关于改革和完善民主决策机制问题的调查研究

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决策问题关系事业兴衰成败，正确的决策不仅能凝聚人心，推动发展，而且能造福百姓，增强后劲，错误的决策不仅会贻误发展，而且会损害党在人民心中的形象。党的十六大和十六届四中全会指出，正确的决策是各项工作成功的重要前提，要改革和完善决策机制，推进决策科学化、民主化，防止决策的随意性。因此，建立和完善科学民主决策运行机制是贯彻“三个代表”重要思想，贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会的基本要求，是科学执政、民主执政、依法执政的关键问题，也是调动方方面面干部群众积极性，合力发展的迫切需要。连日来，我们立足本镇实际，先后走访了部分乡村和镇直部门，通过问卷调查、召开座谈会等形式，对“改革和完善民主决策机制问题”进行了系统调查研究，现试从党委决策运行机制角度研究改革和完善民主决策问题，以同仁商榷。

一、改革和完善民主决策的重要性和现实意义

随着各级领导的思想观念不断更新，思想的开放度不断扩大，民主与科学意识不断增强，表现在领导决策方面，更具前瞻性、务实性和有效性。但应该看到，还有相当一部分部门尚未完全建立起自觉的、规范的、科学的领导决策机制，在认识与实践上仅处于“必然王国”的阶段，其原因固然有领导群体与个体的能力和素质、客观环境的多变与信息采集的难度、群众的参与程度以及利益机制的制约等等，其根本原因主要是长期以来在计划经济框架下运行，与国际接轨、与市场接轨还不是太适应。表现在领导行为上，更多的处于“传达贯彻”和“具体操作”层面，而缺乏“科学决策”。传达贯彻上级指示和部署很重要，但更重要的是要结合实际，形成有自身内涵和特色的决策，尤其是重要的科学决策。目前，一些单位在决策过程中存在主观决策、经验决策、无效决策等问题。所谓“主观决策”，即没有很好地从研究所实际出发，盲目照抄照搬别的单位的经验，这种情况在知识创新工程试点工作中有所表露。学习兄弟单位的先进经验是必要的，但必须结合本单位的实际。照抄照搬、简单模仿、“拿来主义”在有的情况下有效，有的情况下“东施效颦”。因此，要做具体分析。所谓“经验决策”即缺乏论证，由主要领导“拍脑袋”决策，貌似“果断、开拓”，实际上比较粗放，决策风险较大。决策必须建立在充分掌握信息、科学分析并充分论证的基础之上。所谓“无效决策”即由于缺乏群众参与和共识而推进乏力，导致决策“流产”。随着社会主义市场经济体制的加快发展，抓紧构建起适应激烈竞争形势、适应市场经济需求、适应实际的领导决策机制，不仅显得十分重要和必要，而且十分紧迫。实践证明，凡是决策机制比较健全的研究所，决策的质量和效率比较高。反之，决策机制不健全、决策效率不太高的单位，一般来说，问题会比较多，甚至可能会造成一些重要失误。因此，各单位对建立科学民主的决策机制有必要引起足够的重视并在实践中改革和完善。

二、近年来我镇民主决策的实践与启示

⒈充分调研，形成“五大工程、五抓五促”的工作思路。凡属重大决策部署，镇党委“一把手”都要亲自抓，要求两委领导深入进行调查研究，广泛吸取各方面的意见，充分发挥各部门的参谋作用，从而集中了民智，体现了民意，得到全镇上下的共同认可，调动了各部门工作积极性。

⒉群策群力，着力解决事关经济发展后劲的大事。决策的实施，离不开领导干部的带头指挥，更需要全镇人民的参与和支持，形成“千斤担子众人挑，人人肩上有目标”的工作局面。去年共引进“三资”企业家，合同利用外资万美元，实际利用外资万美元。特别是在去年“·””投洽会上，实现签约个项目，投资总额亿美元，其中合同项目个，投资总额万美元，利用外资万美元。为了使项目尽快落地，建立了镇领导干部挂钩企业和项目工作责任制度，尤其是成立了项目工作难度较大的鲤鱼山综合开发区、德信三期增资扩建和庆盛电子扩建等个指挥部，促进了项目工作的落实。

