对地方人大及其常委会

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对地方人大及其常委会

行使重大事项决定权的再思考

讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，是宪法、法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。但当前这一职权还没有得到有效的行使，直接影响了地方人大及其常委会职能作用的发挥，也影响了地方国家权力机关的形象和威信。分析地方人大及其常委会行使重大事项决定权方面存在的问题及其原因，探讨改进措施，促使决定权的行使尽可能的到位，是当前人大工作亟需研究的课题。

一、地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的问题及原因

地方人大常委会设立以来尤其是近几年来，在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索，作出了很大努力，取得了一些进展和成效，一些地方人大常委会还制定了关于讨论、决定重大事项的地方性法规和规范性文件，但从整体上看，重大事项决定权的行使还很不到位，存在的主要问题和原因，笔者认为有以下几个方面：

（一）难为问题。宪法和地方组织法虽然明确规定，地方人大及其常委会讨论，地方人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，但这一规定太原则，太抽象，哪些事项属重大事项应由人大及其常委会讨论决定，人大及其常委会怎样讨论、决定重大事项，具体程序是什么等都缺乏明确的界定和规范，在实践中难以操作，人大及其常委会在行使重大事项决定权过程中与同级人民政府发生分歧时无所遵循，使地方人大及其常委会的重大事项决定权处于难为境地。

（二）不为问题。由于地方人大常委会设立时间不长，长期以来形成的“党委决策、政府执行”的思维定势的影响根深蒂固，尤其是一些领导干部对于宪法和法律规定的“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。（《宪法》第96条）“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关”，（地方组织法第40条）地方各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。（《宪法》第10条）“地方各级人民政府是地方各级国家权力执行机关。”（《宪法》第105条）地方人大及其常委会与同级人民政府的关系是决定与执行、监督与被监督的关系缺乏应有的正确认识；一方面，一些在党委、政府工作的领导同志习惯于传统的权力运行方式，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权，在认识和实践上仍处于可又不习惯的状态，每遇重大事项，往往采取党委决策，政府执行或党委、政府联合决策、联合发文贯彻落实的方式，把人大及其常委会的重大事项决定权抛到一边，使之处于十分的境地，无法作为。另一方面，也有一些从事人大工作的同志错误地认为，重大事项由党委决策、政府执行、人大监督就行了，或者怕行使重大事项决定权被说是与党委争权，与政府分权，影响关系，自身就缺乏依法行使决定权的胆略和主动性，放弃依法行使重大事项决定权。

（三）虚为问题。当前每年一次的地方各级人代会，往往就是听取审议一下“一府两院”的几个报告，作出几个年年类同，内容表述大同小异的程序性的“决议”外，极少或者根本没有讨论、决定过像全国人大讨论决定的海南设省、修建三峡水利工程那样的，本行政区域内的某一具体重大事项。每两个月一次的地方人大常委会会议，虽然安排听取和审议了市政府的一些专题工作报告，作出了一些决议或决定，但这些决议、决定多数比较原则，可操作性较差，执行机关执行起来较为困难，同时对决议、决定的执行情况的监督检查也不够，缺乏必要的制约反馈机制。这样，虽然看起来地方人大及其常委会也在行使重大事项决定权，而实际上重大事项决定权的行使处于一种例行公事的虚为状态，并没有产生法律赋予地方人大常委会重大事项决定权的应有效果的作用。

（四）滥为问题。有些应该提请人大及其常委会讨论、决定的重大事项不提请人大及其常委会讨论、决定、而有些工作不属于重大事项但在推行中困难较多，或者社会各方面有不同意见，如筹措资金、集资收费、拆迁开发等，为了借助人大及其常委会的权威，却主动提交人大及其常委会请求作出相关的决议、决定。少数地方的人大及其常委会还错误地认为这是政府重视人大，尊重人大，应该同政府“同唱一台戏”，“支持政府工作”而轻易作出决议、决定。结果使人大及其常委会成了借助力量，管了不该管的事情，影响地方国家权力机关执尊严和权威。

