当前建设用地供应中存在的问题和对策

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当前建设用地供应中存在的问题和对策

发展是第一要务。区国土部门一直把依法做好建设用地供应、服务经济建设作为首要工作来抓，通过及时调整完善农保规划，积极向上争取用地指标，大力开展内部挖潜和主动对外调剂用地等有效手段，不断拓展用地空间，尽最大努力满足了全区各类重点建设项目的急需用地。1-10月，全区共取得建设用地指标13000余亩，较好地保障了社会各项事业发展用地。

一、建设用地供应中存在的困难和问题

由于国家实行宏观调控，实施最严格的耕地保护制度，使我区的建设用地供应遇到了前所未有的困难，一方面今年的用地指标国家实行规划控制，下达的指标较少；另一方面萧山经济的发展还处于快速发展期，特别是杭州市实施的“跨江发展”战略，经济社会发展用地需求更加旺盛，给建设用地保障带来了许多新困难和新问题，具体反映在：

（一）用地指标严重不足。

随着我区经济社会的快速发展，社会各业对用地的需求一直维持在较高的水平，近几年我区的年用地需求一直在25000亩左右。从对我区2005年用地指标需求情况分析和对2006年社会各业用地需求了解看，2006年我区用地需求仍将高达2万亩以上。但国家对经济实行宏观调控后，用地指标越控越紧，省市可能下达给我区的用地指标不会太多，因此用地供需矛盾将更加突出。

目前用地指标主要通过三大途径取得：一是上级下达的年度控制使用额度的折抵指标；二是向省争取重点项目的计划指标；三是通过对宅基地等建设用地整理复耕的复耕周转指标。而从实际情况看，可使用的用地指标与我区实际用地需求缺口仍然较大。主要原因有三点：一是年度总量控制指标“少之又少”。2005年我区向上级申请的指标额度为37500亩，杭州市政府只下达2600亩耕地使用额度。二是重点项目向上争取“难之又难”。2005年我区共向省政府申报重点项目34个，最后列入省重点的只有8个项目，面积1535亩。三是使用建设用地复耕周转指标时“慎之又慎”。2005年我区有15个建设用地复耕项目向省国土厅申请核拨复耕周转指标3417亩。由于建设用地复耕难度非常大，加上周转时间只有三年，如果现在指标用掉了，而在三年内又无法复耕的话，指标就还不了。

因此，我区用地矛盾紧张局面仍将持续相当长的时间。

（二）土地后备资源十分短缺。

根据土地管理法有关耕地“占补平衡”的规定，非农建设占用耕地的，必须补充相同质量和面积的耕地，因此使用计划指标的建设项目必须补充耕地。

99年以来我区经过大规模的土地整理和造田造地，目前的可整理开发的土地后备资源已严重不足。2005年我区计划造田造地2100亩，而实际可通过验收的只有约1590亩，而从目前调查了解的情况看，2006年可造田造地的面积只有910亩左右。

假设2006年上级下达给我区的计划指标与2005年持平，造田造地又达不到这样的面积，就有可能出现有了用地指标但因不能补充耕地而导致建设项目无法报批的情况。明年假使能争取到一定数量的计划指标，但由于无法实现耕地占补平衡，可能有的项目还是不能报批。

抓好造田造地工作对确保建设用地供应至关重要。

（三）土地利用空间无法拓展。

从客观上讲，我区在编制上一轮土地利用总体规划时，对空间布局、建设用地预测不是很科学合理，规模偏小带来的矛盾非常突出。据调查，至2004年底，虽然我区还有约13000亩的建设留用地空间，但由于布局不合理，这些土地根本无法利用。特别是我区经济社会快速发展后，以及城市功能区块的调整，土地利用空间已严重不足，迫切需要对土地利用总体规划进行修编，以拓展用地空间，确保我区经济的可持续发展。

2003年7月，经争取我区被省政府列入了新一轮土地利用总体规划修编试点单位后，由于国家宏观调控等原因，国家和省政府对新一轮土地利用总体规划修编如何实施一直没有明确的定性，造成我区的土地利用总体规划修编大纲一直无法按时报送省国土资源厅审批，制约了下一步工作的有效展开

针对这一情况，虽然通过争取省国土厅允许我区对四个街道、江东、临江二个工业区块、钱江世纪城启动区块涉及的乡镇压可以进行土地利用总体规划修改，以解决土地利用空间不足问题。由于在修改规划时不能改变上一轮规划的各项控制指标，因此这样的规划修改只能解决局部的、眼前的问题，不能解决除这几个规划以外的其它乡镇的问题，更不能从根本上解决今后的长远问题。

积极争取，要求上级允许尽快开展新一轮土地利用总体规划修编工作，才能解决我区土地利用空间不足的出路问题。

（四）土地集约利用程度依然不高。

去年以来，虽然我区为了提高土地集约利用程度，出台了许多政策措施，但从项目用地报批情况看，粗放型用地的情况依然存在，主要表现在：一是各项控制指标执行不严肃，随意性大；二是批而不用现象时有发生，争取用地指标时说项目用地非常急，农转用批准后又不急于供地、开工建设；三是空间组织形式依然落后，标准的多层厂房寥寥无几，依然是“摊大饼”的方式搭建空间结构。

