镇机构改革“五办模式”的探索与思考

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今年月，泗县刘圩镇党委针对税费改革后镇村两级面临的新情况、新问题，积极探索乡镇工作机构新模式，对镇内设机构、临时机构和镇直站所进行大胆改革，设立了基层党建办公室、为民服务办公室、经济发展办公室、精神文明办公室和党政办公室等五个办公室（简称“五办模式”），走出了一条颇具特色的乡镇工作机构改革之路。

一、“五办模式”的提出

随着农村税费改革的逐步深入和国家对农村政策的调整，农民群众的政策意识、民主意识、法制意识不断增强，农村工作面临诸多新课题，一些深层次的矛盾和问题也逐渐暴露出来，农村工作的难度越来越大，乡镇原有的机构设置和工作方式已越来越不适应新形势、新情况的要求，突出表现为四个方面：一是原有的内设机构、乡镇站所与农村新形势的要求不相适应。除了党政办外，原来的经济发展办和社会事务办形同虚设；乡镇站所仍基本按照与上级对口确定，且多以准行政组织的身份出现，习惯于“一元化”的集中管理方式，这与当前农民迫切需要乡镇机构充分迸发活力，带领他们致富奔小康的心情极为不称，满足不了新时期农村工作的需要，严重制约了党在农村各项政策的落实。二是政府职能与人民群众的需求不相适应。政府职能特别是服务职能不强，缺少直接为民服务的平台，无法为农民提供有效的服务；真正能体现政府服务功能的站所由于种种原因远远没能履行好职责，相当一部分乡镇站所上班不正常，农民办事找不到人，有的还存在“三乱”现象，乡镇对站所的管理约束不够，缺乏必要的权力和手段。三是原有的机构设置、人员配置与当前农村重点工作任务不相适应。随着一税、二粮、三贷、四费等刚性管理任务取消后，农村工作的重点发生了变化，发展、服务、党建、精神文明等已成为当前和今后一个时期农村工作的重点。而原有的机构设置和人员配备未能适应这种变化，没有因事设岗、因岗定人，而是因人设岗、因事找人，往往是“鞭打快牛”，结果造成重点工作缺人干、骨干人员啥都干、许多干部无事干的现象，如基层党建工作往往只有组织委员和组织干事来抓，抓不了也抓不好，极大地影响了干部主动负责积极性的发挥。主要负责同志也因此陷入具体工作，成天忙于事务，很难有足够的时间和精力抓重点、谋大事。四是原有的工作方式、方法与促进当前农村各项事业的发展不相适应。多是采用干部包片包村“满堂滚”式的老套套管理方式，周一报到，周五汇报；没事下乡，下乡没事；名为包村，实不到村。乡镇虽然制订了干部考核管理制度，但考核落实难、考核量化难、考核兑现难，年终考评只好吃大锅饭，平均分配，使一些干部丧失了工作积极性、主动性和创造性。

过去刘圩镇由于没有一个好的机构设置模式和工作机制，结果导致了党委决策不民主、政务不透明，工作无章可循，群众提出的合理要求不能得到及时解决，影响了党委政府在群众心目中的形象，造成了党的建设、经济运行、计划生育、信访稳定等多项工作处于全县后进位次。针对上述问题，今年月，镇党委、政府在外出考察学习的基础上，进行认真分析研究，认为要做好新形势下的农村工作，必须对镇原有机构进行改革，切实转变工作职能，构建为民服务平台，建立起一个适合当前农村工作的好机制，调动全镇干部的积极性和创造性。经镇党政班子次讨论研究，次征求意见，次修改方案，最终形成了“五办模式”。

二、“五办模式”的运作

⒈整合资源，重组机构。刘圩镇本着有利于加强党建、有利于保持稳定、有利于促进发展、有利于服务群众、有利于开展工作的原则，打破原有的机构设置模式，整合人力资源，重组机构设置，将原来的内设机构、临时机构和镇直机关、站所作为一个整体，进行重新划分，设立了基层党建办公室、为民服务办公室、经济发展办公室、精神文明办公室和党政办公室等五个办公室，其中基层党建办公室由原组织、纪检、宣传、武装等组成，配备专兼职人员名；为民服务办公室由原信访办、综治办和站所等单位合并，配备专兼职人员名，从有关涉农单位中抽调名同志，首批进驻服务办公室统一着装办公；经济发展办公室由原经济发展办公室、招商办、企业办和农经站合并而成，配备专兼职人员名；精神文明办公室由原文明办、卫生队、原社会事务办和计划生育服务队合并而成，配备专职人员名；党政办公室配备专兼职人员名。

