管部门审批后，交由乡镇财政部门对采购计划进行审核，确定采购项目及采购金额；人大通过预算后，由乡镇政府采购办公室汇总编制采购预算，该预算汇总表是以反映每一品目下各部门的采购情况即以采购品目为主体的采购计划，在此基础上，将各部门通用的采购物品单列出来，形成年度政府采购目录。将纳入集中采购目录的采购项目，由政府采购办公室上报县（市）级政府采购中心。县（市）级政府采购中心在汇总各乡镇政府采购项目的基础上，统一组织实施采购活动。未纳入集中采购目录的采购项目，则由各部门自行采购，乡镇政府采购办公室对其采购行为进行监督。

三是改革国库管理制度。改革的重点是建立国库单一账户，在实施采购活动时由各乡镇“零户统管”办公室直接将采购资金拨付给供应商。当前的主要任务是通过改革部门预算制度，将所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入财政专户。在此基础上，由“零户统管”办公室进行会计集中核算。支出通过“零户统管”统一财政账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位，最终形成政府采购制下的资金直接拨付制度。

3、加强乡镇政府采购队伍建设。

政府采购是一项全新的系统工程，政策性强，涉及面广，需要采购人员掌握各方面的知识，具备较高的思想政治素质。各乡镇财政部门要通过各种途径和方式，加强乡镇政府采购人员的思想政治建设，以增强他们胜任政府采购工作的能力。同时，各市县应以培训为主要手段，不断地拓宽乡镇政府采购工作人员的知识结构，其培训的内容包括商务、对外贸易、法律、工程建筑、机电设备等常规性的知识，以适应政府采购工作的需要；另外，各乡镇应大胆地实行招聘制，从社会上招聘一批既懂经济又懂机电、法律等具有商务领域丰富经验的跨专业的复合型人才进入政府采购队伍。

4、开展乡镇政府采购的突破口。

当前，开展乡镇政府采购活动的突破口应放在支农资金的管理上。赋予支农资金的政府采购制度，其运行机制不在县以上部门，而应该是支农资金最终落实到受援对象和负有直接项目责任的乡镇政府及财政部门，乡镇财政作为政府采购的管理部门，履行管理职能，负责具体项目实施的审批、验收和直接结算，其操作性强，易于各方接受。因此，当前乡镇政府采购活动的重点应放在支农资金的管理上。具体方式：一是利用土地资源详查资料，核准实际耕地面积，使单位面积计划投入资金得到有效保障，从而达到最终预期效果；二是立足本地实际，实事求是地制定项目资金计划，确保配套资金的及时足额到位；三是严格控制资金走向，保证专项资金专款专用；四是制定工程项目技术规程，保证工程项目优质高效；五是加大监督措施，确保工程质量。要通过政府采购，使支农资金由原来的“直接分配方式”变成“竞争分配方式”。