当前国有林场改革情况调研报告

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最近，就如何进一步深化国有林场改革等问题，与滁州、芜湖、黄山和池州等市、县林业主管部门和国有林场负责人进行了交流和座谈。大家认为，在当前国家重视林业生态地位、木材潜在需求增长、多种所有制发展林业的形势下，国有林场必须革除人浮于事、统管统办企业的包袱，探索新的管理体制，创新经营机制，才能重新焕发生机和活力。现着重对全椒县瓦山、南陵县戴公山、黄山区黄山林场的改革作法进行剖析。

一、国有林场在改革中探索

我省国有林场在中共中央、国务院关于加快林业发展的决定下达以后，认真贯彻省委、省政府关于9号文件实施意见和我省推进社会办林业、加快林业经济体制改革等政策，积极探索国有林场改革方法和途径。当前制约国有林场发展的因素很多，但机制不活、人员过多负担重、人浮于事、经营管理成本不断上升是影响国有林场发展的重要原因。近年来一些国有林场在紧紧围绕减员增效、活化机制等方面进行有益的探索，取得了明显成效。其主要做法有：

1、剥离场办亏损企业。由于国有林场经营管理水平低，捕捉市场信息慢、判断市场发展趋向不清，不少国有林场由此背上沉重的债务负担。近些年来一些林场在处理经营的二、三产业上，采取租赁、出让等形式，把所经营的二、三产业等企业剥离开来，抽出更多的精力抓森林资源的培育和保护。全椒县瓦山林场原先场经营林化厂、木材加工厂、木片厂，非但不能盈利，而且年年亏损，林场职工意见很大。今年以来林场班子就场办产业问题进行多次讨论研究，在充分分析导致经营失败原因的基础上，决定将三个场办产业对外实行租赁经营，引进外来资金进场办产业。由于瓦山林场森林资源比较丰富，每年木材采伐量在8000立方米左右，吸引不少有意来场进行投资办木材加工的厂商。在与这些厂商谈判过程中，林场始终明确要求首先录用林场职工。经过多次商谈，最后深圳光大木业赢得了在林场的经营权，目前该企业的机械设备正加紧安装并将投入生产。为切实保障林场职工切身利益不受侵害，林场工会和外来企业（用工方）、企业和林场职工之间均签定用工合同，约定双方的权利和义务。据全椒县瓦山林场测算，对木材加工厂实行租赁经营，每年多为林场增收约30万元（包括减发职工工资和上交租金两项）。南陵县戴公山林场，从2002年起就对经营的二、三产业项目和经济林全部实行租赁、拍卖，目前，林场原先经营的松香厂、养殖场、矿厂、经济林、食堂等项目全部与林场脱离了经营关系。对无法采取上述方式的亏损项目，林场果断予以关停，盘活资产。现在林场在职在岗职工每人经营20亩采伐迹地，实行谁投资谁收益，大力鼓励职工自己购买林场迹地造林。

2、多方式分流人员。人员过多在我省国有林场相当突出，因此合理有序分流富余职工是当前摆在国有林场面前的一项十分重要的工作，也是国有林场深化改革、转换经营机制的客观需要。南陵县戴公山林场是个经营面积不到2万亩，职工183人，人员负担重。几年来，该场采取多种措施化解人多和林场经济发展的矛盾，积极引导职工解放思想，大胆走出去闯市场。该场分流人员的主要途径：一是职工离岗租赁国有林场山场、茶园等。林场把分散的、难管理的毛竹林，职工每人租赁50亩，多于50亩的，超出部分上交林场租赁金，有19人参与租赁经营，经营期限至退休。有3人承包茶园150亩，不上缴利润；有2人承包林场木材油锯采伐任务。经营期限内林场停发工资。职工通过自己辛勤劳动，收入比在林场上班要高的多。仅此林场就分流人员达23人。二是采取内退和内部下岗。符合男职工45周岁或工龄25年以上，女职工40周岁或工龄20年以上条件并办理手续的有41人，至退休前，林场发放基本生活费和交纳养老保险金。三是鼓励职工停薪留职或离职、解除劳动合同。停薪留职期间，林场继续交纳单位部分养老保险金，解除职工的后顾之忧。据统计已经有50人办理停薪留职手续。针对离职和解除劳动关系的人员，林场一次性补助1万元，另外根据职工每一工龄再加100元。现有3名职工与林场解除了劳动关系。通过人员分流，目前戴公山林场在岗职工只有31人，现在该场在岗职工月收入近1000元，是分流前的2倍多。全椒县瓦山林场的人员分流也有明显的成效。一是招商来的企业招工，分流职工近40人；二是林场经济林租赁给职工经营，分流职工近40人。三是内退职工30人。

