依法治市的理论与实践研究

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面对经济全球化趋势日益显现，国内经济高速发展，城市区域竞争日趋激烈的新形势，xx要站在全国同类城市的前列，率先基本实现现代化，必须深入学习贯彻党的十六大精神，坚持发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。其中，通过理论创新和实践创新，加强民主法制建设，继续推进依法治市，是实现“富民强市、加快发展”目标的重要内容和可靠保障。在新形势下，要从建设社会主义政治文明的高度，全面推进依法治市，确保我市现代化建设事业沿着法治的轨道健康发展，必须对依法治市的现状和发展进行理性的回顾、分析和思考，才能始终发挥党委总揽全局、协调各方的统率作用，在实践中改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高党的执政能力。

一、依法治市的成效和经验

（一）依法治市的概念和地位

所谓依法治市，是指在国家所确定的依法治国的宏观框架内，认真实践依法治国方略，全面推进区域性的民主法治建设，依照体现人民群众意志的法律法规来管理城市的经济、政治、文化事务，实现城市的法治化，推进城市的现代化。意味着要实现法律对城市经济、政治和文化生活等各个方面的全面调整和整合，法律成为社会基本的调整、控制和统治手段，成为人们行为的基本依据和评价尺度，成为管理国家事务和社会事务的基本“工具”。

xx是江苏的省会，处于长江三角洲，是区域性经济、政治和文化的中心，处于中国最有前途和竞争最激烈的地区，从加快我市富民强市，在全面建设小康社会的基础上，率先基本实现现代化的进程来看，要不断推进城市的政治文明，提升城市文明的格次，使城市经济、政治和社会发展获得持久的发展动力，必须始终坚持依法治市不动摇。深化依法治市，是实践“三个代表”重要思想、建设社会主义政治文明的重要路径;是加快经济发展、在全面建设小康社会的基础上率先基本实现现代化的根本保证;是提升城市文化内涵、提高城市文明程度的内在要求;是保证社会发展更加和谐、增强城市可持续发展能力的客观需要。我市改革开放、加快发展的实践和经验表明，改革愈深入，经济愈发展，政治愈文明，社会愈进步，愈是需要深化依法治市，创造稳定有序、和谐安全、诚信文明的法治环境。

（二）依法治市取得的阶段性成效

xx是司法部确定的省会城市依法治市试点。自1991年2月市委作出《关于全面开展依法治市的决定》以来，在各级党委正确领导下，在人大、政府、法院、检察院等方面的共同努力下，依靠全社会的参与，在城市现代化建设的进程中谋划新思路、构建新机制，持之以恒地推进依法治市工作，有力地促进了城市经济、政治和社会生活的依法运行和健康、协调发展。

1、立法工作取得新进展，逐步走向规范化、民主化。我市在坚持维护国家法制统一的前提下，不断加快地方立法步伐。推进立法的民主化、科学化，立法运行机制更趋规范，立法质量有了较大提高。十二年来，市人大常委会共制定了38部地方性法规，市政府制定了340余件政府规章和规范性文件。为适应我国加入世贸组织的要求，对全市法规、规章、规范性文件进行了全面清理、修订和补充，及时修改和废止了一批不符合WTO规则要求的法规、规章和规范性文件。这些地方性法规和政府规章与国家的法律法规相配套，为全市各项工作的有序运行提供了有力的法制保障。

2、法制宣传教育取得新成绩，良好的法制氛围基本形成。普法教育是依法治市的基础。通过实施三个“五年”普法规划，我市95%以上的普法对象参加了各种各样的学法用法活动，公民的法律意识普遍提高，各级领导干部法治观念明显增强。在开展法制宣传教育中，一是注重内容的针对性。坚持把普及宪法和市场经济法律法规作为法制宣传教育的重点。同时，结合阶段性重点、热点、难点问题，有针对性地组织学习有关法律法规。市依法治市办公室先后编印发放了多种法律法规学习材料，共计发行120多万册，保证了广大干部群众学法有教材。二是注重对象的层次性。从1994年开始，连续五年对全市县处级以上领导干部和执法人员等重点对象共42万多人次进行了学法测试。1998年以后，在全市各中小学校开设了法制教育课，逐步实现青少年法制教育的课堂化。同时，还以外地建筑队伍为突破口，对全市40多万暂住人口分批进行了法制教育。三是注重形式的多样性。在利用各类学校、党校政校进行法制教育的同时，充分发挥新闻媒体的作用，报纸、电视台、广播电台等新闻媒体都开办了法制宣传教育的专版和栏目，达到了“报刊有文、电台有声、荧屏有像”，全市基本形成了立体型法制教育格局，全社会学法用法守法的风气日渐浓厚，依法治市的良好氛围正在形成。

3、依法行政工作取得新业绩，行政行为逐步纳入法制化轨道。依法行政是依法治市的关键。随着市场经济体制的逐步建立，我市逐步推进行政体制改革，大力推行行政执法责任制、执法公示制、执法评议考核制、违法责任追究制等制度，并层层签定责任书，强化行政行为的自律和监督。1999年下半年，全面推行政务公开，将党政机关的职能、办事规定、办事程序、办事标准、承诺制度以及投诉举报途径向社会公开。积极实施行政审批制度改革，取消了一批不符合市场经济要求的行政审批项目。通过大力加强依法行政工作，行政机关的工作作风得到了进一步转变，行政机关的服务意识、责任意识、效率意识明显增强，各级领导干部和行政执法人员的依法决策、依法办事能力得到了提高，行政行为进一步规范。

