关于*县林业产权制度改革的调研报告

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关于××县林业产权制度改革的调研报告

我县林业生产在县委、县政府的正确领导下，在上级业务部门的关心指导下，认真贯彻落实中共中央《关于加快林业发展的决定》及省委、市委对林业的一系列指示精神，牢固树立以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，把林业生产做为促进农业结构调整，增加农民收入，改善生态环境的重要举措来抓，按照依靠全民造林，深化改革活林，推广科技育林，严格执法管林的发展路子，一手抓发展，一手抓管护，重点实施了绿色通道、城镇村庄绿化、河道绿化、特色经济林建设、国家重点生态公益林工程、退耕还林工程、珠江防护林工程和长江防护林工程等八大工程。几年来，经过全县人民不懈的努力，全县林业生产呈现出蒸蒸日上，欣欣向荣的发展局面，发展速度之快，发展规模之大，史无前例，为新世纪经济建设和实现生态林业的宏伟目标奠定了良好的基础。

一、××县及林业基本情况

我县位于江西省南部边陲，是一个典型的内陆山区县，俗称“八山半水一分田，半分道路和家园”。全县辖7个镇，119个行政村，1806个村民小组，52444户(镇村38320户)。据2004年“二调”资料结果显示：(1)林地情况。全县土地面积197万亩，其中林地面积166万亩（国有林地20万亩，集体林地146万亩）。公益林面积12.2万亩，果业面积5万亩。(2)林地权属结构。全县自留山138万亩，集体统一经营山8万亩，国有林地面积20万亩。全县林地已流转13万亩，其中集体统一经营山流转6.8万亩。(3)森林资源情况。全县活立木蓄积量为437.24万立方米，活立竹1622.27万根。全县森林覆盖率78.1%。

二、林业产权制度改革前我县的基本现状

改革开放以来，我县林业虽然已经有一个比较好的发展环境，但是与我县的经济发展仍然存在很多不适应的问题，主要有以下：

1、森林分布不均，林分质量不高；

2、林业产业化建设滞后；全县林业产业规模小，科技含量低，结构不合理，特色林业经营没有做到集约化，加工只是初加工，林业经济效益还较低、生产力水平低。特别是山区农村，农村经济还较落后，农民靠山吃山，山不致富，希望在林，林无产业的现象还存在，林业产业化建设滞后；

3、林业生态建设的社会效益和经济效益、整体利益和局部利益的矛盾突出；政府行为和农民合法利益的矛盾如何协调，生态建设的资金来源如何解决？社会效益和经济效益如何体现，整体利益和局部利益如何分配，一直制约着全县林业事业的发展；

4、林业森工企事业单位债务包袱沉重、各项工作难以正常开展；

5、垄断性生产、经营成份大，林农负担重，林农的生产积极性不高；

6、林地、林木的产权不明晰，林农自主权不高，难以发挥林地、林木的作用。

三、林业产权制度改革内容和主要做法

林改是进一步明晰产权，明确责、权、利，保护林农合法权益，减轻林农负担的重要举措，是深化林业体制改革、增强林业发展活力，实现“希望在山”的关键所在，是促进农民增收，加快山区经济发展，解决“三农”问题的根本措施，是统筹城乡发展，构建和谐社会的迫切需要。省、市林业产权制度改革工作会议召开以来，我县紧紧抓住这一契机，高度重视，及时传达会议精神，研究部署全县在林改工作中可能出现的问题和解决办法，并对林业产权制度改革的全面开展进行了周密安排。

（一）、县委、县政府高度重视，细致开展各项工作

1、召开了县四套班子会议；

今年3月9日，我县召开了县四套班子会议，传达省、市林改文件精神，同月24日下发了对全县林政秩序全面清理整顿的抄告单，并下发了《林政秩序整治方案》，拉开了我县深化林业产权制度改革的序幕。

2、制定出台了《××县深化林业产权制度改革实施方案》；

根据省委、省政府《关于深化林业产权制度改革的意见》要求，我县在充分调查林业现状，特别是林业产权状况的基础上，制定了《××县深化林业产权制度改革实施方案》，经市政府批复，7月20日已下发各镇和县属各单位遵照执行。