3、引进市场机制改革木材销售方式。多年来，国有林场木材采伐、集运是劳动量较重的工作，多数由社会农民工承担，导致林场生产成本居高不下。南陵县戴公山林场自2002年起，对木材销售方式进行了改革，从减少采伐和销售环节入手，节约生产成本。其做法是：林场对年度需要采伐的山场的活立木采取公开竞标，林场不再组织采伐、运输、销售。这些作业过程均由中标者组织实施。竞标前，林场组织技术人员对采伐山场进行测算，根据木材市场行情和伐区林木资源状况测算出竞标底价，制定竞标规则，然后向社会公布招投标信息，实行公开竞标。竞标高者中标，获得活立木采伐所有权。通过引进市场机制，林场木竹销售渠道拓宽，达到增加收入、降低成本、快速回笼资金、规范采伐管理的效果。

4、积极试点，探索深化国有林场体制改革。自2004年8月份以来，黄山区委、区政府成立国有林场改制工作领导组，把黄山区黄山林场作为全区国有林场改制试点单位，原则同意筹建生态公益型林场。目前召开两次林场职工大会，编印改革工作宣传册，开展清产核资、财务审计、商品林林木资产调查评估、改制费用摸底测算、研究制定多种改制方案等基础性工作。初步设想是建立生态公益型林场，按照公益事业单位管理；分流安置职工。（1）达到退休年龄（包括特殊工种人员提前5年退休）给予退休；（2）符合退养条件给予退养；（3）“4050”人员（女满40男满50岁）符合协保条件，本人自愿，协议保留养老保险、医疗保险，给予生活补助费；（4）其余人员身份置换，即买断。拟采取三种方式：资金置换、资产（林木资产）置换、养老保险置换身份（未达到“4050”条件的职工，本人自愿，林场、个人分别按照现行工资标准继续交纳养老保险，待个人达到退休年龄给予退休待遇）。宣城市泾县马头林场改革设想是：（1）林地转让；（2）个人买断；（3）资产评估；（4）国家控股。对外招股，实行股份制管理。由于目前马头林场林地转让没有实现，具体改革方案尚在酝酿之中。

二、正确看待当前国有林场改革

目前，在中共中央、国务院《关于加快发展林业的决定》后，我省多数林场在经营处境相当艰难中千方百计谋生存、谋发展，对国有林场改革多持观望、等待态度。原准备实施国有林场改革的青阳等县、市，因等待“上面”政策的明朗，目前不少林场改革仍然停滞在“制定方案”阶段。国家有关部门关于国有林场改革的配套政策迟迟不能出台，一定程度地影响了国有林场改革的推进。

从调研的几个国有林场实施改革来看，总的感觉作法具有创新，措施有待规范，点题尚未破题，成果得大于失。有以下积极方面：

一是充分调动人的积极性、能动性、创造性。改革前，林场职工到月等工资，工资仅糊口，平常没事做的现象非常普遍，干群关系也很难协调。改革后，南陵县戴公山林场部分职工不满足林场400多元的工资，自己创业发展。现在外出职工中有的资产已经突破百万元，有的在上海成立了私人公司，有的专业从事运输等。全椒县瓦山林场原来将近荒废的经济林承包给36户职工，承包户利用业余时间加大对经济林的修剪、嫁接、抚育，目前经济林长势喜人。在林场得到效益的同时，职工收入明显增加。有的承包户经济林的年收入达7000多元。

二是减轻了国有林场经济压力，为国有林场培育资源、可持续发展创造了条件。改革前，南陵县戴公山林场每年亏损30-50万元，增加年采伐量也不能满足日常支出，越穷越采，越采越少，在资源短缺——经济危困循环中徘徊。实施一系列改革措施，林场经济步入良性循环道路，负担越来越轻，现以保护为主，采育结合，森林资源处于休养生息阶段。全椒县瓦山林场改革后，全场每年可减少150万元支出，年森林采伐量也随之大大减少，森林资源逐年增长。

三是运用市场规律指导改革。全椒县瓦山林场与光大公司等企业合作关系，完全是经济实体之间建立在互惠互利基础上的合作关系。从引进外来企业、林场员工输出，到林场供应企业原材料等方面，都签定合同或协议。早在1992年南陵县委发文将丫山、戴公山林场转制为企业单位，通过十多年的转制经营，两场现在基本保持正常运转。戴公山林场林木销售采用市场招投标的办法，让多家经销商竞争参与，体现公平、公正、公开、高效、规范的市场经济行为。

