石油企业源头预防和治理腐败工作研究

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一、当前石油企业领导人员腐败的特点

1、贪污、挪用和为亲友非法牟利是石油企业领导人员腐败的最主要手段。企业领导人员直接经营和管理企业资产，直接操纵资金运作，直接从事物资采购和产品销售等经济活动，这是目前石油企业运行的基本方式。但从石油企业运行机制的现状看，原来计划经济时期形成的一整套产供销、人财物管理制度和经营方式等旧的机制已被打破，而新的机制未能及时建立或虽已建立但不够完善，为少数企业人员违规经营运作留有明显的缝隙，特别是在当前社会经济生活非常复杂，金钱和物质利益诱惑强烈的条件下，企业人员直面金钱和利益的考验，而贪污、挪用和为亲友非法牟利是获取非法利益最直接的手段。因而，少数企业人员借改革改制之机寻找“空档”，胡作非为。在我们查处的腐败案中，涉及贪污、挪用、为亲友非法牟利的占%以上。（具体案例）

2、“窝案”、“串案”是最主要的表现形式。企业是市场的主体，企业的一切经济活动，都离不开企业上下内外的合作与交流。但由于企业管理、监督等一系列制度的滞后因素，企业经营者之间的市场经营合作行为难以得到有效的管控和规范，一些正常的经营合作行为往往演变为互相勾结、互相利用的团伙犯罪。从查处的情况看，企业人员犯罪，往往是一个单位内多人合伙，或领导贪污、挪用，有关人员群起效尤，或内外勾结，共同犯罪，往往是办一案，带一串，端一窝。（具体案例）

3、党政主要负责人“落水”成为日渐突出的问题。近年来，石油企业改革逐步深入，独立决策，自主经营，职能权力相对集中，对发挥企业领导的积极性和主观能动性，促进企业的发展，起到了重要的作用。但是，由于受改革进程的影响，现代企业制度和法人治理结构等还不够健全，特别是不少石油企业实行“党政一肩挑”、“党政成员交叉任职”等领导体制，使企业的人、财、物大权集中在党政主要负责人一人手中。主要负责人既是企业的决策者和执行者，又是企业的管理者和监督者，出现了事实上无法避免的权力偏轨运行行为。上级监督不到，同级监督无效，下级监督不了。尤其是少数企业领导，放松要求，自律不严，在决策上搞一言堂，在财务上搞一支笔，在用人上搞任人唯亲，滥用职权，恣意妄为，把手中的权力当作“资本”，不择手段地为自己谋取“利润”。仅2000年以来我们查处的起腐败案中，“一把手”违法违纪的就有人，占％。

4、权利谋色是国企腐败的又一典型表现。发展市场经济，加强与西方国家的经济技术交流，无疑给石油企业的发展注入了活力，带来了机遇。但是，打开窗户，就会飞进苍蝇，西方的各种腐朽思想和堕落的生活方式也会亦步亦趋，侵入一些意志薄弱的党员干部肌体。一些企业的领导，经不起诱惑，逐步在酒绿灯红中丧失了党性，迷失了方向，生活糜烂，放纵挥霍，不仅以权谋钱，而且以权谋“色”，以利谋“色”。（具体案例）

5、国有资产大量流失是国有企业腐败的必然结果。兴旺的企业是相似的，衰败的企业各有各的原因。部分企业效益下降，有的亏损，有的破产，员工下岗待岗，个中原因虽然复杂，但绝大部分亏损衰败企业的背后，必然是与企业违规经营，资产大量流失，经营人员腐败密切相关；必然潜藏着一伙蚕食企业资产的蛀虫。（具体案例）

二、当前石油企业腐败发生的原因

在国企改革改制日益深入的今天，由于法律制度的滞后以及管理上的漏洞、体制机制等诸多复杂因素，国企腐败案件的发生逐年增多，涉案金额越来越大，涉案人职位越来越高，其原因是多方面的。石油企业作为我国国企的一个重要组成部分，几年来，从源头预防和治理腐败工作取得了一定成效，但腐败现象滋生蔓延的势头还没有得到有效根治，还存在不少问题。出现问题的主要原因，大多与一些职能部门不正确行使权力、滥用权力和领导干部从政行为失范有关，有的背后就隐藏着腐败问题。加上地方和部门保护主义、争权推责，以及“上有政策、下有对策”也引发了不少腐败现象。

