市环境信访疑难问题的成因及对策

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近些年，随着我市经济建设的快速发展以及广大群众物质生活水平的不断提高，人们对环境质量的要求日趋强烈，环境保护问题显现出在人们生活中的重要性，环境信访问题已经逐渐成为社会各界关注的热点问题。从1999年市环保局成立“环保110”（02年起已更名为全国统一的环保举报热线电话“12369”）举报热线电话以来，共受理查处各类环境污染举报事项超过3万件次。环境信访工作是解决环境污染问题、为群众办实事的重要手段和渠道。随着环境信访工作的不断深入开展，群众反映有些异味、光污染等扰民问题十分突出，如何切实解决这些疑难问题是摆在环保部门面前的一件大事。本文将就有关问题进行研究分析。

一、环境信访疑难问题的种类

国家对主要污染物的排放制定了相应的标准,国家允许企事业单位在规定标准的范围内排放污染物。根据实际扰民状况，环境信访疑难问题可以大致分为两类。一类是排放污染物不超标的，例如噪声、恶臭气体、烟尘等，这类问题以扰民但不超标的噪声为主，其中不超标的卡拉ok、风机、生产噪声扰民问题十分突出。另一类是排放的污染物，国家暂时没有制定出相应的标准，例如异味、光、热污染以及一些人为噪声等，其中异味、热以及人员说话、装卸噪声扰民问题十分突出。针对这两类问题，环保部门难以依据环保法律法规进行调查处理。

二、环境信访疑难问题的成因

（一）城市整体规划、布局不合理。我市城区内的居民区中混杂着商业、饮食、服务、文化娱乐、加工生产等多种行业，这些行业在从事经营活动中就必然产生油烟、噪声、烟尘、污水等多项污染。而在一些老工业企业、重污染企业（例如哈药集团制药总厂、烟厂）的附近却兴建了许多居民区。可以看出，一方面开发商为了追求最大经济效益，在居民住宅楼内兴建许多门市房、地下室，这就为一些产生或有可能产生扰民污染的经营活动提供了客观条件，居民区内存在诸多环境信访隐患，90％以上的环境信访问题均发生在居民区就是最好的证明。

（二）环境立法不健全。我国的环境立法起步较晚、发展较快，环境法规体系已初步形成，但现行的环境法律、原创：法规有相当一部分是以计划经济模式为基础的、以当时社会生活条件为背景制定的，这就必然与目前市场经济条件下的社会情况不相适应，在立法体系和内容上存在着许多不完善之处。立法上、尤其是标准上仍有空白，某些领域仍无法可依。有些方面至今尚缺乏全面系统的法律规定，特别是对一些突出的环境扰民问题，在已有的立法中没有作出相应的规定，这就使环保部门在审批、验收和日常监督管理过程中，难以对管理相对人提出相应要求采取预防或补救措施。

（三）环境执法部门职能交叉，行政管理有漏洞。我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制。在这种体制下，执法主体林业，执法权力和执法责任分散，不仅不利于集中执法，统一执法，而且容易造成执法混乱，并给执法相对人履行义务造成很大不便。环境行政执法主体之间利益不一致，职责不清，在执法实践中，当几个执法部门在各自的职权范围内对某一环境事务都享有监督管理权时，就不可避免地出现互相争权，互相推诿的局面。

（四）环保第一审批权落实不到位。有关法律明确规定：一切开发建设活动，应当实行环境影响报告制度。对未执行环境影响报告制度的，规划、计划、土地、银行、工商等部门不得办理有关手续，设计部门不得先行设计。但有不少相关部门不严格按法定程序审批，各自为政。有的部门不但不与环保部门配合协作．共同把关，反而给一些对环境有较大影响、存在严重扰民问题的建设项目大开绿灯，致使这些项目从立项到开工生产，竞没有环保部门的任何审批手续，一路顺风，毫无阻力地拿到了合法的生产或经营营业执照，造成环保部门在建设项目管理中行政执法的被动局面。另外，按照现有体制，环保部门应对环保执法进行规划、协调、监督。但是，各项环境保护法律法规对环保部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使在实际执法中形成无法弥补的执法空档，有些部门只忙于自身主要业务，不去履行环保执法职责，环保部门既无法监督这些部门，又不能具体行使这些部门的执法权力、解决实际污染扰民问题。这在处理噪声污染扰民问题上表现得最为突出。