4、公正司法水平取得新提高，法律权威得到有效维护。各级司法机关以司法公正为目标，积极推行审务公开和检务公开，加大司法改革力度。全市法院系统全面推行审判长选任制，实行合议庭成员资格制，完善了审判工作运作机制；全市检察院系统全面推行主诉检察官办案责任制，完善了侦查、批捕、起诉各办案环节的工作规程和工作要求，健全了执法办案的内部监督体系，促进了检察管理工作的规范化、科学化。同时着力加强司法队伍建设，内强素质，外树形象，队伍的整体素质和执法水平有了明显进步，办案效率和办案质量不断提高，有力地打击了违法犯罪，保持了社会的持续稳定，维护了法律的尊严。

5、基层民主政治建设取得新推进，依法治理步伐加快。近年来，通过动员人民群众积极参与，大力推进基层民主政治建设，社区建设走在了全国前列。在城市社区，开展依法治社区。注重理顺政府与群众自治组织的关系，变政府对自治组织的领导为指导、帮助和服务，保障居民对社区事务的知情权、决定权；在农村，开展依法治村。实行“民主议事”制度，推进村务公开和财务公开；在工厂，开展依法治厂。发挥工人阶级主人翁作用，推进企业民主管理，加快产业结构调整和建设现代企业制度的步伐；在学校，开展依法治校。规范人民群众反映强烈的收费行为，维护教职员工和学生的合法权益。同时，在全市广泛开展“向人民学习、为人民办事、请人民评判、让人民满意”活动，倾听群众的呼声，解决群众的困难，并请人民群众评议、监督党政机关，有序参与管理经济、社会事务，逐步推进基层民主政治。

6、监督实效取得新提升，形成了多层次、多层面的监督格局。全市逐步形成了党的监督、权力机关法律监督、行政系统内部监督、党外民主监督和新闻舆论监督等各个层次和层面的监督网络，保证依法治市工作顺利实施。市政府于1994年制定了《行政执法和执法监督规定》，市人大常委会于1997年制定了《市人大常委会监督司法工作条例》，把监督工作纳入了规范化、制度化的轨道。各级人大常委会加强对“一府两院”的法律监督和工作监督，促进了依法行政和公正司法；各级纪检监察机关、政协和派、群众团体也都进行了有效的党内监督和民主监督；新闻单位选择人民群众关心的典型案例，充分发挥舆论监督作用，使法律的有效实施得到可靠保证。

7、整治市场经济秩序取得新成效，树立了良好的城市信誉。市场经济的本质是法制经济、契约经济、信誉经济。我市把树立城市信誉作为依法治市的重要内容来抓。一是通过企业、行业依法治理，树立市场主体“重合同、守信用”观念。制定了《关于加强全市企业法制建设的意见》，召开了全市国有企业法制建设工作会议，推广了金陵石化、南钢、新百等国有大中型加强企业法制建设的做法。二是严厉打击经济领域中的不法行为。加大了查处制假贩假、虚假出资、抽逃资本等违法行为的力度，开展了医药、保健食品、广告、房地产、文化市场、农资市场等专项整治，净化市场。三是切实维护投资者、消费者的合法权益。建立了消费者三级投诉举报网络，涌现了湖南路“全国百城万店无假货示范一条街”、中央商场“全国无假冒伪劣商品商店”和“全国最佳信誉企业”等一批先进典型。

8、法律服务工作取得新发展，服务质量不断提升。全市法律服务机构和队伍不断发展壮大，服务领域不断拓展，服务层次不断提升。业务范围覆盖了经济建设、社会事务和群众生活的各个领域。特别是为我市改革发展、经济建设和城市建设的重点，如xx禄口机场、沪宁高速公路、长江二桥、宁启铁路等一大批重点工程提供了良好的法律服务，并成功办理了大量企业改组、改制、联合、兼并、上市融资等法律事务。十二年来，全市律师共办理各类案件30余万件，担任常年法律顾问2292家；公证机构办证65.8万件；基层法律服务所办理各类案件10万余件，为维护社会稳定和服务经济建设发挥了积极作用。

（三）依法治市的基本经验

多年来，在全市上下的共同努力下，依法治市工作不断向纵深发展，积累了不少好的经验，主要是：

1、坚持党委总揽、各方参与，形成依法治市工作整体合力。我市的依法治市工作始终坚持市委的统一领导。由市委书记亲自担任依法治市领导小组组长，每年的市委全委会都对开展依法治市提出要求，明确具体的工作目标，并坚持常抓不懈。各级党委都把依法治市列入重要议事日程，及时研究解决工作中的重大问题。形成了党委决策、人大和“一府两院”履行职能、政协发挥民主监督作用、社会各界广泛参与的格局，依法治市工作逐步深入。实践证明，只要各级党委切实加强领导，总揽全局，协调各方，依法治市工作就能形成整体合力，不断拓宽领域，向纵深推进。

2、坚持围绕中心、服务大局，保持依法治市工作生机和活力。我市坚持以经济建设为中心，紧紧围绕全市发展的大局，加强立法，严格执法，为改革开放和现代化建设提供有力的法律保障。自1996年开始，我市连续实施了两个“三年面貌大变”城市建设规划，全市累计投入建设资金400多亿元，在道路、公用事业、园林绿化、市容环卫等方面，建成骨干项目200多个。我们提出城市建设与依法管理同步的思路，以管理实现城市环境的根本改变。形成了城市规划审批、建设资金管理、建设项目管理等一系列管理机制，提高了城市管理法制化水平。实践证明，坚持依法治市工作为党的中心工作和全市的工作大局服务，就能保持正确的方向和旺盛的活力。

