基层林业工作站建设情况的调研报告

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一、我省基层林业站建设简要回顾

回顾我省林业站建设发展历程，大致经历了以下三个阶段：一是1956年至1987年的缓慢发展阶段。为适应林业建设需要，我省于1956年开始在重点林区设置区、乡(镇)林业站，但发展一直比较缓慢。到1987年底，林业站只有551个，职工仅1995人。二是1988年至1992年的快速发展阶段。1988年原国家林业部将林业站建设作为林业改革重要任务之一，提出利用3～5年时间把区、乡(镇)林业站建设好。我省即把建站设员工作摆在突出的位置，林业站建设步伐加快，发展迅速。截止1992年，全省已建有林业站1095个(占乡镇总数的61.9%)，站员4006人，其中正式职工2627人。三是1993年以来的标准化建设阶段。1993年6月，全省林业站工作会议在东至县召开，研究和部署林业站开展标准化建设，标志着我省开始了以核定林业站机构编制，提高队伍素质，加强站房、交通、通讯等基础设施和制度、图表及档案管理建设为中心；以强化林业社会化服务职能，加快林业站自身经济建设及廉政建设等为主要内容的林业站标准化建设阶段。在这一阶段，我省紧紧围绕林业站标准化建设这根主线，巩固和完善前期建站成果，发挥林业站的多项职能作用，为实现“五八”造林绿化规划、林业第二次创业和绿色长廊工程目标做出了积极贡献，现在正全力投入到退耕还林等林业重点工程建设之中。

据调查统计，目前全省保留单独设立的基层林业站有806个，在农林水综合站加挂林业站牌子的挂牌林业站301个，另有综合站284个。全省各类站共定林业人员编制4001人，实有林业正式职工4517人。截止目前，全省已经有76个县(市、区)获得了国家林业部(局)确认的林业站标准化建设“合格县”称号。

二、林业站存在的主要问题与分析

（一）林业站机构不稳定

据摸底调查，从总体上看，目前我省山区及重点丘陵、平原区基层林业站机构较为稳定。21个山区县基本上以乡镇设立林业站，其它重点丘陵、平原区县多以2~6个乡镇设立林业中心站或在重点林业乡镇设立林业站。而在一般平原区和丘陵区，如阜阳、亳州、合肥、蚌埠和淮北市的全部或者大部县(市、区)均为设立综合站；巢湖、安庆、六安、滁州市等的一些县(市、区)多为在综合站的基础上加挂林业站牌。全省单独设立806个林业站，较2000年底全省已建的1313个林业站缩减了39%。

形成目前局面的原因在于，自1992年开展撤区并乡及乡镇机构改革以来，我省林业站就一直受到“撤并”的影响。2000年9月新一轮乡镇机构改革后，各地又开始撤并林业站机构，下放林业站管理权限，大幅度裁减林业站人员。据统计，到改革后第一年，也是最严重时的2001年底，全省实有基层林业站723个(较2000年缩减45%)，落实核定林业站编制3035人(较2000年缩减43%，占省编委核定全省林业站编制数的52%)，实有职工3221人(较2000年缩减39%)。与国家加快林业发展的形势，与多项林业重点工程实施的实际需要不相适应。林业站机构的不健全、不完善、不稳定难以保证各项林业重点工程的顺利实施。