1、存在滋生腐败的特殊环境和条件。横向看，石油企业覆盖面宽，工程量大，资金周转数额大、名目多，加之管理相对不规范，很容易成为滋生腐败的土壤。纵向看，石油企业生产过程的环节多、工期长，涉及到的每一个部门、环节都有产生腐败的机会和条件，每一阶段都有寻租的空间，可能成为滋生腐败的土壤。

2、权力运做缺乏规范程序，滥用权力有较大空间。目前，一些石油企业的行政主管部门和领导干部在一定程度上存在权力运作不规范的问题。一是权力过于集中，在权力范围内，随意性大，形成权力壁垒。二是权力运行缺乏规范、制约和透明度，权力滥用成为可能。承包、管理等等各方都有自己的权力范围，都有较大的寻租空间。如，有的单位和部门，握有国家投资的使用权，支出多少，与个人利益无损，国有资产流失，找不到责任人；违反了国家法律法规，很难追究具体人的责任。在工程建设方面，承建方，主要是工程项目中标后，层层转包、分包，其中的行贿受贿、偷工减料等不法行为很难查证。管理及服务方各有说辞，管、卡、压不乏，一些领导干部利用权力干预和插手工程招投标等活动，使问题更加复杂，难以查证。

3、管理体制不健全，有法不依，依法行政不力。石油企业改革起步相对较早，但至今问题不少。其中，投资体制的不健全、不科学，还保留着计划经济时期的资金管理模式是一个重要原因。投资的管理和使用，缺乏法律约束，监督制约乏力，随意性很大。有些单位和部门使用国家投资款，无需承担责任风险，责任主体和资金管理虚化，结果出现不少说不清的经济问题。同时，一些职能部门思想观念滞后，依法行政意识淡薄，自觉不自觉地滥用了权力。一些单位反映：统一的政策在具体的管理中常存在“不统一的裁量空间”；部分工程项目始终游离于市场统一管理之外。许多企业认为：市场乱，主要不是企业造成的，企业存在的问题是“违规多、违法少”。

4、对权力的监督制约乏力。一是部分行政主管部门缺少对权力的监督意识。尤其缺少在权力行使中对所辖部门的监督意识，使得上级对下级最直接的监督缺位。有的认为监督是纪检监察部门的事，与行政主管部门无关。重权力、轻制约，重业务、轻反腐是普遍现象；二是监察部门监督乏力，特别是同级监督难度较大，无法有效实施，监督存在虚化。

三、从源头上预防和治理石油企业腐败的对策

从源头上预防和治理腐败最根本的是要加快法制化建设，健全权力制衡机制和规范权力运用者的行为。针对石油企业腐败发生的原因和特点，当前，我们应做好以下几方面的工作：

1、加大党员干部的教育力度，全方位构筑思想道德防线。从我们查处的腐败案件看，党员干部违法乱纪都有一个由量变到质变的过程。因此，加强党员干部的思想教育，着力全方位构筑思想道德防线，是从源头上治理和预防企业人员腐败的基础工程。一是要加强理想信念教育，使广大党员干部自觉加强世界观改造，始终保持政治上的清醒和坚定。二是要加强艰苦奋斗教育，使党员干部增强抵御各种腐朽思想和生活方式的能力，始终保持良好的道德情操，廉洁自律，洁身自好。三是要加强法纪教育，使党员干部增强法纪意识和自我监控、自我约束的能力。四是要加强对重点领域、重点部位人员的教育，在腐败现象高发区域构筑警戒线。当前主要是物资采购、房地产、建筑承发包等领域和企业对经济运行有调控权的热点部位人员。五是协调主管部门、职能部门和企业及党团组织齐抓共管，新闻、舆论、文化、教育多头并举，构建反腐倡廉教育网络和道德氛围。同时，从严查处腐败分子，防打结合，标本兼治，杜绝腐败现象的孳生。