3、坚持依靠群众、执法为民，赢得人民群众对依法治市工作的积极支持和广泛参与。依法治市的根本目的是维护人民群众的利益。针对广大群众普遍关心的市场经济秩序、社会治安管理、环境保护、部门和行业作风等问题，依法进行专项治理，妥善处理新旧体制交替以及城市建设和管理带来的一系列社会矛盾，依法减轻农民负担，依法拆迁补偿安置，依法解决企业改制过程中职工下岗分流问题，及时调处民间纠纷，确保社会政治稳定，在群众中产生了良好的反响。实践证明，人民群众是依法治市的主体，顺从民意，遵从民愿，维护群众的合法权益，就能从根本上调动和激发他们的主动性、创造性，使依法治市拥有广泛而深厚的群众基础。

4、坚持突出重点、分类指导，依法治市工作整体推进。依法治市是一个逐步发展的历史过程，既要有时不我待的紧迫感，又要立足实际，理清思路，找准重点，循序渐进地向前推进。近年来，我市以推行执法责任制、实行政务公开、审务公开和检务公开，以及加强基层民主政治建设为重点，切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。针对区域、行业、基层依法治理三个层次，采取抓好典型、以点带面的方法，组成8个由一名市领导任组长的依法治市指导小组，分别对依法治区等14个不同类型的单位实施分类指导、分层推进，促进了依法治市工作落到实处。实践证明，坚持从实际出发，找准工作的切入点和着力点，依法治市工作就能稳步推进，深入发展。

5、坚持与时俱进、开拓创新，依法治市工作不断赢得新发展、开创新境界。依法治市工作能够不断取得新的成绩，很重要的一条就是坚持创新。近年来，依法治市致力于实践创新，在坚持抓领导干部学法为龙头，营造浓厚的城市法治氛围；坚持依法行政，推进司法公正；坚持立法为民，强化执法监督；坚持深化基层依法治理，推进人民民主等方面都创出了许多新颖的做法，使我市依法治市始终保持良好的发展趋势。同时致力于理论创新，从市领导到一般干部，从专家学者到从事依法治理实践的工作者都对依法治市工作进行理性思考，并联系分管或本职工作撰写依法治理的理论文章，使我市的依法治市工作从实践走向理性，从理论又付诸实践。实践表明，坚持与时俱进，开拓创新，依法治市工作就能不断拓展新思路，谋划新举措，取得新突破，开创新局面。

二、依法治市的有利条件、面临挑战和存在问题

我市曾先后五次在全国法制宣传教育工作会议和全国城市学法用法依法治市经验交流会上介绍经验，并分别荣获了全国“二五”普法先进单位和“三五”法制宣传教育先进城市称号，依法治市已经有了良好的基础，为深化依法治市提供了有利的条件。

（一）有利条件

十多年来的实践，为深入开展依法治市创造了积极的有利条件：一是市委始终的高度重视为依法治市提供了坚强的组织领导。市委始终从xx依法治市在依法治国、依法治省中所处的地位出发，围绕法制统一、司法公正、城市信誉、正气昭彰、社会稳定的目标，加强依法治市的领导，从1991年成立依法治市领导小组以来，就由市委主要领导同志担任组长，目前由省委副书记、市委书记李源潮同志亲自担任组长，还有分管宣传和政法工作的副书记担任副组长，使得依法治市工作始终纳入市委领导的工作视野，摆上富民强市，加快城市发展全局谋划，使法治与改革、开放始终相伴，与经济、社会发展始终同进。二是持续的经济发展为依法治市提供了强有力的物质保证。法治为经济的健康发展的提供保障，经济发展为法治建设提供物质支持，我市的改革开放与经济发展始终坚持法治先行，依法决策、依法运作，连续十几年我市的GDP保持两位数增长的好势头。经济发展的同时，加大了依法治市的投入，不仅将经费纳入财政加以保障，还依据工作发展的需要，及时增拨专项经费。三是xx丰厚的人文资源为依法治市提供了良好的文化支撑。我市是六朝古都，十朝都会，有近40所高校，500多家科研院所，拥有30多万科技人员和30万在校大学生，仅两院院士就有70多位，不仅文化底蕴深厚，科技优势明显，而且市民法律素质较高，法治意识较强，法律人才资源也比较丰富，为建构崇尚法治的法律文化氛围，建设政治文明奠实了基础。四是健全的工作网络体系为依法治市提供了坚实的工作基础。从区县到各部门，从街道到社区，从企业到学校，从乡镇到行政村都建立了依法治理的领导小组和办事机构，同时还建立了一支近2000人的依法治市联络员队伍，形成了纵向到底、横向到边的依法治市网络体系。