（二）人员编制少，事业经费难落实

本次调查，各地均反映林业站人员编制少，且多数山区县林业站人员事业经费不能列入县级财政预算，实行全额拨款，加重了林业部门的经费压力。如灵璧县有21个乡镇，设立6个中心站，核定编制才18人；宁国市是我省重点山区县，全市19个乡镇办均单独设置了林业站，核实编制113人，站均5.95人，而该市有林业用地面积275万亩，站人均2.5万亩。金寨县林业用地面积达430多万亩，全县29个乡镇林业站，只核实编制89人，站均3.07人，人均林用地面积近5万亩。都与《安徽省乡镇林业工作站人员编制标准(试行)》中山区乡镇站编制基数为3人，每1.5万亩林业用地增编1人的规定要求有较大出入。又如重点山区县休宁县，全县39个林业站，定编128人，站均编制只有3.28人。而且，该县林业站事业经费得不到保证。县财政每年总体上划拨给县林业局的事业经费只有42万元。导致该县32名农民技术员(包括从社会上招收的“林政员”、“林管员”和“林业基金代征员”)，1997年参加了黄山市人事、林业部门联合组织的考试、考核，被择优聘用；2001年又参加机构改革中的考试、考核竞争上岗，身份虽已解决，但其工资等待遇却一直不能兑现。近几年来，不时有上访发生。类似的情况在绩溪、岳西、潜山、霍山、金寨等县均不同程度地存在。

据摸底调查统计，全省各类站共核定林业人员编制4001人，其中，单独设立林业站的59个县(市、区)设立780个林业站(注：还有濉溪、肥东、无为等县少数乡镇设有林业站，多数乡镇为综合站，故未计其中)，下达编制3033人，站均3.89人；有18个县(市、区)设立301个挂牌林业站，下达编制666人，站均2.21人；其它302个编制多属综合站中落实林业人员。全省各类站实有林业正式职工中还有23%的人员事业费未列入县级财政预算。

（三）管理体制不顺，林业站职工待遇低

目前全省基层林业站管理体制多种多样。据调查，全省有35个县(市、区)483个林业站“三权”在县级林业主管部门，实行以条为主的管理体制。主要分布在山区县和设立林业中心站的县；有23个县(市、区)157个林业站和89个挂牌林业站实行双重领导；还有20个县(市、区)148个林业站和212个挂牌林业站，18个县(市、区)18个林业站和284个综合站实行以块为主的管理体制。

金寨、青阳、桐城、埇桥、萧县、濉溪等县(市、区)普遍反映，由于林业站现属乡镇以块为主的管理，存在下列弊端：一是林业站职工成了乡(镇)干部，要参加乡镇中心工作，成天包村下队，计生收税，无力投身林业工作；二是林业站职工待遇低，工资福利难保证；三是森林资源管理失控；四是造林质量难保证；五是林业主管部门落实任务不畅等等。同时，多年来一些地方将林业站“三权”下放与收回几经反复，动摇了基层林业站职工的工作积极性。如在工资兑现上，林业站“三权”下放的青阳县，庙前乡财政只拨给林业站基本工资(占70%)的80%，而浮动工资(占30%)、123元津贴工资等一概不发，林业站职工在家扎大扫把卖，每月只能勉强兑现基本工资。

与此同时，省林业厅没有专门的管理机构，市级和县级林业主管部门内也没有统一的专门的林业站管理机构。林业站管理的职能分散在办公室(人秘股)、林业站(造林科)、资源科(股)、技术推广中心等部门。省、市、县三级林业站主管部门的管理体系也有待理顺与加强。

（四）职工人数少，工作任务重

现有林业人员编制是原下达全省林业站人员编制数5846人的68%，压缩了32%。实有林业人员正式职工是机构改革前5289人的85%，减少15%。而且存在下列现象：一是有相当部分人员占用林业站编制却不在林业站工作岗位；二是有相当部分人员为转业军人、关系户等非专业人员；三是现行体制使林业系统人员缺少流动机制。与此相对应的是近些年来，林业任务的成倍增加，特别是退耕还林工程、长防林工程、森林生态补助资金试点等一大批林业重点工程实施，使各地普遍感到基层林业站力量的薄弱，人手不足的问题日益突出。如今年全省退耕还林任务就达500万亩，其中绝大部分需要基层林业站去落实，人均要承当1000多亩的服务任务。从政策宣传开始、经调查设计、苗木准备、整地栽植、检查验收和有关退耕还林权证的发放，申请与合同书的签订，到钱粮补助政策的兑现等等，都需要做大量具体细致的工作。同时工程造林质量要求很高，对林业站的压力也很大。