⒉坚持标准，从强配备。在五个办公室的人员选配上，镇党委坚持从强配备、择优上岗、双向选择的原则，经过认真研究，明确规定，办公室主任、副主任由党委从现有班子成员中择优选聘，办公室普通工作人员由办公室主任从镇政府行政在编人员和镇直有关单位业务骨干中择优选聘，普通工作人员也可以选择到自己信任的办公室主任所在的办公室工作。在具体选人过程中，坚持三条原则：一是坚持“强抽人，抽强人”的原则。镇基层党建办公室主任由镇分管党建工作的党委副书记担任，办公室副主任由党委组织委员、宣传委员、武装部长担任；为民服务办公室主任由镇人大主任担任，副主任由分管农村工作的副镇长、纪委副书记、组织委员担任；经济发展办公室主任由分管企业和招商引资的副镇长担任；精神文明办公室主任由分管计划生育和文明创建的副镇长担任。同时，抽调了农村工作经验丰富，政治素质较好，文化水平较高，责任心较强，业务能力过硬的同志从事各办公室工作。二是坚持“老、中、青三结合”的原则。从五个办公室的职责要求出发，办公室成员中，既有农村工作经验丰富的老同志，又有肯吃苦、肯出力年富力强的中青年同志。目前，五个办公室的名专兼职人员中，岁以上的名，岁以下的人，平均年龄岁，其中大专以上文化程度的人。三是坚持“能干事，干成事”的原则。选聘到五个办公室，特别是基层党建办公室和为民服务办公室的工作人员，在原来的岗位上都是能胜任工作、实绩比较突出的同志。如副主任科员肖德民同志曾任组织委员多年，对组织工作业务比较熟悉，责任心强，被选聘到基层党建办公室从事档案管理工作。党委委员、武装部长曹希龙同志，文字功底较好，喜爱通讯报导，被选聘到基层党建办公室担任副主任，专门负责宣传报导、工作简报等文字性工作。副主任科员钟元品同志具有丰富的农村工作经验，处理过许多复杂、棘手的问题，被选聘到为民服务办公室担任副主任，专门负责接待和处理群众来访工作。五个办公室的其他同志，大多数都具有较高的素质和实际工作能力，能够胜任各自的工作任务。

⒊明确职责，建章立制。基层党建办公室，主要负责全镇党的建设，重点抓好基层组织建设、思想政治建设、党风廉政建设和岗位目标责任制考核等工作，树立“大党建”理念，切实解决干部、党员和班子建设问题；为民服务办公室，主要负责为民办事、政策法规咨询、农业技术服务、信访综治和镇直站所的管理等，树立“大信访，大服务，大综治”理念，充分发挥站所作用，真正转变政府职能，切实解决广大群众的实际问题，密切党群干群关系，服务群众，取信于民；经济发展办公室，主要负责全镇的产业结构调整、招商引资等工作，树立“大发展”观念，为经济发展创造良好的社会环境，切实解决影响全镇经济发展和农民增收问题；精神文明办公室，主要负责全镇精神文明建设、计划生育和文明集镇创建等工作，促进社会和谐发展；党政办公室负责上下协调和后勤服务、保障工作。在明确工作职责的同时，各办公室还研究制定了一系列规章制度，如学习制度、考勤制度、领导坐班制度、交流汇报制度、重大事项报告制度、责任追究制度等，并按制度认真执行，确保工作人员严格按程序办事，确保五个办公室的各项工作有条不紊、高效运转。

⒋改进方法，转变作风。坚持“坐班接待法”。镇里投入万余元用于五个办公室的硬件建设，各办公室工作人员除到基层工作或外出开会以外，在正常上班时间全部到自己所在的办公室上班，学习业务知识，办理正常事务，处理日常工作。为民服务办公室的工作人员，实行上午坐班接待群众办事，下午会同所在单位工作人员到基层处理问题。每个办公室都安排专人全天候值班，使广大群众在正常上班时间，都能找到相应的办理单位和办理人员。推行“一线工作法”。各办公室工作人员大部分时间都带着任务深入到基层调查研究，对全镇各村各单位进行逐一摸底排查，掌握了大量的第一手资料。对各村各单位的班子情况、党员干部情况、经济发展情况、计划生育情况、信访隐患和苗头、群众所想和所盼等，做到了如指掌，为各项工作的开展打下了坚实的基础。实行“台帐管理法”。各办公室对于发现的各类问题逐一建立台帐，分清轻重缓急，限期予以解决。对于新发现的问题，及时挂号建档，纳入台帐管理。对于问题较严重的，集中力量进行攻坚，问题不解决的，绝不销号，直到彻底解决为止。采取“靠前解决法”。对群众反映强烈、影响农村稳定的重要问题，由相关办公室派驻专门的工作组靠前解决问题，直到多数群众满意为止。