（二）面临的挑战

我们面临的时代是不断发展变化的大变革时代，依法治市当然的也面临着新的挑战。第一，新的机遇期带来了新挑战。新世纪头20年是“重要战略机遇期”。我市2001年人均国内生产总值已接近2500美元，已进入可以集中精力进行经济建设、促进经济腾飞的“加速期”；目前城市改革发展中的矛盾和问题还很多，已进入解决深层次矛盾率先激活体制机制，加快制度创新的“突破期”；我市投资环境逐步优化，已进入吸引投资、集聚产业，加快产业结构、经济结构调整的“成熟期”；我市科研结构众多、人力资源优势明显，已进入不同文明的融合，发展城市文化的“拓展期”。依法治市工作能否抓住这些机遇取得更大的发展，是我们必须认真思考的问题。第二，文化交融与观念碰撞带来了新挑战。我们所处的时代，是一个社会转型、体制转轨的市场经济时代，是一个科学技术日新月异的信息化时代，是各种文化互相冲击、相互交融的时代，也是一个思想观念互相激荡碰撞、各种矛盾错综复杂、犯罪和社会问题呈多发高发状态的变革时代。时代要求我们不断变革观念，而与之相反的是各级领导干部对贯彻依法治国方略，优化投资环境，深入推进依法治市的长期性、艰巨性认识还不够。第三，加入WTO后的一些伴生问题带来了新挑战。加入WTO后我市日益融入开放的国际社会，随着加入WTO后时间的推移，经济、政治、文化和社会生活等诸方面都将发生更加深刻的变化，一些负面影响和伴生问题将进一步显现，WTO要求遵循统一透明的规则办事，“入世”后的竞争，表现出来的是经济实力、科技实力的竞争，而背后则是法治环境、服务体系的竞争。“入世”后最大的变化是经济运行法治环境的变化，最大的风险是对游戏规则缺乏了解，最大的挑战是法治建设的挑战。第四，改革开放的深入推进对依法治市的发展提出了更高的要求。随着我市改革进一步深化，对外开放全面推进，城市扩张和经济建设力度加大，一些长期积累的深层次社会矛盾将集中暴露出来，主要集中在利益关系、利益矛盾和利益纠纷上，将对我市加快推进依法治市的进程带来一定的冲击与影响。深入开展依法治市，建设诚信文明的法治环境，就要主动应对这些挑战。

（三）存在的问题

我市依法治市工作在取得阶段性成效，积累一定经验的基础上，仍然存在着一些不容忽视的问题，主要是：

1、认识上的片面性。尤其是大量的执法问题仍然存在，一些执法人员认为“管理就是审批、执法就是收费、处罚就是罚款”，服务意识不强，执法态度生硬。个别执法人员认为“权力来源于上级”、“权力是自己奋斗得来的”把执法为民变成执法为己，把服务富民强市大局变成服务部门利益，使得公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。有的执法人员在“规则之内求变通，规则之外图方便”。个别部门虽然“门好进、脸好看”，但“事难办”，对没好处的就敷衍塞责、推诿扯皮，甚至顶着不办，久拖不决。行政执法效率低下，不能急企业和群众所急，审批环节过多，搞“公章旅行”，伤害了投资者的感情，损害了投资环境。

2、立法上的滞后性。时代的变革很快，往往是现实情况发生了变化，而我们的有些规定仍然没有改变。有些规定的统一性不够、前后的一致性较差，比如城市拆迁中政策的前后变动较大，市民意见很大。有些单位在招商引资过程中，竞相降低条件，有些承诺了的政策却兑现不了，影响了政府的公信度。还有些地方规章，由于是部门起草，部门利益倾向明显。同时，地方性法规规章的清理力度还不够，计划经济痕迹明显，不能适应市场经济发展的要求，与WTO规则也不相符。

3、执法上的随意性。有法不依，执法不严，甚至违法不究的现象仍然存在，执法随意性大的现象屡禁不止。少数执法人员对当事人相同的违法事实，对关系好的，打招呼的，不处罚或轻处罚，对态度不好的，则重处罚。还有一些执法人员利用权利“寻租”，进行“权权交易”、“权钱交易”甚至“权色交易”。在司法执法过程中枉法裁判的现象也仍然存在。执法不理想的状况损害了民众对法治的信仰和对法律应有的尊敬。

4、监督上的乏力性。没有监督的权力必然会产生腐败。执法工作中一些久禁不绝的问题，往往与执法监督不力有关。一是行政监督不到位。当前行政监督体制中存在着上级监督信息不灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱的问题。日常监督和专项监督结合不够，监督环节存在空档和误区。造成不少环节的“弱监”和“虚监”。监督的不到位，使得行政机关不能有效地防止下级执法人员不作为、乱作为。二是司法监督受干扰。行政案件受理难、审判难、执行难的现象仍然存在，非法干预时有发生。有的行政机关往往过于强调审判机关支持本部门的行政执法工作，维护本部门的形象；个别行政领导担心影响政绩，采取种种手段进行干预，影响了司法监督的有效性。三是社会监督乏力度。目前，虽然社会监督对我市的执法工作发挥了重要作用，但由于渠道不畅、执法部门主观接受监督的意愿不强等原因，影响了社会监督的积极性和实际效果。

5、方法上的“运动性”。依法治市已经开展了十多年，但思路创新还不够，工作方法改进还不多，主要还集中会议布置等传统的“运动式”的推进方法。依法治市的主体是党领导下的人民群众，在如何提高全民的积极参与性上没有作很好的研究，还存在着开展依法治理政府“一头热”的现象。

6、发展上的不平衡性。依法治市发展不平衡，城区强、郊区弱，城市强、农村弱的现象很明显，基层依法治理的基础相对薄弱，加之社会变迁和人员流动加速，依法治市的步伐与时展的步伐不能完全“合拍”，依法治理的难度愈来愈大。

三、对进一步抓好依法治市的建议

市委作为总揽全局、协调各方的领导者，不仅在依法治市决策中处于主导地位，而且在依法治市的实际运作中起着关键性作用。要实现党的十六大提出的建设社会主义政治文明的目标，必须立足于推进富民强市的全局统领依法治市的实际运作，更新一切保守的思想观念，打破一切羁绊的思维瓶颈，摒弃一切落伍的做法，变革一切旧有的体制弊端，支持一切创造性的实践，全面推进我市依法治市的进程。

（一）要进一步加强党对依法治市的领导

依法治市是实现党的领导的根本途径和保障，是党在新形势下治理社会的新手段，是党从一个革命党转变为执政党的标志。市委对依法治市的领导方式，主要是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定政策方针，提出立法建议，推荐重要干部，发挥党组织和党员的作用，进行思想宣传，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