⒊强化监督，建立完善党委决策工作基本规范。一是建立工作规范，严格按程序议事决策。二是加强对两委成员的监督，强调实行民主集中制。三是实行政务公开，加强人民群众对政务的监督。对重大事务和财务收支、目标责任制、履行职责事项、机关内部事务、农民负担情况等方面进行公开，全镇各有关单位也相应成立政务公开领导小组，设立办公室，研究制定各项具体实施方案，做到分工明确，各司其职，各负其责，推动了政务公开工作的迅速开展，加强人民群众对政务的监督。

⒋领导垂范，营造了一个民主和谐的政治氛围。一方面加强领导班子成员自身的党性修养和自我约束，牢固树立起正确的世界观、人生观和价值观，正确对待人民赋予的权力，坚决防止形式主义、官僚主义，深入实际，加强调查研究，带头体察民情，了解民意，集中民智，诚心诚意为群众谋利益。另一方面，通过中心组学习、民主生活会、廉政谈话等形式，加强对领导班子及领导干部行使权力的监督，及时提醒，早打招呼，使他们不犯或少犯错误，以案为镜，加强教育，切实做到警钟长鸣，防微杜渐。

这些致力发展，重塑形象，造福一方百姓的重大决策实践，至少给我们带来四点启示：一是只有广泛听取意见，深入基层，充分调研，并对重大决策反复进行论证而形成的决策，才是正确的，深得民心的。二是公众的广泛参与，是决策执行正确，取得成效的重要途径。三是决策的形成过程，只有经过民主集中制，集体讨论，会议决定，才能使决策更加民主科学。四是只有建立一套规范有力的决策运行机制，才是推进决策的科学化、民主化的有力保障。五是领导以身作则，发扬民主，尊重科学，广开言路，执政为民，才能得到社会的拥护，才能造福于民。

三、影响科学民主决策的主要因素

影响科学民主决策的因素很多，既有主观因素，也有客观因素；既有制度问题，也有能力问题；既有行政原因，也有经济原因，但最主要的有：一是思想认识问题。认为决策与己无关，上级怎么说，我就怎么做；或者上级说归说，我想怎么做就怎么做；或者认为决策一定就是议大事，谋战略，小部门小单位没有决策等，因而缺少决策意识。二是工作作风问题。由于官僚作风的存在，某一个行为个体的言论即为最后决策的结果，在作出一项重大决策之前，主要责任人既不做周密思考，也不深入调研从多方面征求意见，而是根据自己拍脑袋决定的，或者盲目追求形象工程、政绩工程，以致决策失误，劳民伤财，贻害大方。三是方式方法问题。决策出台前不按程序进行或随便简化程序，或以小范围议议，代替广泛征求意见，以致决策偏差，考虑不周全，甚至作出违法违规的决策来。四是制度建设问题。对决策运行前后无章可循或有章不循，例如社情民意反映渠道不畅，社会参与面不广，监督不到位，不重视发挥专业人士的作用，决策失误和执行尚未实行责任追究等，缺乏制度约束的决策就是随意决策，失误是难免的。

四、改革和完善民主决策机制的几点思考

地方党委的主要职责是揽全局、凝思路、谋大事、用干部。建立和完善科学民主决策机制，就是要将党委的职责，在机制的引导下加以巩固和提高，并产生长期稳定的影响和效果，为此，要建立八大制度，确保决策科学化、民主化。

（一）决策程序化制度

程序化的决策制度是保证决策科学的条件。科学决策在某种意义上讲，就是程序化决策。从我镇部分重点项目施工成功的决策运行情况上看，决策运行程序具体包括八个步骤：第一步，调查问题存在，确定决策目标；第二步，收集尽可能完备的资料与信息，为制定决策提供充分的信息保障；第三步，依据尽可能完备与可靠的信息，对发展的趋势变化做出准确的预测；第四步，拟定各种可行的备选方案：第五步，对各种备选方案进行可行性与不可行性评价；第六步，从各种备选方案中选出最优方案；第七步，组织力量实施决策，并接受监督；第八步，跟踪督导，把握反馈信息，检测决策的正确与否，适时进行科学调整。这些步骤在决策运行中必须缺一不可，并不得轻易颠倒顺序。