⒌健全机制，狠抓落实。为有效推进工作的落实，他们一是建立党委决策，书记、镇长各有侧重，五办主任分工负责的责任制。原则上，党委书记在抓好全面工作的基础上，侧重抓基层党建办工作；镇长在主持政府全面工作的基础上，侧重抓经济发展办、为民服务办、精神文明办和党政办工作。五办主任分别对书记和镇长负责，五办副主任协助各自的主任做好本办工作，副主任对主任负责。党委与各办公室主任，办公室主任与副主任和工作人员层层签订目标责任书，实行岗制，即主管工作为岗，办公室工作为岗，要求在抓好主管工作的同时，要把办公室工作作为自己份内工作，认真抓好。各办内部分工不分家，对重要工作或重点工作，全体参与，协同作战，发挥整体功能。二是建立考核奖惩新机制。各办工作人员由办公室主任、副主任负责考核，办公室主任、副主任由党委采取民主评议、群众打分等办法考核；镇党委明确规定，若办公室创新工作典型经验被县以上推广或职责范围内的工作获县前三名的，给办公室和主任予以重奖，所在办公室工作被县以上通报批评的或职责范围内的工作位列全县后五名的，给办公室和主任予以重罚。

三、“五办模式”的成效

⒈加强了党的建设，体现了党的先进性。“五办模式”的建立和运行，正值全党保持共产党员先进性教育活动开展，刘圩镇党委注意把二者紧密地结合起来，把先进性教育活动的成效作为检验“五办模式”的重要标准，同时把“五办模式”作为保持共产党员先进性的长效机制。工作中，基层党建办公室承担了全镇先进性教育活动的全部工作，结合刘圩实际开展了“党在我心中，干在行动中，绩在工作中，利在行动中”主题实践活动，并开展了“党建工作集中强化活动”，全镇党建工作有了新的加强，得到了上级党委的充分肯定。同时，根据“五办模式”规定，镇党委政府每项重大决定的出台，都是在相关办公室先行调研，广泛征求基层和群众意见，充分发挥民主的基础上，按照党委议事规则和决策程序，由党委集体研究作出的，避免了过去由少数人甚至个别人说了算的现象，使党委政府的决策更加民主、更加科学、更加透明，有力地增强了镇党委、政府的凝聚力、号召力。

⒉构建了为民服务平台，实现了政府职能和干部作风的转变。五个办公室的设立，特别是为民服务办公室的设立，构建了为民服务的平台。一方面镇党委政府从“七站八所”等职能单位，抽调业务能力强、素质高的同志到镇为民服务办公室集中办公，坐班式服务，接待群众来访、办理相关证件、提供政策法规咨询、相关技术服务等，为群众提供了便捷高效服务；另一方面深入基层主动了解群众所需所盼，成立便民服务队，为群众提供便捷的“菜单”式服务，更增强了服务的针对性和实效性。自为民服务办公室成立以来，共接受群众政策、法规、科技知识咨询人次，接待群众来访起、办结起，为群众办理《流动人口证明》等相关证件个；发放《致全镇人民一封信》一万份，开展了“万民建言活动”，召开各种类型的座谈会多次，征求到群众意见条，不仅为党委决策提供了可靠依据，也搭建了与人民群众的连心桥，受到了广大群众的拥护。

⒊理顺了工作关系，优化了人员组合。五个办公室的成立，明确划分了各办公室的工作范围、工作职能和工作权限，改变了过去职权交叉、责任不明、推诿扯皮的现象，较好地理顺了工作关系，加强了镇党委政府对站所的管理和领导。同时优化配置了现有的人力资源，使各办公室工作人员大都找到了自己的合适岗位，放大了工作人员的积极作用，全镇干部的精神面貌有了较大的改观，办事效率明显提高，集中力量抓重点工作，过去那种“重点工作缺人干、骨干人员啥都干、许多干部无事干”的现象基本消失。今年月，针对在征求群众意见过程中，群众反映镇街道存在“路不平，灯不亮，水不通”问题，党委政府从群众的愿望出发，多方筹集资金，由镇精神文明办公室牵头，在两个月之内使问题得到了解决。从月份开始，镇基层党建办公室集中优势力量开展“党建工作集中强化活动”，在不到两个月时间集中抓了村级班子建设、“五好”创建、后进村整顿、党员教育管理等十项工作。