首先，要牢固树立法律至上的理念。“法律至上”，是指法律具有极大的权威。在现代国家，“法律至上”已为被人们普遍接受。这不仅因为法律有着公正、理智的品格和具有强制性、稳定性、准确性和科学性的特点，还因为法律体现了“人民主权”的理念。在我国，经过法定程序把党的主张上升为国家意志，它是党的主张、人民的意愿和国家意志的集中反映。所以，坚持“法律至上”，就是从根本上坚持党的领导。树立“法律至上”权威，就是树立党的执政地位的权威，就是树立人们当家作主的权威。

其次，要完善党内民主制度。贯彻民主集中制原则，最主要的是要充分发扬党内民主。党内民主对人民民主具有示范作用，只有充分发扬党内民主，人民民主才能真正实行。党的主张和决策，凡是经法定程序变为国家意志的，应当是多数人民群众的共同利益、长远利益的集中反映。因此，党的各级组织要以保障党员民主权利为基础，从体制机制创新入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度；建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度；完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，努力推进决策科学化、民主化，提高党的决策水平和工作效率。

第三，要善于使党的主张经过法定程序变为国家意志。这是党“总揽全局”，实施对国家事务领导的最重要、最主要的方式，也是实施依法治市最根本的途径。要由过去党委直接代替政府功能或与党政联合行政转变到通过人民代表大会制度实现执政，就是党委把自己对国家事务的主张（即政治原则、政治方向、重大决策和关于重要干部的提名等），作为建议通过人大常委会党组向代表大会或常委会提出，或由政府形成议案向人大或其常委会提出，然后由人大或其常委会作出决定。这样，把党的主张与国家和人民的意志统一起来，使党的主张变成国家和人民的意志，使号召性的主张变成对全体人民和一切国家机关与团体都具有约束力和强制力的规则。不仅有利于改进党的领导方式，减少党的主张的差错和失误，更能赢得人民的拥护，也更有利于法律法规贯彻执行，保证党的执政目的的实现。

第四，各级党的领导干部要依法履行职责。要着重解决好以下几个问题：一是要严格依法决策。凡是应当依法提交国家权力机关讨论、决定的，必须提交，不能因为怕麻烦、事情急就不走程序。二是要支持权力机关依法履行职责。特别在向政权机关推荐重要干部时，要切实尊重国家权力机关依法独立负责地行使职权。三是要加强监督。要实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度等，确保他们依法行使职权和履行义务。

第五，积极支持人大依法实施法律监督。人大具有监督政府、人民法院和人民检察院的职权。人大的监督，是一种法定职权，是人民对“公仆”的监督，也是保证国家权力统一由人民行使的本质要求。就现实情况而言，人大对“一府两院”并不存在监督过头的问题，相反监督不力是地方各级人大工作中最为突出、普遍存在的问题。由于历史的现实的种种原因，在人大与“一府两院”关系问题上，政府普遍处于“强势”地位。因此，当人大与“一府两院”在重大问题上出现分歧，或者涉及在政府部门工作的党员负责干部时，党的各级组织首先要认真听取同级人大的意见，积极支持人大依法行使对“一府两院”的监督职权，在分清是非的基础上，党委要积极做好同级“一府两院”的工作。

第六，要把好政权机关推荐重要干部关。政治路线确定之后，干部就是决定因素。在这方面，要着重注意两个方面的问题：一是在向政权机关推荐重要干部时，要敢于和善于运用公开、公平、公正的竞选手段和方式，向广大人民群众介绍和推荐党的优秀干部，同时也要让党的干部主动积极地参与这种竞争。二是要加强人大常委会、政府组成人员和“两长”的配置。要从总体上把握好常委会和政府组成人员的素质和结构，推荐优秀的党员干部担任人大常委会、政府、法院、检察院的主要领导，使其真正成为我们党领导人民管理国家事务的政权机关。

（二）要进一步完善依法治市的社会条件

依法治市依赖的社会条件，其自身无能为力，需要外在的社会予以提供，依法治市可以影响但不能创造这些条件。要实现城市经济、政治、文化等社会基本要素与法治之间的良性互动，推进富民强市的进程，必须下大气力完善依法治市的社会条件，为依法治市的与时俱进提供不竭的动力源。

1、推进经济市场化

经济市场化是建立和深化市场经济体制的过程，是依法治市的重要前提条件。在经济全球化和我国加入世贸组织的新形势下，xx区域经济要参与国际经济合作和竞争，必须抓住破除体制障碍这个重点，在经济市场化的进程中同步推进法治化。

第一，健全法制，实现公平竞争。要按照法制统一原则和WTO规则及我国“入世”的承诺，改革、完善有关市场主体、市场准入和市场行为监管方面的规章制度，避免出台可能导致地区封锁、地方保护和行业垄断后果的政策和措施，以利于形成统一的大市场，获得资源的最佳配置。要全面实行政府采购制度，完善建设工程项目和经营性土地使用权出让招标制度，以及产权交易进入市场等制度，为投资者营造公平竞争的市场环境，保证所有市场主体都有及时获得信息和资金的机会。要坚持公正执法，在税收、行政处罚、环境保护、劳动保护、社会保险等方面一视同仁，不因当事人的地位、身份、性别、种族、国籍、财产、教育等差别而区别对待。