（五）建设投资与工作经费严重不足

实行公共财政后，林业站征收的费用全额上缴，林业站工作经费，以及工资收入中“活工资”部分，多数要靠代征育林基金，县按一定比例的返还来解决。与此同时，林业站建设投资近些年有减无增，一是国家专项林业站基本建设投资减少；二是省、市没有建设专项资金；三是林业站管理体制的变化，县、乡财政投入大幅减少，要求给上级投资进行相应县级配套在多数县也成为空谈；四是上级多数只是布置任务，强调建设林业工程，但却没有工程建设专项工作经费。而目前林业站必须开展的政策宣传、规划与作业设计、技术指导、跟踪服务、检查验收和迎接上级检查及档案建设等工作，其费用平均每个林业站每年要在2万元左右。导致工作干的越多，自身投入就越大，甚至造成林业站负债干工作。五是没有专项林业科技推广和培训学习经费，缺少相对稳定的支持林业站开展多种经营的资金，严重影响了林业站基本建设、工作开展与社会化服务。

调查中了解到，经济情况相对好一点的宁国市，人均80元／月的公务经费，加上4％的育林基金征收返还费用，也只能维持林业站水电费和通讯费的支出，而政策宣传、科技服务、资源管理等正常的工作经费没有着落。休宁县流口镇和汊口乡林业站甚至由林业站职工自己贷款用于退耕还林工程实施中的资料、图纸印制等。

（六）林业站队伍素质亟待提高

近年来，林业发展的新理论、新成果不断涌现，而林业站职工工作在林区、在基层，整年忙于应付各类繁杂事务，学习、进修、培训的机会很少，知识更新慢，所学非所用、实际操作能力低，特别是近些年各地或多或少安排了一些非专业人员，加上部分人才流失，整体素质仍难以适应现代林业发展的需要。如桐城市现有在编人员有90人，其中复员退武军人安置20人，占22%。霍邱县全县林业站职工34人中，能够胜任岗位工作的还不到30%。

据摸底调查统计，全省现有基层林业正式职工中，具有中级以上技术职称613人，只占13.6%，初级职称2585人，也只占57.2%。在岗位培训方面，只有51.6%职工参加了岗位培训，与全员持证上岗的要求相距甚远。

（七）林业站基础设施和装备不能适应工作需要

在站房方面，林业站办公与生活用房严重不足，许多站房年久失修成了危房，急待维修改造。还有许多丘陵、平原区林业站没有办公用房，租借或在乡镇政府内与其它单位合署办公。全省大约还有500多个林业站没有自己的站房。

在交通工具方面，更是薄弱环节。全省还有近一半的林业站没有配备摩托车等机动交通工具，只能是靠自行车或租车下乡。严重影响其所承担的林业工作任务的按时完成。

在通讯设备方面，虽然手机已经开始普及，但其费用均是个人承担。还有许多林业站虽然已经装上了固定电话，但由于缺少办公经费而又不得不报停。

在办公手段与科技推广方面，各地林业站只配备了必要的森林资源调查工具，如罗盘仪、地形图等，极少数林业站配备了电脑、GPS等先进办公设备与测量工具。普遍缺少森林防火、病虫害防治等森林资源保护与林业技术推广手段，远远不能适应林业发展的现实需要。

（八）林业站社会化服务的作用不能充分发挥

基层林业站作为乡村林业科技推广和社会化服务的主体，开展林业产前、产中和产后的全程服务，在农村社会化服务体系中的作用和地位十分重要。但由于受制于机构不稳、编制太少、体制不顺、没有专项的工作经费、缺少必要的服务仪器与工具设备、自身素质较低、乡村技术服务网络不健全等因素，特别是由于各项林业工作的推进，林业站人员太少，工作量太大，只能应付上级交办的造林、检查、管理等具体的事务，根本没有时间、精力和能力来参与农村社会化服务，充分发挥职能。