⒋密切了党群干群关系，维护了农村社会稳定。“五办模式”的建立和运行，使镇党委政府和镇直各单位及其工作人员，能够自觉按照行为规则规范自己的言行，按照政务公开化的目标要求，将所有工作自觉置于广大群众的监督之下，严格依法、按章、按规矩办事，做到对待群众有感情，接待群众有热情，帮助群众出真情。特别是为民服务办公室的设立，树立了大服务、大信访、大综治理念，由政府牵头组织镇直站所及时为群众提供各种服务，切实解决广大群众的实际问题，密切了党群、干群关系，维护了农村社会稳定。如四山村在处理间门面房地皮时，由于没有按原有方案公开拍卖，引起了部分群众不满，出现了集体上访的苗头，镇为民服务办公室接到群众举报后，及时安排土地、城建等有关单位工作人员调查处理，稳定了群众的情绪，很快使问题得到解决。今年月，黄圩村黄北组村民黄以明等三人到服务中心反映该组原组长黄以连等四人承包亩预留地多年未交承包费一事，如再处理不好可能造成群众集体越级上访。镇党委及时安排为民服务办公室副主任赵永同志带领土地所、司法所的工作人员进村调查处理，黄以连等人既补齐了承包费，又将土地退给农户耕种，使问题得以圆满解决，避免了集体越级上访事件的发生。到目前，全镇无一例集体访、越级访，个访信访也显著减少。

⒌突出了工作重点，促进了经济和社会各项事业的发展。五个办公室的职能，覆盖了当前和今后一个时期党委政府的重要工作，通过各办公室的扎实工作，有力地促进了全镇各项重点工作的开展。同时也使镇主要领导从繁重的一般性事务中解放出来，把主要时间和精力用在思考农村深层次问题上，用在抓经济发展上，用在抓招商、跑项目上，更进一步促进了全镇经济和社会各项事业的发展。到目前为止，全镇已完成招商项目个，引进资金近万元；争取上级项目个，资金投入万元；修建道路多公里，解决了部分群众行路难的问题。集镇建设实现了较大突破，投资万元，使路灯亮了；投资多万元，使自来水通了；高中门前文化休闲步行街也正在筹建之中。产业结构调整有了新的突破，小麦优质化已达以上，棉花生产在南虹集团带动下，正逐步走向产业化道路。

四、体会与思考

⒈“五办模式”是当前乡镇机构改革的可行选择。和过去冗杂的工作机构相比，这种设置方式，重点突出，线条清晰，既有对原必要机构的承接和延续，又实现了重组机构的创新。刘圩的实践表明，这种设置适应了当前农村工作新形势，可以理顺工作关系，优化人员组合，转变政府职能，促进各项工作，对当前正在试点的乡镇综合改革具有积极的借鉴意义。

⒉推进“五办模式”，必须强化领导，精心组织。实行“五办模式”，涉及到镇直许多职能单位，并且多数都是垂直管理单位，如何把这些单位很好地组织起来，有效地开展工作，是推进“五办模式”的关键，这既需要对他们严格管理、严格要求，又需要在生活上关心他们，工作上支持他们，协调好与有关主管部门的关系，争取主管部门的支持。

⒊推进“五办模式”，必须加强内部管理，提高干部素质。五个办公室工作人员有个体素质参差不齐，来自不同的单位，不同的部门，这就需要加强办公室内部管理，严格执行各项规章制度，用制度来管理人、约束人，不断提高全体工作人员的政治素质和业务能力，才能使“五办模式”真正达到预期目标。

⒋推行“五办模式”，必须对乡镇党委、政府进行大力改革。要按照精干高效的原则，大力精简乡镇领导职数，实行乡镇书记、乡镇长一人兼和委员、副乡镇长交叉任职，且分工不重复。精简后五办主任全部由党委委员或副乡镇长兼任，直接对书记镇长和党委、政府负责，这样“五办模式”的运行将会更加顺畅。

⒌推进“五办模式”，必须改革事业机构，理顺隶属关系。政府的职能转变，关键体现在政府直属单位的职能转变上，而乡镇大多数直属单位的“人权、财权、物权”在上级业务主管部门，“看到的无权管，有权管的看不到”，乡镇政府要把他们统一管理起来，难度比较大。如能将“站所”等乡镇事业单位“三权”交由乡镇统一管理，特别是将站所的行政管理权从站所剥离，统一移交相关办公室，这样“五办模式”的运行将会更加高效。