第二，深化行政体制改革，实现政府职能转变。要巩固和发展行政审批制度改革的成果，凡是可以用市场机制代替的行政审批事项都要通过市场机制运作。在国家行政许可法颁布之后，对依法设立的行政审批事项要规范运作，明确责任，加强监督。要继续深化综合执法改革的试点工作，实行管理审批权与监督处罚权适当分离，实施“罚缴分离”和“收支两条线”管理，革除行政执法部门经费依靠或者部分依靠罚没收入的弊端。要坚决打击严重破坏市场经济秩序的违法犯罪活动，严厉查处经营假冒伪劣商品、商业欺诈和偷税漏税等违法行为。同时，深化行业协会和中介组织的改革，完善自律机制，逐步建立健全社会信用体系。

第三，建立和完善基本的社会保障体系，努力增加就业。要确保离退休人员基本养老金按时足额发放，继续完善下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障这三条保障线的衔接工作，构筑牢固的社会保障安全网。要完善城镇职工基本医疗保险制度，建立医疗费用的分担机制、医疗机构和药品生产流通领域的竞争机制，加强医疗费用管理，减轻参保职工个人负担，特别是妥善解决困难人群的医疗服务问题。同时要千方百计改善创业环境，增加就业岗位，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业。整顿和规范劳动力市场秩序，保障劳动者的合法权益。

2、推进政治民主化

政治民主化是指建立民主政治，实现政治民主的过程。政治民主化进程有利于为依法治市提供民主意识和氛围，创造民主体制和机制，扩大依法治市的广度和深度。

第一，提升民主意识。要培育主体意识。要积极宣传，使每位市民都意识到自己是城市的一分子，城市政治、经济和文化生活与自己密切相关。要畅通参与渠道。最主要的是要为市民参与城市政治、经济和文化生活提供平台，使市民能真正对公共权力运行的方向、过程和结果发生现实的影响。要依法处理侵权行为。要充分发挥人民调解委员会和司法机关的作用，公正处理市民之间的权利纠纷，引导市民合法、合理地行使自己的权利；公正处理市民与公共权力之间的纠纷，依法裁判，让市民和公共权力各自在法律的范围内活动。

第二，完善民主制度。要大力推进农村基层民主。要依照《村民委员会组织法》，严格遵循村委会选举的程序和步骤，搞好村民委员会直接选举，保障广大村民在选举中的权利，使村委会选举真正体现农民群众的意愿，并在此基础上完善民主决策、民主管理、民主监督，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。要加强社区民主建设。要深化街道体制改革，把街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处。要丰富公众参与形式，以居民大会、居民代表会议、居民议事会、人民调解委员会等法定形式为主要载体，辅以社区志愿者服务队、宣传队等其他形式，完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。要坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度。继续加强职代会的工作，通过职代会实行民主管理，行使职工监督、审议、建议和民主评议干部的权力，参与企业的重大决策。要确立共商共决机制，就企业发展及维护职工合法权益等重大问题进行平等协商，使以职代会为基本形式的民主管理得到补充和发展。

3、推进意识理性化

理性化的意识是依法治市深入推进的根本性的基础条件，依法治市运行过程如立法、执法、司法、守法和法律监督等需要理性化的意识作为支撑。意识理性化的重点是法律意识的理性化和与法律意识相协调的道德意识的理性化。主要是提高“四个意识”。

第一，宪政意识。要宣传宪法规范，培育宪政思维，强化宪法的根本法地位，强化人民当家作主的观念，权利与义务相统一的观念，民主与法制有机统一的观念，接受人民监督的观念，为正确实施宪法、切实推进宪政打下良好的思想基础。

第二，程序意识。程序制度是深化依法治市的重要方面，而程序意识的确立则是建设、遵守程序制度、推进依法治市的深层要素。要完善程序立法，通过完善的程序立法引起和感召人们重视程序、研究程序、遵守程序。要严格行政程序和司法程序，通过生动的执法实践来引导和教育人们遵守程序。还要大力宣传程序的作用和价值，向公众着重宣传公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度、救济程序等制度；向领导干部着重宣传决策程序、实施程序、追究程序、救济程序等制度。从以往的重实体、轻程序，向既重实体也重程序转变。

第三，平等意识。平培育市民的平等意识，要重视向公众宣传法律。让老百姓了解自己的权利义务，让领导和公务员明确自己的职责，既要让老百姓知法守法，更要让掌权者知法守法；既要让普通公务员知法守法，更要让领导干部知法守法。通过深入扎实的法制宣传教育，强化法律面前人人平等的观念。

第四，法律、道德结合意识。法律与道德是调整社会关系的两种手段，法律规范行为，道德治理灵魂，法律发挥实效离不开与之相协调的道德力量。要动员和组织人民群众开展形式多样的法治与德治相结合的自我教育和实践活动，在全社会形成尊重法律、依法办事氛围的同时，增强公民的社会公德意识、职业道德意识和家庭美德意识，培育良好的社会风尚。引导人们按照法律规范和道德要求处理婚姻家庭关系、财产关系，养成良好的个人行为习惯，保护妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体的合法权益，使法律与道德相互协调、相互促进，实现社会的全面进步。

（三）要准确把握依法治市的基本环节

围绕城市发展的目标，要从总体上综合把握依法治市的实际运作，主要应抓住以下几个环节：

1、规范城市规划、建设和管理

城市规划、建设和管理水平是城市形象和竞争力的重要指标，是城市经济发展的基础。规范城市规划、建设和管理是城市政府依法行政的重要内容，也是城市治理的重点、难点。目前，我市在这方面还存在着一些问题，如法规、政策不够统一，造成执行中的不协调；行政程序建设滞后，工作环节拖沓冗长，工作效率较低；行政行为的监督力度不够，存在着行政不作为、行政乱作为现象。同时在队伍建设方面还存在着许多与现代化城市管理不相适应的地方。解决上述问题，从根本上说要从健全法制着手：

