某县乡镇财政状况情况的调查报告

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乡镇财政是我国现行财政体制中最基层的一级财政，公务员之家，全国公务员公同的天地是国家财政的基石，全面取消农业税后，乡镇财政收支矛盾异常突出，危机四伏，严重影响着乡镇政权的稳定和乡镇经济的发展，破解乡镇的巨大债务难题已迫在眉睫。

一、新形势下乡镇财政面临的困难和问题

一财源建设慢，收入增长难。笔者走访全县乡镇，从各镇财政所综合上来的情况看，搞财源建设，抓财政收入已成为乡镇财政工作迫在眉睫的头等大事。财源建设搞不好，财税收入上不来，过半或年终任务完不成，乡镇干部便得垫税预交，这是所有乡镇干部不能接受而又不得不接受的事实。而且，要搞好财源建设，不仅要政策、科技和信息投入，更需要资金投入，而目前的乡镇财政基本上是一个“吃饭”财政，对财源建设根本无力投入资金，财源建设成了纸上谈兵，收入增长乏力。

（二）乡镇责大权小，正常运转难。乡镇政府是责大权小的政府，却承担了太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针”许多事情都最终要落实到乡镇上。县乡财政是最苦的财政，县乡没有自己稳定的收入来源，特别乡镇财政更是难上加难。但群众对社会事业发展的要求与乡镇财政收入的来源形成鲜明对比，常常是没有这方面的收入，却有这方面的支出。比如道路、桥梁建设，乡镇根本没有这方面的收入，却要承担这方面的义务，于是只能拆东墙补西墙。从农村“普九”教育的责任来看，乡镇财政也很难以胜任。早几年前的教育投入，已使不少乡镇背上了沉重的负担，为乡镇债务的主要来源。

三可用财力少，公共服务难。深化农村税费改革后，乡镇财政收入“蛋糕”越做越小，据统计，今年免征农业税后，乡镇财政收入将因此减少万元，可支配财力更少了。但在减少乡镇财权的同时，乡镇事权却比以前有所增加，农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生、义务教育“两免一补”政策，等等。支出的压力又日益加重，在财政保支出、保运转的压力困难的情况下，根本无力提供农村公共服务和公共产品。

（四）干部苦且累，待遇落实难。农村税费改革以后，乡镇的其他收费渠道已经堵死，乡镇政府的正常运转完全依赖的也只是地方一般预算收入，难以保证乡镇政府的正常运转。在镇村运转困难，债务持续增加、财政危机不断加剧的情况下，祁阳县县乡干部拿的都是裸体工资，更别说其他政策性补贴了。由于乡镇干部要拿工资来垫付税款，干部情绪较大。

（五）财政负债重，消赤减债难。我县的乡镇财政赤字负债额大、面广、偿还难，并呈增长趋势。据统计，目前我县个乡镇赤字总额达万元，平均每个乡镇万元，负债总额达万元，平均每个乡镇万元，不少乡镇已到“工资停发、发票停报、车子停开、电话停打”的地步。我县有一个年撤并建时成立的新镇，短短的几年时间里，已累计赤字和负债万元，挂账的还有万元，沉重的财政包袱象“滚雪球”一样越滚越大，即便从现在起只收不用，也要年才能消化完。乡镇负债是一个亟需解决而又一时无法解决的难题，基层政府对此也无能为力。

二、摆脱乡镇财政困境的几点建议

乡镇财政目前所面临的困难和问题，是在乡镇改革与发展过程中出现的必然现象，是体制不完善的具体表现。要逐步摆脱乡镇财政困境，必须在深化改革、加快发展上着力，突出抓好以下几方面的工作。

（一）积极培植乡镇财源，进一步增强乡镇财政实力。发展农村经济，培植乡镇财源是乡镇各项工作的“牛鼻子”，是乡镇财政摆脱困境的根本出路。一是要加快推进农业产业化，夯实基础财源。按照有所为、有所不为的原则，充分发挥当地资源优势和区域优势，发展地方特色名优农产品，并通过政策引导、生产扶持、系列服务等措施，引导农民由零星分散的小规模经营向集中连片的大规模经营转变。在此基础上，培育壮大加工型、流通型的龙头企业，提高农产品的商品转化增值率，提高农业对财政收入的贡献率。二是要加快发展民营经济，建设新兴财源。要全力优化经济发展环境，结合现有乡镇企业的转制，大力开展招商引资活动，加快发展个体私营经济，尽快建立多种经济成分、多种经营形式竞争发展的经济格局，不断提高来自民营经济的财政收入份额，形成多层次、多主体的乡镇财源结构。三是要稳步推进农村城镇化，开辟亮点财源。按照“因地制宜、突出重点、梯次推进、稳步发展”的原则，规划建设出既能带动经济发展，又能突出区位、资源、产业优势的小城镇。应用市场化运作手段，吸引外来资本、当地民间资本参与小城镇开发，通过引商入市、以市活商、以商促贸、以贸活财，不断提高工商税收比重，涵养并壮大新的后续财源。同时，各地要抓好土地出让转让收益、基础设施建设收益以及各种罚没、收费的收缴与管理，不断扩大补充性财源。