3、成立了领导小组；

为了加强我县林业产权制度改革工作的领导，切实落实林改各项工作，县委、县政府成立了以李桂生书记为组长的“××县林业产权制度改革领导小组”，并组建了林改办公室，从县委办、县政府办、宣传部、司法局、财政局、档案局、国土局、果业局、林业局等单位共抽调了32人为林改办成员，由林业局局长袁化仁任林改办主任。

4、落实了办公场所和资料设备；

为了解决林改办公场所，要求林业局腾出了两间办公室作为林改办公室。另外，已督促林业局准备好了所需图、表、卡等资料和电脑、打印机、复印机等设备。

5、筹措了林改经费，落实了资料设备和办公场所；

我县林改经费筹措实行县、镇、村三级负担的办法，层层落实。县财政已拔付了县林改办工作经费50万元，林业局自筹20万，各镇自筹20万，购置了所需图、表、卡等资料和电脑、打印机、复印机等设备，为了解决林改办公场所，林业局腾出了两间办公室作为林改办公室，确保了我县林改工作的正常运转。

6、狠抓组织领导，摆正林改位置；

县委、县政府将继续高度重视林政工作，真正把林改工作和新农村建设工作摆在同等重要位置，当作当前农村工作的大事来抓，并做到统筹兼顾，有机结合。同时学习借鉴试点县和先进县的林改经验，结合实际，稳步推进我县林改各项工作。

（二）严格要求，规范操作

1、试点先行。按照县委、县政府“积极探索、试点先行、规范运作、依法办事、稳中求进”的思路和“有利于森林资源总量增长和质量提高，有利于增加林农收入，有利于提高林业的经济效益、生态效益和社会效益”的总体要求，根据省、市林改工作的实施意见，结合本县实际，为了稳妥地推进这项工作，我县在林政秩序整治的同时确定岿美山镇寨头村先行试点工作，组建股份制林场。该林场由15个股东出资注册，采取农户出山入股，由有经济实力的农户统一经营，实行山林权属与经营权分离的形式管理。现已有320户农户签约，股份林场面积已达28400亩。林场明确利益分配，坚持集约经营，加强护林管理，生产经营形势明显看好，取得了初步成效。其他各镇也先后以个别村组先行试点，集中突破，积极探索符合本镇实际的操作方法，然后全面铺开。

2、明晰产权。一是制定林改实施方案。全县7个镇的119个村和1806个组的村组林改方案严格按照“两上两下”、“两个三分之二”和“四签两不准”的程序操作，保证了林农的参与权，体现了广大群众的真实意愿，落实了林改还权让利的惠民政策。二是认真做好林权登记。严格按照省林改办《确权发证操作规范》操作，做到了权属明晰，登记准确，程序合法，申请材料齐全，证明材料合法有效，并对林权登记进行了一、二榜公示和发证前公示。三是签定和完善了各种经营形式的林地承包合同，做到了产权归属清晰，权责明确。四是国集联营签定和完善了合同，调整了利益分配，落实了政策性让利要求。五是建立了“三室”。建立了林权登记发证室、林权证打印室、林权档案室，配备了施配备了专职林权登记、打印和档案管理人员及必要的安全保护设施，建立了相应的工作制度，做到确保林权资料和档案完整、规范、准确、安全和有效利用。

3、减轻税费。一是实行“两取消、两调整、一规范”。按照赣发[2004]19号和赣财综[2004]80号文件精神，对涉林收费项目及标准进行了全面清理，取消了木竹农业特产税和县、镇、村出台的所有木竹不合理收费项目；出台文件调整了育林基金平均计费价格和集体林育林基金分成比例；规范了增值税、所得税征收范围。二是建立健全制度。建立健全了林农负担检测、信访举报、案件查处等各项制度，对各种乱收费和加重林农负担的行为进行了严肃查处；公布了清理后的涉林税费项目及标准，并定期向林农了木竹收购指导价。