第一，建立科学的行政决策制度。要建立依法决策制度。决策的内容、程序和实施要符合国家法律、法规和政策的规定，要把城市改革发展的决策同地方立法的决策结合起来，以法律手段保证城市规划、建设和管理决策的实施。要建立综合决策制度。政策的制定要体现与时俱进的精神，与城市的经济、社会、文化的发展相协调，忌超越或落后于城市的现实；要综合权衡政治、经济、环境、文物保护、文化发展的要求，长期与短期、局部与全局、个人与集体利益相协调的要求，与上级和上届政府政策的协调性、连续性要求，管理者与相对人利益相结合的要求，以达到最优选择。要建立和畅通信息收集、处理、实施和反馈制度与渠道。特别要建立专家咨询制度。城市的规划、建设和管理中涉及到许多技术性、专业性的问题，专家对此有科学的理解和把握，政府决策应当向专家咨询并形成制度，用制度化的措施来保证城市规划、建设和管理的科学性。

第二，改革行政执法制度。行政执法体制改革是整个行政改革的突破口，搞好执法工作和执法体制改革是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。为了解决城市管理中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，我市已经实施了城市管理综合执法改革试点工作，设立城市管理行政执法局，统一行使市容和环境卫生管理、城市规划管理、园林管理、市政管理、工商行政管理、公安交通管理等六个方面共58项行政处罚权，在加强城市管理、提高执法效率方面取得了初步成效。以后要及时总结试点经验，加快扩大试点范围，将城市管理其他尚未集中的行政处罚权集中到执法局。要积极探索深化改革的配套措施，重点探索建立决策权与执法权、立法与执法、管理审批权与监督处罚权分离的新机制。还要进一步加大宣传力度，优化城市管理执法环境，在全社会形成“自觉守法、服从管理、监督执法、参与管理”的良好氛围。

第三，完善行政监督制度。要加强对行政执法部门的监督。除了发挥好人大的法律监督、政协的民主监督、政府的层级监督外，要特别注意强化行政复议、行政诉讼对行政执法活动的监督。特别是要加强对涉外、个体、私营、民营投资企业执法活动的监督检查，确保执法部门不得干涉投资者的经营自主权。要加强执法部门相互之间的监督。按照科学化、法制化的要求，逐步使行政管理权、审批权、监督权、处罚权分离，分别由不同的部门行使，改变“一条龙”（自己定规矩、自己执法、自己监督）、“一支笔”、“一言堂”的现象，使相关的执法权之间保持一定的制约关系，防止权力的滥用。要加强社会对执法工作的监督。扩大群众监督渠道，充分发挥信访等监督部门的作用，切实做到对投诉举报的信件，件件有回音、事事有落实。对执法人员要实行一次有效投诉警告、二次有效投诉下岗，造成严重后果者给予经济和法纪方面处罚的制度，对执法部门也要采取有效投诉，批评教育、警诫等措施。同时要继续开展企业、群众评议政府机关活动，发挥新闻媒体的舆论监督作用。

2、保障社会安定和有序运行

社会的安定和有序运行是城市发展的前提条件，因而也是依法治市一个重要内容和目标。主要从以下几方面着手：

第一，严厉打击违法犯罪活动。首先是依法打击。任何涉及公民人身权利和财产权利的案件，都应当依照法律的规定进行，既要积极打击各种违法犯罪，又要严格依法保护公民的合法权利，包括违法犯罪嫌疑人的合法权利，保障无违法犯罪行为的人不受追究；既要自觉严格执行各项实体法律规定，又要自觉严格执行程序方面的法律规定；既要准确把握法律的原则、精神和具体规定，保证违法犯罪人受到公正的法律待遇，又要依法充分行使职权，自觉接受监督，切实为人民掌好权、用好权。要做到严格公正文明执法，防止司法腐败，建立健全内外监督机制。其次要重点打击。重点打击严重违法犯罪行为，对维护社会安宁和人民生命财产安全具有十分重要的作用。要根据经济和社会的发展变化确立重点打击对象，当前要严厉打击“”邪教人员、流窜人员、青少年和单位人员实施的犯罪；要适应改革开放和市场经济的要求确立重点打击的犯罪类型，当前重点打击经济犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力和犯罪；要根据形势的要求确立重点打击地区，当前重点打击城乡结合部、出租屋集中地区；同时要善于根据形势发展变化确立重点打击时段，确保社会稳定。再次要打防结合。打击并不是目的，只是手段。打击犯罪与防范和控制犯罪相结合、把犯罪消灭在萌芽阶段、尽量减少犯罪的诱因才是根本。要通过社会治安综合治理建立有效的防控体系，建立畅通的信息机制和侦察机制，健全快速反映和处置机制，尽可能地把可防性案件压降到最低程度，使我市成为犯罪分子的地狱，人民群众安居乐业的天堂。

第二，及时化解群众矛盾纠纷。群众矛盾纠纷是人民内部矛盾，要采取积极的措施加以化解。首先，要善于做群众工作。在工作方法上，要坚持走群众路线。领导干部要做群众的贴心人，群众有困难要体谅，要帮助解决；群众有意见，要认真听取。在工作态度上，要耐心、细致，不可简单粗暴。同时要切实做好人民群众特别是困难群体的实际困难。其次，要畅通渠道，重心下移。要高度重视信访工作，发挥信访工作的“减压阀”作用。要充分发挥社区居委会的作用，增强社区居民的认同感和参与度，就地化解社区矛盾。再次，要改进党风和政风。要继续加大反腐败、查处大要案的力度。要端正执法观念，坚持执法为民，全心全意为人民服务。