四是贯彻“以人为本”思想，让职工对国有林场改革有充分的知情权、参与权。（一）南陵县和全椒县国有林场改革，把职工养老保险解决好，这是国有林场改革的基础。尽管目前林场职工是按照企业参加养老保险，标准要比事业养老金低，但是职工还是能够接受的。（二）广泛组织、发动职工理解改革、支持改革、主动参与改革，把国有林场改革行动变成集体的意志。全椒县瓦山林场改革开大小会议有7-8次之多。目前的黄山区黄山林场已经开了4次会议统一职工思想认识，让职工献计献策，群策群力，不断完善改革方案。经过充分酝酿的改革，在实施中职工情绪比较稳定，几乎没有集体上访事件。

三、需要关注的几个问题

国有林场改革，涉及体制、经济、人事等方方面面，关系到林区的社会稳定和国有森林资源的安全。因此，各地必须高度重视、支持国有林场改革，加强对国有林场改革工作的领导。在实际工作中应重点把握以下几个问题：

一是国有林场林地保护问题。必须保持国有林场林地利用性质长期稳定，保持国有林场经营范围的长期稳定。国有林场经营管理的林地是国家重要的生态建设基本用地，依法确立的林权必须得到有效保护。国有林场拥有丰富的林地资源，既是生态建设的需要，又是最有潜在的价值所在，也是国有林场建场根本和发展基础。当前，国有林场周边山场被蚕食，有些城郊型的国有林场林地被改为建设用地的现象比较普遍；有的林场在地方招商中，没有签订任何合同，将部分国有林地让开发商无偿占用。因此，必须依法严格控制各类工程建设征占用国有林场林地，对各类建设项目确需征占用国有林场经营范围内土地的，必须按照法定权限，严格依法办理有关征占用手续，坚决杜绝化整为零、越权审批。

二是对国有林场林地使用权流转的监管问题。有的地方出台了林木和林地使用权流转管理地方性政策。对待国有林场森林资源的处理，并未经有资质的评估机构进行资产评估和履行报批程序。实际降低了对国有林场林权流转的监督，结果可能导致国有林场林权流转的失控；有的地方对待国有林场改革和发展没有通盘考虑系统的改革方案，而是寄希望把林场林地林木资源卖掉缓解暂时的经济困难。这些行为是一种短视行为，将会引发职工的强烈不满，不能放任之。国有林场林地的流转，实际构成林地经营者隶属关系的变更或者国有林场一定期限内经营林地面积的变更。根据有关规定，未经省林业行政主管部门批准和不进行森林资源资产评估，低价甚至无偿转让、出售国有林地使用权，不予批准办理国有林地流转。国有林场在改革中，根据改革成本的需要，经省资质评估机构进行资产评估基础上，获省林业主管部门批准后，允许一定面积、期限的转让、出售林地使用权。坚决防止把国有林地及林木资源一卖了之的做法。

三是国有林场改制问题。反对“一窝哄”式把商品林比重较大的国有林场改制为企业，或者不顾林场自身资源结构和区位特点，一昧追求财政供给的公益型事业单位。由于国有林场之间场情、资源、地理环境、社会经济状况千差万别，不可能一个模式。有的作法在此则成功，在彼则失败。提倡“一场一策”。对可通过资产重组并按市场机制运作的国有林场，经同级人民政府审核后，改制为企业，按照企业经营的要求，实行自主经营，自负盈亏，在市场竞争中求发展。目前国家有关部门鉴于国有林场生态地位重要性，倾向于国有林场事业单位性质不变，有益于生态林的建设和保护，但国有林场其内部经营活动必须遵循市场经济规律，构建企业模式发展经济。

四是国有林场债务化解、养老保险、人员分流和安置问题。全面推开国有林场改革，需解决好国有林场改革成本投入问题。主要包括国有林场债务、职工养老保险、人员分流和安置和国家重点公益林保护等方面。否则，将对国有林场森林资源造成一定程度的破坏或对国有林场完整性及以后的森林资源管理带来隐患。

为此，下一步推进国有林场改革建议是：按照国家国有林场改革规定和有关政策，进一步研究制定我省国有林场改革意见。积极运作，努力营造社会形成重视、支持国有林场改革的态势。具体在实施中，对国有林场营林性的、基础建设性的债务，应由财政豁免。其他类型的由林场企业经营逐步偿还；按照省政府有关规定（皖政办[2004]57号），职工“低门槛”进社保；可采用资金买断、资源流转买断、养老保险买断等多方式、多渠道分流职工；积极探索利用多种所有制经济培育森林资源、提高森林资源质量，规范林木、林地流转程序，推进国有林场经济、生态持续发展；研究制定国有林场公益林建设和保护政策。加强与省财政、社会保障、人事等部门联系联合调研，出台国有林场改革相关政策。