2、严格按照德才兼备的原则，选准选好企业党政主要负责人。国有企业是国民经济的支柱，石油企业更是国企的一个十分重要的组成部分，党政主要负责人的品行和素质直接关系到企业改革与发展的成败。因此，认真解决好党政主要负责人选用的问题，成为摆在我们面前的一项紧迫任务。一是要按照上级的有关要求，克服识人视野不宽，选人渠道不多，用人机制不活的弊端，切实选准选好企业的党政主要负责人。二是要重视加强企业党委班子的建设，特别是加强对党政主要负责人的教育管理，用严格的制度规范党政主要负责人的用权行为。三是加强对党政主要负责人的权力监督，按照现代企业制度的要求，实现重大问题董事会决策，记录投票，责任兑现。坚持市场化和公开化原则，凡是产生利益差别的事情，尽可能采取市场化手段运作，减少人为因素。推行厂务公开，只要不是商业秘密，都要将决策程序、依据、结果公开，接受职工和群众的监督。四是逐步建立和完善定期谈话、汇报和党风廉政建设巡视等制度。上级领导定期约企业党政主要负责人谈话，及时了解他们的思想和工作情况，检查党风廉政建设责任制的执行情况，同时为解决企业面临的问题提供条件。企业党政主要负责人要结合领导班子民主生活会，定期向上级书面汇报自己履行廉洁自律有关规定的情况。同时，要严格管理，严格监督，通过派出巡视员，加强企业特别是党政主要负责人的日常监督和检查。

3、建立规范的企业法人治理结构，强化内部监督和制衡机制。一是要实现决策权与经营权的分离，避免权力的高度集中，确保内部制衡有合理的组织基础。二是要坚持法人治理结构的完整性，明晰企业权力机构(股东会)、决策机构(董事会)、监督机构(监事会)、执行机构(经理层)的权力和责任。三是采取“双向进入、交叉任职”的办法，从组织结构上确立企业党组织与企业法人治理结构的关系，保证企业党组织为搞好监督，参与重大决策，发挥政治核心作用创造条件。四是明确每个企业领导人员的权力行使程序，恪守重大问题必须“集体决策”的原则，特别是物资采购、工程建设、大额资金的运作等容易发生权钱交易的问题，必须经过集体决策，严禁“一个人说了算”。五是充分发挥职工群众的民主监督作用，坚持企业经营管理方面重大问题向职代会报告制度、“厂务公开”制度等，使权力的运行置于广大职工群众的监督之下。

4、进一步健全和完善现代企业制度，规范经营者权力运行。要尽快规范权力运行程序，形成统一政策下的统一裁量空间。横向看，彼此间的权力边界要明晰，避免单方面完成权力运作的全过程。纵向看，制定缜密的工作和监督程序，使得掌权者无法畅通无阻地滥用权力，最大限度地减少随意性。同时，规范的运行程序也便于弱势群体对强势对象的监督和制约。一是要在深化改革上动脑筋，增强制度的系统性、配套性。针对新形势下出现的新情况、新问题，不断完善规章制度，使其形成纵横交织的严密体系，力求措施在前，防范在先。二是要在细化制度上下功夫，增强制度的可操作性。针对企业的不同特点，把具有普遍约束力的规章制度，细化为符合企业实际的实施细则，使行使权力和监督权力都有据可依。三是要在执行制度上动真格，增强制度的严肃性。切实纠正有章不循、执章不严、违章不究的恶劣现象。从而，切实从源头上治理和预防石油企业的腐败问题，推动企业改革按照正确的方向健康发展。

5、加强行政监察，保证监督有效。一是强化行政监察。行政监察处于政治和经济的结合点，发挥其职能优势，使其成为经济活动健康运行的保证；二是搞好重点部位、重点项目的专项检查；三是进一步研究解决监督有效的问题，使用权利行为的每一个环节都置于监督之下。强化上级对下级的监督职能和意识，严格对领导责任的追究。

6、强化职能部门的责任，加强监管，落实党风廉政建设责任制。强化责任是反腐败工作的重点。一是职能部门在行使权力的同时，要强化行政责任，改变部门争权推责、滥用权力以致政出多门，所辖区无所适从的情形，其实，也大大削弱了自身的权威性；二是加强政策协调，特别要把上级的有关文件作为基本指导文件，尽可能减少部门间政策操作标准不一的情况，切实发挥行业主管部门的全覆盖管理作用；三是严格对工程项目招标投标的监管，并逐步将专业工程项目的招投标活动纳入有形建筑市场的管理。只有市场统一了，才能有效防治各方面的寻租行为，减少腐败现象的发生。党风廉政建设责任制是根据《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》制定的，与法律、法规相衔接,是党风廉政建设和源头治腐的保证。要制定有力措施，做好责任分解工作，加强检查考核，切实落实党风廉政建设责任制。