（二）决策调研制度

调查研究是领导决策活动的前提、依据、基础性环节，贯穿于领导决策活动的始终。

一要坚持在重大决策前深入进行调查研究。做到没有调查研究的题目不议，没有调查研究的事不定，没有调查研究的结论不下。规定各级党委、政府和其他有决策权的班子成员，有权制止对没有调查研究的决策议题进行讨论，以此来督促各级干部重视调查研究、深入调查研究，减少决策失误。

二要坚持在决策过程中多种方案的比选。多种方案的比选是现代科学决策的重要方法。比较的意义就在于“两刃相割，利钝乃知；两论相订，是非乃见。”没有比较，就没有鉴别。任何方案都不是十全十美的，多种方案进行比较可以取长补短，优化决策。同时，许多问题的解决也不是单靠哪一种方法就能奏效的，往往需要多管齐下，多种方案共同实施。多种方案的比选过程中，不一定都是赞成意见，也需要听取不同的意见。有时不同的意见可以促使考虑问题更全面，做出的决策更完善。

三要讲究调查研究方法。在调查方法上，既要继承和发扬传统的，比如召开调研会、研讨会、走访调查等调研方法的基础上，又要学习和运用现代科学调查方法，如统计调查、问卷调查、抽样调查、网络调查等。在研究方法上，综合运用经济学、社会学、信息论、系统论、控制论以及规划与优选方法、预测与评价方法、计算机仿真方法等，对决策调查资料进行多层面、多角度的系统研究。特别是制定总体规划，事关我镇重大经济决策、重点发展项目进行专家咨询，对一些涉及人民群众生产生活利益的重大决策和事项实行公示制、听证制。

四要整合社会研究资源为决策参考。例如专家研讨会等研究成果对决策是很有帮助的。要注意整合、吸取非行政性、学术性、民间研究组织的研究成果。为此，党委、政府的研究机构要发挥好整合决策研究资源的枢纽作用，搭建一个各类、各级研究成果迅速转化为党委、政府决策的输送平台。

三社情民意反映制度

真实和全面的社情民意是地方党委进行决策的基础和前提，有助于党政机关迅速、准确地捕捉到复杂多变的现代社会和现代人群的思想动态、活动趋势。确立社情民意反映制度，首先，要发挥大众传媒表达群众意愿、交流社会信息，执行社会监督的功能。其次，要以法规的形式明确规定社情民意反映制度在决策形成过程中的重要作用，及其在具体决策活动中的具体操作规程。再次，要改革和完善反映社情民意的服务网络平台，如设立便民箱、热线电话、公开栏、听证会、协商会等。最后，要逐步完善社情民意调查网络，不断整合社情民意的民间调查力量。要适应社会利益多元化的趋势，为社会各阶层提供合法利益表达和有序政治参与的畅通渠道。要把定期反映社情民意作为各级党委政府和部门的一项重要职责；依托政策研究机构、公安、民政、信访、统计部门和新闻媒体，建立社情民意调查网络，通过观察社会舆论、定期进行民意测验、社情形势综合分析等，深入了解和准确掌握社情民意，以此作为决策的第一信号。

四重大事项社会公示制度和听证制度

十六大提出，要建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和听证制度，这是十分必要的。重大事项社会公示制度是衡量政治文明程度的一个重要指标，是社会主义民主政治的具体表现形式之一。实行社会公示制度，一要以法规的形式明确社会公示的范围和原则，二要确定负责社会公示的具体部门和监察部门，三要规定社会公示的具体程序，四要把握公示的内容，主要是一些重大事项，特别是与人民群众切身利益密切相关的事项和热点、难点、焦点问题，公开办事过程和结果，定期或不定期组织服务对象，专业人员和监督人员参与议事、决策过程，听取意见，优化决策或加强监督。五要明确社会公示的方式，如广播、电视、政务公开等媒介，并形成规范。

听证制度是与重大事项社会公示制度相配合的一项制度。有很多重大事项进行公示后需要进行听证。一要尽快出台《听证制度实施规范》，明确听证制度实施的政府组织机构和中介实施机构、听证人员构成的原则；二要明确听证制度的议事规则；三要建立听证意见的反映与反馈机制，使听证会的建议能够得到实施。