4、放活经营。我县严格按省林业厅文件要求，下达了2006年木材生产计划，并落实到农户；木竹采伐指标实行公示制度，林木采伐许可证由林木所有者直接申请，对符合条件的做到即审即批；对垄断经营和地区封锁规定进行了全面清理和废止，制定了允许林木所有者自主经营的政策；向社会公布了举报电话：4291611、4294509，畅通了基层反映问题的渠道；制定了木竹采伐证、运输证、检疫证审批的便民措施。

5、规范流转。集体山林流转坚持严格遵循有利于保护、培育和合理利用森林资源；坚持有利于保持水土，保护和改善生态环境；坚持自愿、平等、合法；坚持不改变林地的性质；坚持不得损害国家、集体和社会公共利益的原则，做到流转规范，落实山林流转的协商让利政策，充分尊重了承包经营者的主体地位，确保无强迫或阻碍流转，无擅自截留和扣缴承包者流转收益现象，做到了林改其间国有、集体林地暂停流转。

6、确保稳定。一是对群众来信来电来访安排了专门机构、人员接待。二是山林权属争议调处实行分级负责制，按照组内纠纷不出组、村内纠纷不出村、镇里纠纷不出镇的原则处理，及时把矛盾、纠纷消除在基层，确保林区稳定。自开展林改以来，全县未发生乱砍滥伐、森林火灾、纠纷械斗重大案件，林政资源保护管理秩序明显好转。

7、群众满意。群众对林改操作反映良好，参与林业建设、保护森林资源的积极性明显提高，造林数量增加，来自林业收入占人均收入比重增加；群众无对林木被侵占、偷盗的反映，产权保护得到保障。

8、做法经验。总结提炼出了一套完整可供学习借鉴的林改材料，涌现出一批先进人物和事迹；形成了具有参观学习价值的示范点。

（三）、镇村积极配合

各镇村充分认识到林改的重要性和紧迫性，积极配合，发挥各自的主动性和灵活性，掀起了林改热潮。

1、成立了由镇村书记为组长的镇、村林改领导小组，并及时召开了动员大会，会议已开展到了村组长、农户。

2、落实了林改办公场所，制定了相关工作制度。

3、加大了宣传，张贴、悬挂了林改宣传标语。

(四)、狠抓宣传发动，营造浓厚氛围。

在充分认识到这次林改工作的重要性、紧迫性、艰巨性和复杂性，认识到群众是林改基础的前提下，我们进行了多种形式的林改宣传，使广大林农真正了解林改、支持林改、参与林改，确保林改顺利进行。在形式上，采取印发信件和问答手册、悬挂横幅、电视专题、巡回宣传咨询等多种宣传形式：一是印发《致全县林农朋友的一封信》4万封和《林业政策和法律法规知识问答》3.5万册。二是县广电局对林改工作进行了电视专题报导。三是在赣南日报上发表了《××林改惠民众》和《××林业实现生态与产业双赢》等有关林改成效的报道。四是全县悬挂宣传横幅120条。五是县里组织宣传车在各镇村巡回宣传，县、镇两级组织了林改咨询队到各镇、村开展咨询活动。六是各镇、村、组采取了标语、固定宣传牌、专栏等各种形式进行宣传，各镇村张贴了宣传标语1万多条，编写专栏2千多期。七是编排了文艺节目，县林业局和爱乐客家艺术团协商组建了林改巡回演出宣传队，深入镇村演出宣传林改政策。八是编印了林改简报共12期，下发至各镇林改办，及时反映林改动态，交流做法经验；使林改政策家喻户晓，深入人心，形成全县上下关心林改、支持林改、参与林改的良好氛围。

(五)、狠抓林权改制资金的管理。

建立好各级林权改制资金的回收、使用和监督管理制度，防止国有、集体资产流失，确保足额回收，合理使用，有偿投入，滚动发展。

四、林业产权制度改革配套情况

1、切实减轻税费，不折不扣地落实了省委19号文件精神；

2、县林业局机关、林业工作站、木材检查站和森林消防大队等林业行政事业单位的人员工资和工作经费全部纳入了县财政预算，并妥善解决了人员编制，保证了林业部门的正常运转。目前林业行政事业单位核定编制数行政编19人，事业编99人，共118人（其中林业工作站31人，木材检查站24人）。