三、对策与建议

中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》给我省林业建设事业带来了前所未有的机遇与挑战。明确了乡镇林业站是对林业生产经营实施组织管理的最基层机构，是林业推广和服务体系的重要组成部分，承担着政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能和作用。可以说，基层林业站建设的如何，广大基层林业干部职工的积极性能否充分调动起来，将关系到林业重点工程实施的成败，关系到林区秩序的稳定，关系到林业跨越式发展能否实现。林业站只能加强，不能削弱。

（一）对策

1、稳定机构，为林业站发展创造良好的社会环境。

一方面从本省看，《安徽省实施森林法办法》第二条就规定了基层林业站负责乡镇林业工作；《安徽省实施<中华人民共和国农业技术推广法>办法》中明确规定乡镇农业技术推广机构是国家在基层的事业单位，实行条块结合、双重领导，以条为主的管理体制。另一方面，从外省来看，《福建省森林条例》就明确规定了乡镇林业站是县级人民政府林业主管部门的派出机构，负责辖区内的林业工作。其事业费列入县级财政预算，实行全额财政拨款，从而有力地促进了林业事业的发展。贵州省以黔府发[2001)16号明文规定，乡镇林业工作站是县级林业主管部门的派出机构，是基层林业行政执法单位。另外北京、辽宁、吉林、湖南、陕西、甘肃等省市都用法律条文明确了林业站地位和作用。

为使基层林业站适应当前林业发展的形势需要，有必要稳定基层林业站机构，理顺林业站管理体制。依据林业站是公益性基层事业单位，具有行政执法职能的要求，将其作为林业主管部门的派出机构，实行垂直领导的体制，为林业站的发展创造良好的社会环境。同时，争取设立林业站职工外业津贴，提高林业站职工基本生活与政治待遇。

2、增加编制，加强林业站管理体系建设。

乡镇机构改革作为农村税费改革配套措施非常必要，但要体现“在科学划分事业单位类型的基础上，稳定并加强涉农服务以及乡镇经济社会发展必需的事业单位”的精神，考虑到林业站的职能作用的特殊性，以及近年来合并乡镇的实际，适当增加林业站人员编制，以满足林业发展的实际需要。清理那些占用林业站编制却并不在林业站岗位的人员；要严把林业站进人关，控制转业军人等非专业人员进入林业站岗位；允许林业行业内人员合理流动，以充实林业站技术人员的力量。同时，要加强省、市、县三级林业站管理机构建设，有条件的地方可以单独设立林业站管理站(科、股)，也可以与有关职能部门结合起来。

3、增加投入，进一步完善与提高林业站建设标准。

随着国家将林业站建设的重点转移到林业站规范化建设上来，林业站建设标准也有了更高的要求。需要大量的资金来完善提高，用于站房建设，配备电脑等办公自动化设备、机动交通工具以及其它技术设备。我省应在国家开展林业站示范县建设的带动下，继续推进省级林业站示范县建设，一方面要研究建立林业站建设投入机制，争取中央投入的稳定与增加，以带动地方投入的增加。另一方面要拓宽林业站建设投入渠道与范围，可以从基本建设、培训教育、项目扶持、工作经费、优惠贷款等方面，给林业站建设与发展以支持。重点是在政策上促使各县(市、区)财政与林业部门加强对林业站建设的投入，确保职工收入的稳步提高和各项待遇的兑现及工作条件的不断改善。

4、加强培训，努力提高林业站职工的整体素质。

林业站职工素质的高低直接关系到林业站职能的发挥和林业系统在干群中的形象。必须千方百计地加强林业站队伍建设，努力提高队伍素质。一是抓好林业站职工岗位培训，采取分级负责的原则，省级林业主管部门负责林业站站长及县、市林业站管理人员的系统培训；市、县级林业主管部门负责林业站站员的岗位培训。二是县级林业部门要出台鼓励林业站职工参加学历教育的政策，并形成激励机制，调动职工学习的积极性，通过自学、函授等在职参加有关林业院校的学历教育。三是要结合林业实际工作，采取不同时间、不同地点、不同形式的各种短训办法，要保证林业站职工每年有不少于2周的培训学习时间。现阶段突出对退耕还林工程实施和主要经济林培育管理知识的培训，特别是实际动手操作技术能力的培训。使林业站职工都具有解决林农生产中遇到的实际问题的能力。四是加强对林业站职工思想政治工作，树立林业站管理有序、工作有为、执法有力、服务有方的良好形象。积极推进创建“人民满意的基层林业站”活动。