二、地方人大及其常委会依法行使好重大事项决定权的措施

针对行使重大事项决定权方面存在的上述问题，要保障重大事项决定权的有效行使，笔者认为可采取以下措施：

（一）提高思想认识。地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，不仅是宪法、法律的规定，是人民代表大会制度的重要内容，是人民当家作主，依法管理国家事务的具体体现，也是将党的意志转化为国家意志的重要方式，是实现决策民主化、科学化、制度化的必然要求。地方人大及其常委会讨论决定重大事项，有利于广泛集中民智，充分反映民意，最大限度地反映人民群众的根本利益，避免可能出现的片面性和重大失误。所以，必须从坚持和完善我国根本政治制度的高度，从贯彻落实“三个代表”重要思想的高度，进一步认识依法行使重大事项决定权的重大意义，各级党委和人民政府要充分尊重人大及其常委会的重大事项决定权，各级地方人大及其常委会要积极主动地认真行使重大事项决定权。

（二）正确处理关系。地方人大及其常委会行使重大事项决定权，既不是与党委“争权”，也不是与政府“分权”，而是依法行使职权。虽然长期以来形成的党委或行政决策为主的模式仍然有某些存在的“合理性”和实用价值，而且凭着原有思维定势的强大惯性，而今后一个时期会继续产生作用，但随着依法治国基本方略的实施和政治体制改革的推进，我国宪法、法律赋予人大及其常委会的职权必将逐步行使到位，将目前“党委决策-----政府执行----人大监督”的国家权力运行模式转变为“党委建议----人大决定----政府执行”的法定运行模式。从当前的实际情况出发，保障地方人大及其常委会依法使重大事项决定权，应重视处理好三个关系：一是与党委领导关系。随着依法治国基本方略的实施，这种关系正在进一步理顺，发展轨道也日益清晰。党对人大工作的领导是政治原则、政治方向、重大决策的领导，实现这种领导方式的途径就是同志指出的：“对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。”以国家强制力保证实施。这就要求，一方面党委要自觉主动地将法律规定由人大及其常委会讨论决定的重大事项提交人大及其常委会讨论决定。另一方面人大及其常委会讨论、决定重大事项前，应向党委汇报，取得党委的原则同意。二是与政府行使行政权的关系。依照我国法律规定，地方人大及其常委会是地方国家权力机关，同级人民政府是它的执行机关，由它产生，对它负责，受它监督。但在当前的实践中却存在很大反差，由于对国家权力机关的性质、地位和作用缺乏认识，加之传统观念的影响，不少地方的政府不愿意、不习惯把属于人大及其常委会讨论、决定的重大事项提交人大及其常委会讨论决定，如重大改革措施的出台、重大建设项目的上马、本行政区域内涉及多数公民切身利益的改革方案的实施等，都是自行决定、或与党委共同决定。因此，正确处理人大及其常委会依法行使重大事项决定权与政府行使行政权的关系，一方面政府要依法行政，该由人大及其常委会讨论、决定的重大事项主动提交审议，做到不越位。另一方面，人大及其常委会要增强依法行使决定权的主动性，对属于自己决定范围的重大事项要要求、督促政府提请审议，做到不失职。三是与审判机关和检察机关执关系。我国法律规定，人民法院、人民检察院独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。地方人大及其常委会可以对同级人民法院、人民检察院适用法律中的重大问题进行监督，并可就人民法院、人民检察院的重工作作出决定，但是不得撤销人民法院、人检察院的法律文件。人大及其会有权对人民法院、人民检察院执法情况进行检查评议，有权受理人民群众对人民法院、人民检察院及其工人员的审诉，对发现显失公正或适用法律不当的案件，可要求重新审理，依法进行纠正，坚持不予纠正的可报请全国人大常委会批转最高人民法院、最高人民检察院处理。同时，依据《人民检察院组织法》的规定，检察委员会在讨论重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意多数人的意见，可以报请人大常委会决定。