3、规范了林业行政审批行为，制定并印发了《××县林政资源管理规定》；

4、以林改为契机，继续推进政企事分开，减人减事减开支，林业局已清理了超编和借用人员18人，节减费用开支20万元；

5、规范流转，鼓励个人、企业及社会各界投资造林绿化，加快了森林资源培育步伐；

6、建立了林农负担、信访、检查监督、案件查处等各项工作制度，严肃查处各种乱收费和加重林农负担的不良行为；

7、改进了工作作风，提高了林业服务质量和办事效率。

8、森林公安纳入了公安专项编制，并落实了森林公安局局长由林业局党组成员担任，森林派出所定为副科级单位的要求。

9、开展了森工企业改制工作。我县于2000年开始森工企业改制工作，在这次林改中，我县将采取职工参股，先试点后推广的办法，进一步对森工企业进行改制。

10、全县七个镇成立了林业产业协会，切实履行行业自律、行业协调职能，提供林业产业社会化服务。

11、计划建立了森林资源产权交易市场，落实了森林资源产权交易等配套改革工作，为产权交易提供了社会化服务。

12、是通过鼓励个人、企业及社会各界投资造林绿化，加快了森林资源培育步伐。九是公开了林权登记档案，接受公众查询。十是镇村转移支付严格按规定落实到位，并能正常运转。

五、林业产权制度改革取得了初步成效

通过坚持“多予、少取、放活”的方针，把握还权让利的精神实质和认真落实林改“十六字”内容要求，深化林业产权制度改革，激活林业经营机制，群众对林改操作反映普遍良好，我县镇村林改工作成效也逐步显现。

1、增强了林农发展林业的信心。通过落实自留山政策和“谁造谁有”政策，明晰产权，签定合同，换发林权证，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，让群众吃下了“定心丸”，保障了林农的合法权益，增强了林农发展林业的信心，提高了林农造林的积极性。林改以来，我县个人承包承租荒山、疏林地，流转造林明显增多，形成了一股造林热潮，甚至出现了多年罕见的造林苗木脱销现象。到2006年3月底止，个体提出荒山造林和疏林地改造，竹林抚育改造申请的林农达100多户，总面积2万多亩，营造林形势一片大好。预计今冬明春个体造林可达5000多亩，竹林抚育和低产林改造将突破15000亩。

2、促进了村集体和林农增收。通过实施林改，全县3.8万农户明晰了产权，减免税费210万元；竹木价格明显上涨，林木每方涨了近200元，尺竹每根上涨近2元，林农来自林业收入也明显增加，如历市镇杨梅村村民廖威自留山上23.5亩竹林，每年可增收2000多元。同时，通过落实集体山林承包、租赁和转让，盘活了集体山林资产，实现了村财和林农两增收。

3、强化了林农爱林护林意识。通过实施林改，明晰山林产权归属，保障经营者合法权益，进一步强化了山区群众护林意识，促进了农村经济可持续发展。

4、转变了林农经营山林理念。通过实施林改，落实山林承包经营，引导开展竹木深加工和跨村经营，林农扩展了经营林业的利润空间，经营理念发生了转变，由过去单纯造林护林，逐步转入营林、加工和销售一体化经营。

5、推动了社会办林业进程。通过林改确权和产业引导，吸引社会闲散资金参与集体山林承包经营，社会办林业的氛围日益浓厚。一方面，通过加大投入提高现有林分质量；另一方面，通过改变传统的营造林只局限于用材的观念，大力推广种植桉树，建立工业原料林基地。

6、解决了部份历史遗留问题。通过大力宣传林改法规政策，耐心向群众做过细的思想工作，解疑释惑，化解矛盾，调处纠纷，有效解决部份历史遗留问题。

7、维护了林区的社会安定稳定。各镇村在实施林改过程中，严格按照《××县深化林业产权制度改革实施方案》要求，严管生态公益林，稳定落实自留山和责任山，放活用材林。特别是对集体山林的转让、租赁和承包行为，严格按照“公平、公开、公正”的原则进行操作，坚决杜绝暗箱操作、低价转让承包等损害集体经济利益的行为，让群众“看在眼里，记在心里”，明白放心，有效避免了矛盾纠纷的发生。自林改后，各镇村都能按程序办事，依法操作，到目前为止未收到一封（含上级）批转的林改告状信。