（五）环保部门执法手段软弱，硬件配备不足。环保部门是对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的机关，在环境保护方面要对人民和政府全权负责，但各项环境保护法律法规却几乎没有赋予环保部门任何强制执法手段，特别是没有赋予查封、冻结、扣押、没收等手段，而环保部门面对的是环境意识差、肆意污染破坏环境的违法行业，客观地讲，环保执法不可避免地带有软弱性和不彻底性。同时，目前国家和政府对环保部门硬件设施的投入似乎仍显不足。以今年查处全市异味污染问题为例，由于现场环境执法和监测人员没有相应的快速应急检测设备，致使执法人员难以准确查找异味污染源、监测人员难以将异味气体进行有效收集、检测。

（六）上访群众环境意识“超前”。据市环保局12369环保热线电话举报中心的受理人员介绍，有的居民对生活环境质量的要求特别高，有时甚至是苛刻，尤其对噪声扰民问题的反映十分强烈。目前我市居民居住区大部分是与商业区、工业区混杂在一起，要求企事业单位的“零污染”和“零排放”都是不可能达到的，使居民区达到绝对的安静也是不现实的，部分上访群众的要求与社会实际状况存在巨大差距。

三、解决环境信访疑难问题的对策

（一）加强环保审批工作。今年是实施《行政许可法》的第一年，以贯彻实施行政许可法为契机，要依据相关规定，在对居民区内即“环境敏感区”的建设项目进行环保审批过程中引入听证程序，组织有关群众进行听证。这样会有利于环保部门拒绝审批那些产生或可能产生环境信访疑难问题的建设项目，使建设方能够更理智、合理的进行选址，避免在居民区内产生污染和扰民问题，也有效避免了建设方的重复投资。同时，要积极协调规划、工商、文化、公安等有关部门，加强合作，落实环保第一审批工作，在审批工作中坚持和完善群众参与机制，对切实影响或污染群众生活环境的新、改、扩生产经营项目严格控制。

（二）积极建议修改、完善环境立法。环保部门应结合环境执法实践和群众投诉情况，积极建议人大常委会尽快修改现有地方性法规，如《哈尔滨市城市居民居住环境保护条例》。目前，市环保局已经提出修改该条例的具体建议，并上报市人大常委会。该条例有望在2005年修改、完善，从而更有效的保护广大人民群众的环境权益。同时，环保部门还应积极建议上级部门尽快建立健全环境排放标准，如异味、光、热等。

（三）大力推行清洁生产。

清洁生产就是将整体预防的环境战略应用于生产过程和产品中,以期减少对人类和环境的危害。对生产的过程而言,清洁生产包括节约原材料和能源,淘汰有毒的原材料,在生产的过程中即排放废物之前,减降废物的数量和毒性；对产品而言,清洁生产战略旨在减少从原材料的提炼到产品的最终处置的全生命周期的不利影响。清洁生产通过应用专门技术、改进工艺、设备和管理模式来实现。清洁生产不仅可以尽可能地提高原材料、能源的利用率,而且可以大大地减少污染物的产生量和排放量,减少二次污染的风险,减少末端治理的负荷,节省环保投资和运行费用。环保部门要对居民区附近一些工业污染企业提供咨询、指导服务，通过推行清洁生产，使企业加强管理，达到减污、降耗、增效的目的，有效控制环境信访疑难问题的产生。

（四）加大投入、强化部门协作与联合执法

政府应加大对环保部门人力物力的投入，尤其要切实加大硬件设施（包括现场取证设备）的投入，提高环境监察队伍的快速反映能力。同时，环保部门还要加强与文化、工商、公安、城管行政执法等部门的协作，原创：积极开展联合执法，查处群众举报热点问题，通过协同作战，齐抓共管，严厉打击了环境污染违法行为，对环境违法行为起到了一定的震慑作用，避免了互相推诿、扯皮现象的产生。

（五）加大环保宣传、教育力度。

提高环境行政执法水平，加强和完善环境行政执法，离不开环境宣传教育。要进一步加强环境宣传教育，让人民群众、尤其是那些企业经营者懂得，保护环境、维护他人的环境权益是每个公民应有的环境道德水平。要逐步形成公众参与环境保护监督管理的机制，广泛普及和宣传环境科学知识和法律法规，通过报纸、广播、电视等新闻媒介，形成“保护环境光荣，破坏环境可耻”的强大社会舆论。环保部门要进一步完善环境宣传教育网络，制定并实施切实可行的环境保护宣传教育计划，经常不断地对群众和企业经营者进行环境保护宣传教育，使社会各界对环保部门的职能有正确的认识，对环保部门的工作给予充分的理解和支持，在社会逐步形成人人了解环保、参与环保、支持环保的局面。

我市的经济发展相对还是比较落后的，环境状况更不容乐观，当前是我市实施振兴老工业基地战略，全面建设小康社会的关键时期，我们应进一步解放思想，抢抓机遇，与时俱进，开拓创新，通过环保部门和社会各界的共同努力，早日把我市建设成为生态型园林城市和环保模范城市。