五重大决策专家咨询论证制度

专家咨询论证制度是决策科学化的必然要求，专家通过对决策方案的可行性或不可行性研究，发现决策存在的问题，尽量避免决策不失误或者少失误。重大决策前，在充分调研的基础上，要通过咨询论证、协商对话、邀请座谈等多种形式，广泛听取社会各界人士和人民群众的意见确保决策民主、科学。同时为避免决策的盲目性，对重大工程项目和涉及群众切身利益的项目，提交专家咨询论证。特别要建立主要领导联系人才制度，发挥人才参政议政的能力，使人才成为党委、政府决策的“智囊团”。建立专家咨询论证制度，首先要尽量确保专家组成的全面性。尤其是要重视人文社会科学专家的作用，既要巩固决策的专业技术基础，也要巩固决策的思想理论基础。其次，保持专家咨询的独立性，杜绝领导先下结论、然后专家论证的不良现象。第三，坚持党政机构、专家、群众三方面论证相结合的决策规范，使决策者获得最广最有效的决策信息，并促使决策获得最大多数群众的支持。

（六）重大问题集体决策制度

这一制度是贯彻民主集中制，保证地方党委决策科学化、民主化和正确性的关键。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，进行集体决策。集体决策要注意做好三方面工作：

一要明确党委决策的范围、形式和程序。对拟上会议研究的议题，事先要精心筛选，制定并严格执行审定制度，要将事关经济和社会发展重大战略问题，如：城乡规划、建设、管理的重大事项，重大基础设施建设项目，国有资产处置、社会保障和社会稳定、关系人民群众切身利益的重大事项纳入重大决策范围，防止不分大事小事，眉毛胡子一把抓。同时要严格执行议事程序，严格遵守表决的有关规定，党委会议研究决定重大事项，须有半数以上应出席人员到会方可举行，其中分管该项工作的领导必须到会。

二要预测矛盾分歧。在决策重大问题前，要把个别协调、个别酝酿当作工作中的一件大事，用心想，认真抓，在个别酝酿中搞好矛盾分歧的预测。党委领导必须敢于正面接触矛盾，不回避、不掩盖，根据不同情况早做准备工作。要最大限度地集中党员的智慧，充分调动党员参加酝酿的积极性，激发责任感，必须注重思路引导，做到引而不发，抛砖引玉，为充分酝酿创造良好条件。对不同意见不仅要听，还要实事求是分析，即使是不正确的意见也不能简单的否定，而要说明或做好解释。只有通过反复比较，权衡方方面面的利弊，在众多的意见中优中选优，求同存异，才能选择出最佳的决策方案。

三要讲究领导艺术。领导班子坚持和健全民主集中制，必须强调“一把手”的素质和讲究领导艺术。在行使权力上要做到统揽不包揽。要善于把宏观决策与具体工作结合起来，集中精力研究和解决全局性重大问题，并通过强有力的组织工作、经常性的思想工作，来实现党委统揽的目的。在集体领导上要做到到位不越位。贯彻民主集中制，坚持领导集体决策和个人分工负责相结合，凡是制度规定的重大事项决策，必须坚持集体领导，通过召开党委会集体研究决定；凡是决策实施的具体工作和日常工作，明确由班子成员按照分工各负其责。主要领导要“敢于民主、善于集中”，不能以碰头、通气等形式，代替班子酝酿和会议研究，更不能以个人拍板的形式，代替班子成员的意见和会议决定。班子成员要“善于民主、支持集中”，在遇到观点相左、认识不统一的问题时，努力做到换位思考，处以公心。努力掌握到位不越位、补台不拆台的工作界限和从政艺术。在讨论决定上要做到决断不专断。意见不统一不强行上会，会上不统一不强行通过，不允许把民主集中制扔在一边，搞“一言堂”，要保证班子成员有充分表达个人意见的机会。