8、为促进农民增收，加快山区经济发展，解决“三农”问题，统筹城乡发展，构建和谐社会奠定了良好基础；

9、加强了党和政府在林农心中的地位，使林农充分认识到党和政府对他们的关心。

六、继续深化林业产权制度改革，建立林业生产的长效机制

完善和落实林业政策，是调动农民群众植树造林积极性的重要保证。我县于2000年在全市率先开展了林地、林木拍卖工作的探索并取得了巨大成功（如原“九曲度假村”林地的拍卖，就是一个很成功的典范）。几年来，我们不断总结经验，吸取教训，按照宜卖则卖，宜租则租、宜包则包的原则，进一步深化林业产权制度改革，建立起了林业生产的长效机制，真正调动起了广大群众造林、管林、护林的积极性。

1、建立林地流转机制，促进健康发展

我们把速生丰产林、农林间作、经济林做为农村种植业结构调整来对待，根据群众意愿，按照“树随地走，谁造林谁所有”的原则，允许采取调换土地、自由结合等形式，实现集中连片、规模化发展。并明确规定林木所有权和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股，极大地调动了群众参与植树造林的积极性，保护了林业生产成果。

以全县林业发展规划为依据，把绿色通道、村镇四旁、河道、荒碱地等宜林地依法划为永久性林地，全部实行公开拍卖。在林地拍卖工作中，我们坚持典型引路，因村而宜，一是坚持公开、公正、公平、民主的原则，保证所有购买者平等竞争；二是坚持“四宜四不宜”的标准：即坚持拍卖面积宜大不宜小，提倡大户承包，禁止平均到户；拍卖年限宜长不宜短，一般不低于30年；拍卖价格宜低不宜高；拍卖合同条款宜细不宜粗。拍卖前丈量土地，明确四至，由群众代表评出底价，并张榜公布，广泛征求群众意见，逐户登记是否参与竞标，并签名盖章。竞标者先交足底价款和保险抵押金。竞标时，公证人员到场监督，竞标后，当场交足购买金，当场公证，当场签订拍卖合同。总之，一个目的就是让群众吃上“定心丸”，种上“放心树”。对林地拍卖资金，我们在预留出同等年限的农业税、水费等法定税收外，其余全部用于林业生产和公益事业。

2、健全林业管理体制

真正做到为减轻林农负担，深化林业体制改革、增强林业发展活力，实现“希望在山”，促进农民增收，加快山区经济发展，解决“三农”问题，统筹城乡发展，构建和谐社会作保证。

七、林业产权制度改革存在的一些问题

1、宗地数多且复杂。我县有的镇村当年分山到户时村组交错，分得过于复杂，过于细，而且面积分得过小，影响勾图速度和工作开展。

2、农户到场率较低。林改工作涉及千家万户，每个宗地都要以农户签字为准，而我县外出务工林农较多又没有委托他人签字，有的难以联系，无法到达现场，造成勾图指界签字困难。

3、短时间内林改宣传面不广，深度不够，部分群众对林改工作存在疑心和误会，参与积极性不高。

4、插花山过多。我县与广东、安远、龙南、寻乌、信丰交界，插花山较多，地形复杂，影响进度，而且多年引起的山林纠纷原因复杂，调处困难。

5、短时间内全面展开和完成林改工作，感到专业技术人员严重不足。

6、林改工作经费投入大，资金严重短缺。

总之，通过深化林业产权制度改革，实现了土地、劳力、资金等生产要素的优化配置，使购买者真正拥有了林地使用权、经营权和收益权，调动了广大群众植树造林的积极性。通过林权制度改革，激活了投入机制，拓宽了投资渠道，变过去由国家、集体投入为主，为群众个人投入为主，形成了多元化的投入机制，解决了绿化资金不足的矛盾。通过林权制度改革，拓宽了集体和群众增收的渠道，使闲置多年的沟渠路边荒地变废为宝，不仅盘活了集体资产，而且增加了集体收入，林地拍卖为全县的林业发展注入了新的生机和活力。

××县林业局