第三，合理协调保护各方权益。社会安定和有序运行依赖于对各方利益的合理调节和保护。要正确分析当前的形势，服从和服务于国家大局，从物质文明、政治文明和精神文明建设的高度全面考虑，本着体现党的领导的优越性、人民当家作主的积极性和依法治国的法律至上性的精神来权衡。要结合本地区的实践和优、劣势，结合本地区的短期目标和长远规划来具体操作。要坚持保护大多数人的利益。在众多的利益主体中，基层人民群众的利益首先必须加以保护。当前，要着力保护中、低收入者和贫困线以下弱势群体的利益。同时，要优先保护大多数人的发展权利益。在众多的利益中，发展权利益应予以首先保护，这是形成公民的健全人格和发展社会经济、提高社会创新能力的关键。要对政府的决策和管理所产生的长期效益进行综合评价和分析，同时要进一步解放思想，对企、事业单位的制度进行梳理，剔除影响、阻碍发展权实现的因素。

3、提升城市综合竞争力

一个城市的综合竞争力是该城市经济、社会、文化、科技、环境发展和制度的因素的综合体现，其中政策和体制环境无疑是影响城市综合竞争力的重要因素。通过法律的治理，改善城市软环境，使城市的竞争力上升到一个新台阶，是依法治市的当然内容。

第一，创新政务模式，推进“服务型”政府建设。一是要大力推进政务公开。政府各级部门实行办事内容、程序、权限、结果、收费“六公开”；政务公开实行行政一把手负责制；建立政府决策公示制、预告制和通报制，市政府重大决策出台前广泛听取公众意见，城市规划实行公示制，各级政府及其部门实行新闻发言人制度。市政府常务会议向新闻记者开放，政府文件、规章通过互联网、新闻媒体等形式向全社会公开。二是要推行政务服务便捷化。在街道和乡镇，推行“政务超市”、“行政服务中心”等多种便民服务方式，集中提供政务服务。在区县和开发区，推行“一站式服务”、“联合办公”，提供各种政务“套餐”服务。在市级政府部门，推行“一个窗口服务”，实行首问负责制、时效控制、急事急办、责任追究制度；完善市政府在“中国xx网站”开通的“网上政务大厅”；加快政务信息化建设，实现网上报税、网上招投标、网上审批。三是要完善和强化政务投诉监督机制。完善外商投诉中心、私营个体经济投诉中心、民营科技企业投诉中心、机关行政效能投诉中心工作机制，切实解决投诉难问题，进一步改善投资软环境。四是要建立公共财政体系。要深化投融资体制改革，组建综合、城建和交通融资平台，积极建立政府投资的新机制。实行机关与中介机构彻底脱钩，同步推进事业单位、行业协会的改革。实行收支两条线管理，推进综合财政预算和部门预算管理改革，全面推行行政事业单位职工工资财政统一发放制度，同步清理部门“小金库”。五是要实行和规范招投标制度。要积极推进社会公共资源的市场化配置。经营性土地使用权出让全面实行公开招投标制度，并采取措施制止规避招标、弄虚作假现象；企业产权交易全面进入交易中心，规范交易行为；政府采购全面向社会公开招投标，并从实物采购扩大到会议等服务采购。

第二，优化政策环境，推进科技创新机制的建立和完善。打破传统的计划管理模式，探索政府科技创新管理的新方法和新模式。围绕经济、科技和社会发展中的重点和关键的技术性问题，根据经济结构和产业结构调整需要，从被动立项向主动立项转变，发挥政府科技计划和经费支持的前瞻性、导向性作用。对重大科技成果开发和应用推广项目以及重大软科学项目进行公开招标，通过向全社会公开、公平、公正和择优选择项目承担单位，保证竞争条件下的高效益。加强对科技经费投入方式和管理模式的改革，积极探索实行科技人员携带技术成果入股，个人、企业和政府共同出资出智的“三位一体”创办科技企业的模式。积极探索科技发展投融资体制改革，吸引更多的社会资金参与科技创新和科技创业，形成政府投入、风险投资、金融信贷、企业自筹、社会资本与民间资金多形式参与的科技创新投融资体制。积极探索高新技术成果转化机制。为加速高新技术成果转化，要加快建立各种工程技术中心、科技创业孵化中心、大学科技园和科技中介服务等机构，建立企业技术创新基金，开通技术市场网站，建立技术贸易机构，繁荣技术贸易。建立和完善运用知识产权制度促进科技创新的利益激励机制。公务员之家版权所有

第三，建立人力资源机制，推进“人才高地”建设。充分利用中国国际人才交流暨项目洽谈“宁交会”这个载体，促进实施人才战略的机制创新。要建立以教育培训为主的人力资源积累机制。从知识存量和增量两方面提升人才资源的素质，加大继续教育的投入，改进培训方式，拓展培训内容、培训空间，采取请进来、走出去等多种培训手段，对重点领域、学科的专业人才进行培训。要建立以开发为主导的人力资源吸引机制。畅通面向世界的吸引留学人才的“绿色通道”，积极开发获取国际国内两种人才资源。坚持公开选拔、招聘具有国际竞争力的高级管理人才和高级专业技术人才等的有效机制。要建立以流动为主导的人力资源配置机制。建立和完善各类专业性人才市场、网上人才市场和全市人才库，发挥人才市场在配置和开发人才资源中的基础性和主渠道的作用，提高人才资源的市场化配置程度。要建立以改革为主导的人力资源激励机制。按照中共中央关于《深化干部人事制度改革纲要》，创造性地进行分类管理工作，形成符合国家机关、企、事业单位不同特点的分类管理体制以及选人用人机制和约束机制，充分调动各类人才的积极性和创造性。