（二）完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。一是上级财政在与县乡财政分割财力时要坚持“财力向下倾斜、缺口上移”的要求，以事权划分财权，以财权决定事权，最大限度地照顾乡镇财政的利益，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展。要对现行农村义务教育投资体制进行改革，变九年义务教育由县、乡二级财政承担为中央、省、市、县乡五级财政共同承担，对农村“两会一部”要按“谁决策，谁负担”的原则予以化解，不能将包袱摔给乡镇不管。二是全面实行综合预算管理。要从加强乡镇预算外资金管理、缓解财政困难状况、集中财力办大事的目的出发，对预算内外资金实行统一管理、统一核算、统筹安排、综合平衡。三是逐步规范转移支付办法。县级政府要在上级财政转移支付的基础上，通过建立规范的转移支付办法，对各乡镇财政收入进行必要的调节，逐步缩小乡镇之间的财力需求差异，均衡各乡镇公共服务水平，确保每个乡镇都有履行职能所需的基本财力。四是按照市场经济发展的要求，着眼构建乡镇公共财政支出模式，建立有效的乡镇财政支出约束机制。

（三）调整理顺乡镇财税征管体制，进一步提高乡镇组织收入水平。一是要理顺财税征管体系。要从有利征收、有利管理、有利调动各级政府发展经济和组织收入的积极性出发，在财政、税务部门之间建立一种结构合理、配置适当、程序严密、制约有效的财税运行机制。二是明确工作主体，将国、地税任务落实到职能部门，减轻征官成本。根据乡镇实际情况将税源核查清楚，重新下达任务。税务部门应是完成国税、地税的主体职能部门，应将此项任务从乡镇卸下来落实到税务部门，乡镇只是协助税务部门完成国、地税收缴工作，这样既可极大地缓解乡镇财政压力，又可杜绝税务部门个别工作人员利用职务之便谋取非法收入。

（四）以推进机构改革为途径，大力压缩乡镇财政支出。一是推进乡镇机构改革。按照“减人、减事、减支”的原则，大力开展精兵简政，精简机构，裁减冗员。二是加快推进事业单位的改革。按照公益性职能与经营性服务分开的要求，对承担公益性职能的事业单位，所需经费由乡镇财政承担，而对兼有公益性和经营性的事业单位，逐步削减财政补贴；对非公益性的事业单位，则采取市场化运作的手段，逐步推向市场，限期自负盈亏。事业单位机构设置和人员配备要立足实际，宜合则合，宜撤则撤，不强行上下对口。三是推进教育体制改革。按照“规模、效益”的原则，根据生源数量和分布情况，合理调整和规划教育布局，适当集中办学，实现教育资源的优化配置，营造良好的外部环境，引导社会办学，鼓励民间资本投入教育领域。四是采取小村并大村，扩大村级规模，村组干部交叉兼职等办法，精简村组干部，控制报酬标准，减少村级支出。

（五）妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险。首先要建立领导责任制。各级党政领导特别是县、乡领导要对乡镇债务的危害性引起高度重视，切实把债务工作抓紧抓好。要树立“增收是政绩、消化债务也是政绩”的观念，防止“新官不理旧事”、“债多不用愁度过三年就换届”的消极应付思想。把债务列入乡镇主要领导离任审计内容，对决策失误，造成重大经济损失的，要追究领导责任。其次，要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上，按债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，制订相应的偿还债务计划，而且，每年的偿债计划要纳入乡镇综合财政预算，确保有可靠的资金来源。要按照“上级支持一点，乡镇自筹一点”的办法建立乡镇偿债准备金，用于偿还由乡镇财政承担的到期债务。第三，要积极主动消化债务。通过拍卖方式盘活乡镇资产及资源，解决部分债务。同时，上级财政和有关部门要加大转移支付或专项补助力度，给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）；金融部门也应积极帮助乡镇，对贷款实行停息挂帐，免除部分债务。第四，要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保；乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力发展计划，不得打赤字预算，不得在没有偿还保证和偿债能力的情况下，盲目搞建设项目。