（三）科学界定范围。依法行使好重大事项决定权，必须首行着清什么是重大事项？如何界定重大事项？这既是一个理论问题，也是一个实践问题，笔者认为，解决这个问题，既要依据法律规定，又要从本地实际情况出发。具体应把握好几个原则：一是合法性原则。对于宪法、法律明确规定的，人大及其常委会要敢于讨论、决定，认真行使职权。对于法律规定不具体、不明确的，要按照法律确立的职责范围来加以选择和确定。二是全局性原则。确定本行政区域的重大事项要着眼于全局的、长远的、根本的问题，如产业结构调整、预算外资金问题，如产业结构调整、预算外资金管理、依法治市实施方案等。三是人民性原则。凡与广大人民群众的切身利益息息相关，人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的问题，如社会保障、住房制度、医疗制度等改革措施的出台等。四是区域性原则。我国幅员辽阔，经济和社会发展不平衡，在甲地地重大事项而在乙地就可能不是重大事项；在县一级属于重大事项，而在市或省一级就可能不是重大事项。因此，要从本行政区域的实际情况出发来确定重大事项。五是动态性原则。事物是不断发展变化的，重大事项的标准、内容也不是固定不变的，伴随着形势的发展变化，此时是重大事项，彼时就可能不再是重大事项，而此时不是重大事项，彼时则可能转变为重大事项，因此，应根据情况的发展变化，适时确定重大事项。

（四）规范运行程序。地方人大及其常委会讨论、决定重大事项，是一个民主、科学决策的过程，必须有严格的程序，规范进行操作。地方人大及其常委会可以通过制定地方性法规，作出决议、决定或制定规范性文件等方式，在对本行政区域内重大事项范围、内容加以界定的同时，对行使范围、内容加以界定的同时，对行使重大事项决定权的程序加以明确。笔者认为，地方人大及其常委会行使重大事项决定权的程序包括：1、方案提出。法定提出方案的主体依法以书面形式向人民代表大会或常务委员会提出有关重大事项的议案，在人代会期间向人民代表大会提出的议案由大会主席团决定列入大会议程，向人大常委会提出的议案，经人大常委会党组报同级党委原则通过后，由主任会议决定列入常委会会议议程。2、调研论证。由主任会议决定提交常委会会议审议的方案，应由人大专门委员会或常委会工作委员会组织有关常委会组成人员和专业人员进行专题视察、调查，广泛听取各方面的意见，全面了解掌握情况，进行认真论证，向常委会提出内容翔实的视察、调查报告。3、讨论审议。在人代会或常委会讨论审议时，议案提出单位或领衔人应报告议案的内容及有关说明，人大代表和常委会组成人员要畅所欲言，各舒已见，集思广益，在充分讨论审议的基础上，由工作人员集中大家的意见，起草决议或决定草案，经大会主席团或主任会议审定后交代表或常委会组成人员讨论审议，进一步修改、完善后提交全体会议表决。4、表决通过。在表决之前，人大代表或常委会组成人员还可对决议或决定草案进一步提出修改意见，而后以按表决器或无记名投票的方式进行表决，由人大代表或常委会组成人员总数的过半数通过生效。为充分发扬民主，表决一般不应采取举手表决的方式。5、公布实施。讨论、决定重大事项的决议或决定通过后，要及时在本级人大常委会公报或新闻媒体上刊播公布，进行有关的新闻报道和宣传，营造实施的良好舆论氛围和社会环境，促进决议或决定的贯彻落实。

（五）加强监督反馈。人大及其常委会就重大事项作出决议或决定，并不是行使重大事项决定权全过程的完成，更重要的是要保证行使决定权成果的落实，确保行使决定权的实效。“一府两院”要建立完善的办理落实制度，增强依法行政、依法办事的意识，将决议、决定的落实工作明确责任，目标到单位到人，并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人大常委会要建立规范的督办制度。通过组织代表和常委会组成人员对办理工作进行视察、调查，及时提出改进工作的意见建议，对办理落实不力的可采取提出询问或质询等方式，加强对讨论、决定重大事项的办理落实工作的跟踪监督，维护人大及其常委会依法行使重大事项决定权的权威和严肃性，真正把行使决定权的成果落实到实处。