5、发挥社会化服务职能，真正体现林业站的作用与地位。

林业站要在县级林业主管部门和当地党委、政府的领导下，根据当地林业生产实际，各有侧重地有效地开展职能工作，这是林业站的立站之本。“有为才有位”。要在现代林业思想指导下，积极投身林业两大体系建设，全力参与退耕还林等林业重点工程建设。山区要严格森林资源保护与管理，积极参与山区综合开发；平原、丘陵区要积极组织、指导与开展速生丰产林和高效经果林建设。加强对林业站的内部管理，继续支持林业站开展各种形式的多种经营，规范与建设好经济实体，通过自身的努力，为充分发挥各项职能创造更好的条件。逐步实现林业站“建设标准化、管理规范化、服务体系化”，为林农致富，山川秀美做出新的成绩。

（二）建议

1、建议省政府：明文规定我省山区和重点丘陵区乡镇单独设立林业站，一般丘陵区和平原区按每2—5个乡镇区划设立林业中心站。明确林业站作为县级林业主管部门的派出机构，实行垂直领导的管理体制。并将其人员事业费列入财政预算，实行全额拨款。

2、建议省政府：尽快出台《安徽省林业站管理办法》，规范林业站管理，明确林业站建设目标、任务及有关标准等，使各地设立、建设林业站有具体的依据和目标。

3、建议省人事编制部门：针对林业发展的新形势，对《安徽省乡镇林业工作站人员编制标准(试行)》进行完善，确定新的标准下达各地执行。如山区乡镇林业站配备人员基数3名，每2万亩林业用地增编1名；重点丘陵区乡镇林业站配备人员基数2名，每1.5万亩林业用地增编1名；一般丘陵和平原区乡镇林业站配备人员基数2名(中心林业站配备人员基数3名)，每0.5万亩林业用地或5万亩适宜农田林网面积，增编1名。

建议在省林业厅设立林业工作站管理总站，与省造林经营总站2块牌子1套人马，编制可通过内部调剂解决。各市、县林业主管部门也要相应明确归口营林业务部门统一管理基层林业站，加挂林业工作站管理站牌子，确定专人负责林业站管理工作，编制也可由内部调剂解决。

4、建议财政部门：将林业站建设及推广经费列入财政预算，在林业基本建设经费中切块专项用于林业站站房，办公、仪器等设备建设。设立林业站林业技术推广服务专项经费，落实相应林业重点工程配套工作经费。其中省级财政每年投入林业站基本建设经费，主要用于林业站站房建设补助，按每年新建100处站房，投资标准为3万元／处；完善50处站房，投资标准为2万元／处。两项合计，年投入不少于400万元。

同时还要拓宽林业站工作经费投入渠道，建议：一是将维简费的10%专项用于弥补林业站建设经费不足；二是各项林业重点工程如退耕还林、森林生态效益补助试点等应规定按一定比例(如工程投资总额的l%)，用于林业站专项的工作经费；三是鼓励林业站参与技术承包，技术人员开展技术性有偿服务。

5、建议省林业厅：要组织编写新的针对性强的岗位培训教材，安排专项培训与教育经费，推动开展实用技术的培训。同时开展林业站标准化建设“回头看”，积极推进林业站示范县建设，创建“人民满意的基层林业站”。

6、建议省林业厅会同有关部门：开设“基层林业站站办示范基地建设工程项目”，安排专项林业站示范基地建设经费，加强站办示范基地建设，提高林业站自身创收能力，变输血为造血。通过项目的拉动，扶持林业站发展，促进林业站开展社会化服务。