（七）决策执行跟踪督导制度

跟踪督导制度是确保决策执行不走样，出现误差及时调整的必要保障。重点是跟踪决策过程是否忠实决策的目标，是否达到预期效果，是否出现原来未能预见的问题，是否需要对决策进行重新设计修正，甚至是否必须马上停止执行，等等，并采取相应措施使正确决策得到有效实施，错误决策得到及时纠正。首先要建立重大决策执行领导小组。负责督促、指导、协调、建设等工作，确保决策执行顺利。其次要实行进展情况定期通报制度。建立完善重大事项、重大决策向同级人大、政协通报制度，自觉接受人大的依法监督和政协的民主监督。第三，要完善决策督办制度。由党委分管领导负责分管范围内决策执行情况的督办，重大决策事项承办部门“一把手”作为该事项督办第一责任人。党委督查室负责决策落实的跟踪督办，并及时反馈决策执行情况。第四，要公开政务，接受社会各界监督。坚持政务公开，凡是与人民群众利益密切相关的重大事项，比如重大公益事业建设、城区规划等，要通过本地的报纸、广播电视和政务公开栏进行公示，确保人民群众的知情权和建议权。设立“一把手”信箱（电话）及限时回复制度，信件反映天内答复，电话反映当天答复，自觉接受人民群众的监督。同时要发挥党内、行政、新闻舆论等监督的作用，形成强大监督力量，促进决策落实。

（八）决策责任追究制度

建立比较完善的决策责任追究制度，能够促使决策者在做决策和执行决策时更加谨慎，更多地思考问题，尽量减少人为的主观判断，使决策更加科学，更富有效率。决策责任追究制度主要包括三个方面内容：一是决策执行责任制。即对重大决策事项，明确各项工作的分管领导，主办、协办单位，工作目标和进度要求。对部门承担的工作，实行行政首长负责制和项目责任人制，按照目标进度要求限时完成。二是决策执行考核体系。即建立决策执行责任考核、评议、警示、奖罚体系，推行决策执行情况报告制度，按规定时间汇报工作进度，把重大决策执行情况作为考核各级各部门领导干部政绩和选拔任用的主要依据。对积极贯彻落实重大决策效果好的单位和个人进行表彰奖励，对执行不力、推诿扯皮，甚至弄虚作假的给予警告，情节严重的由监察部门查办。对不胜任所在领导岗位的及时调整，并选择反面典型进行曝光。三是决策失误追究。包括界定失误决策，是否由于决策者不遵循决策规律和决策制度，主观人为地决策造成重大损失；界定决策失误与失误主体之间的对应关系，使决策失误能够及时找到责任人；明确决策失误者所应承担的责任及处罚措施。

五、改革和完善民主决策机制的意见和建议

各级党委政府要高度重视决策的科学性和民主性，在实践中建立健全科学、民主的决策机制，真正做到为民办实事、办好事。

（一）建立完善重大问题集体决策制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由各级领导集体讨论决定。在重大问题决策之前，开展深入的调查研究，通过咨询论证、协商对话、邀请座谈等多种形式和渠道，广泛听取党代表、人大代表、政协委员、派、无党派人土、退休干部等有关方面和人民群众的意见，努力使决策民主化、科学化。

（二）建立专家咨询制度。为避免决策的盲目性，对重大工程项目和涉及群众切身利益的项目，要经过专家进行深入的调查研究和充分论证，为决策提供充分的依据。同时广纳贤才，以高级人才为依托，为本区的社会经济发展出谋划策。建立主要领导联系人才制度，发挥人才参政议政的能力，使人才成为党委政府决策的“智囊团”。

（三）不断推广社会公示和听证制度。全面推行政务公开制度，一些重大事项，特别是与人民群众切身利益密切相关的事项和热点、难点问题，公开办事过程和结果，定期或不定期地组织服务对象、专业人员和监督人员参与议事、决策过程，听取意见，进行监督。

（四）坚持民主集中制。坚持民主集中制原则，关键是要充分发挥地方党委统揽全局，协调各方的领导核心作用。重点是要严格执行集体领导与个人分工负责相结合制度。同时，充分发挥纪检机关在党内监督的主导作用，逐步完善对“一把手”的监督、考核机制，全面实行政务公开，使班子决策过程、领导行为始终置于公开透明的环境之中和社会的普遍监督之下。

（五）建立健全决策反馈机制和责任追究制度。经常性地组织督查组，邀请党代表、人大代表、政协委员、新闻媒体等对上级和本级党委政府的重大决策、重要部署、重点工程等贯彻落实情况，群众普遍关心的热点、难点问题解决情况进行督促跟踪检查。加强依法行政建设，如出台一些《失职追究制》和《岗位责任制》等相关制度，对不依照法定权限、违反法定程序、损害国家和人民利益的决策行为，严肃追究决策者的责任。