究其原因，主要是项目单位的节约、集约利用土地的意识不强，特别是国家宏观调控，土地资源越来越稀缺的情况下，不是通过利用存量土地，增加投资强度提高产出率，而是存在能争取到用地指标最好，目前不用今后也好用的思想。其次是复核验收机制不够完善，对违反土地集约利用政策没有制约措施，即使有也不能完全地彻底地执行。从深层次分折，在当地经济找不到新的亮点、暂时无法转型，但又必须要保持经济增长的情况下，也只能仍然利用新增耕地的投入来拉当地的动经济增长。

这种粗放型的经济增长方式，一方面加剧了我区用地供需矛盾，另一方面也对我区的土地资源提出了十分严峻的考验。

（五）征地拆迁难度加大。

随着城市化进程的推进，需征用大量集体土地和拆迁大量的集体土地房屋，从而产生的问题和矛盾也越来越多。一方面中央的大政策环境不允许大规模征迁，特别是国务院28号文件规定征地必须要履行征地听证程序和经被征地农户确认，省政府又规定的征地必须召开村民代表会告知征地事项，不但程序复杂、而且时间拖长；另一方面被征迁村和村民对征地补偿区片综合价和征用集体所有土地房屋拆迁补偿标准、安置政策等不满，相互攀比，引发了大量信访，特别是收储土地，更是提出各种无理要求，增加了征地拆迁难度和政府土地收储难度。从今年建设用地项目报批情况看，征地难已影响了建设项目的正常开工建设。

做好征地拆迁工作是确保建设用地供应顺利进行的重要环节。

二、对策和建议

（一）全力以赴抓好土地整理和造田造地工作。耕地占补平衡是建设占用耕地单位必须履行的法定义务，实现本地耕地占补平衡是各级人民政府的重要职责。为此，一是各级党委、政府和有关部门要充分认识抓好土地整理和造田造地的对我区经济社会可持续发展的重要性和紧迫性。二是有关部门要根据省政府办公厅下发的文件（浙政办发〔2005〕98号），允许在城镇规划区范围以外现有耕地连片面积平原地区100亩以上、山区坡度25度以下50亩以上的，均可以立项建设标准农田的规定，对全区的土地整理资源和造田造地资源作一次全面调查，进一步摸清我区耕地的后备资源。三是通过提高土地整理和造田造地资金补助和奖励标准、提高有偿使用指标费和开垦费收取标准、土地开发整理与指标使用额度相挂钩等政策上的倾斜，调动各镇、街道开展土地整理和造田造地的积极性。四是要用足用好上级的政策措施，积极动员和鼓励建设单位特别列入省级以上重点项目的耕地占补平衡任务争取由省政府解决。以确保上级下达给我区标准农田建设任务的按时完成、筹措更多的用地指标，以及耕地的占补平衡，为我区的经济社会可持续发展提供资源保障。

（二）持之以恒抓好土地利用总体规划修编工作。我区已完成《萧山区土地利用总体规划编制大纲》，并报送省国土厅审批。下一步要全面开展新一轮土地利用总体规划的方案编制工作。同时要积极做好江东、临江工业区块、钱江世纪城启动区块所涉及乡镇的土地利用总体规划修改工作，以便新一轮土地利用总体规划在省政府暂不审批的情况下，确保上述区块的土地利用空间。

要结合新一轮土地利用总体规划修编工作，对基本农田保护工作作一全面检查，整改存在的问题，真正做到图、实地的定位一致、面积一致。要认真协调农用地与非农用地的关系，减少非农建设用地选址的随意性。

（三）积极主动争取用地指标。用地指标紧、报批难是国土资源工作面临的最主要困难。我区用地需求十分旺盛，用地矛盾十分突出。一是要积极动员项目单位向国家、省申报重点项目，争取戴帽下达用地指标。二是要主动向省国土厅、市国土局汇报、沟通联系，多争取计划指标和土地整理折抵指标额度。三是要加强内部挖潜，大力开展宅基地整理复耕工作，积极审报建设用地复耕周转指标，确保我区经济社会发展的用地空间。

（四）认真负责抓好征地拆迁工作。征地拆迁工作已成为领导关注，群众关心的焦点问题。一是要进一步落实完善征地制度改革政策。在建立征地区片综合价和失地农民基本生活保障制度的基础上，及时完善相关政策。要完善建设项目使用国有农用地经济补偿政策。二是要积极探索拆迁制度改革。要进一步完善集体土地房屋拆迁管理政策，强化征用集体土地许可证管理和拆迁安全管理，认真执行拆迁补偿政策。三是要进一步完善土地征收程序。要认真落实征地听证程序和征地方案必须征求村民大会或村民代表大会的意见，增加征地透明度，让广大老百姓充分享有知情权和民主权。

同时要进一步抓好农村宅基地管理。要结合新一轮土地利用总体规划修编，科学合理地确定村庄用地规模和空间布局。要进一步完善农村宅基地管理政策，理顺管理责任关系，最大限度地减少农村各类违法占地搭建行为的发生。

（五）突出重点抓好土地利用集约化工作。一是要坚决执行省级有关部门制定的土地集约利用政策，按照“双控”要求，严格把关，只要不符合“双控”政策的，坚决不予用地预审。二是要明确用地重点保障方向，优先保障对我区经济社会发有重大影响的项目用地，确保有限的土地用在刀刃上和产业结构的调整。三是要结合我区已拟定的集约用地规定，进一步完善土地集约利用政策，探索和研究集约用地的考核评价体系。四是要培育工业用地市场机制。同时，要加大闲置土地处置力度，该收回土地使用权的要坚决收回，有效制止圈占土地的不良倾向。