对村民选举与自治制度的考察

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关键字：村民选举村民自治国家与社会互动民主与民主性

所谓制度的民主性简而言之就是人们在某种制度里面能够得到与能行使的民主权利的量与质的状况。如果从制度变迁与发展的角度来看，作为一种制度，村民选举与自治制度中的民主性有一个逐步显现的过程，放到时空坐标来看，其民主成份就是从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型向竞争型的转变过程(不妨这样设定：横坐标为时间，纵坐标为量如多少和质如形式与实质)。中国乡村所实行的村民选举与自治制度中的民主性是国家、地方政府与村民三方相互作用的结果。

目前国内外对村民选举与自治制度有各种各样的评价，有人誉之为“伟大的创举”、“农村改革的三项伟大成就之一”①，而另一些学者则持相当的低调甚至否定性的评价②，说法极为不一。如果我们将村民选举与自治制度的民主意义放置于过程中进行认识，那么，有些方面人们就容易达成共识，其中有些争论恐怕就不一定存在了，有些疑虑是可以消除的，另一方面村民自治运作过程中所实际出现与存在的问题如自治中的“行政化”倾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民选举与自治制度中的民主性生长与发展的过程，并对这个过程本身从国家与社会互动关系的角度作出解释。

一、两个非预期的结果：民主性与经济功能

我们今天讲村民选举与自治制度的民主意义与村委会的经济职能的突出是这种制度的两个非预期的结果，它们并非制度设计者的本意，也非他们当初所能够料想得到的。

在某种意义上说，民主是实施村民选举与自治制度过程中的副产品。安徽凤阳小岗村农民以冒坐牢之风险，偷偷地将生产队的土地分配到农户，就是这个举动引发出一场极有深远意义的农村改革进而使整个中国踏上改革开放这条不回路。但是，小岗村农民当初分田到户后来被称之为“家庭承包联产责任制”之举措只不过是为了活命不得已而为之，他们不会想到他们的做法启动了中国改革，对于中国社会有着如此深远的意义与作用，被学者们誉为农村改革的三大伟大成就之一(另两个就是村民自治与乡镇企业)。如同安徽农民一样，1980年2月在广西宜山县三岔公社冷水等村所出现的中国第一批村民委员会组织，是一群农民自发行为的一种结果，那些老实安份的农民根本没有想到过他们的行为是一种后被人们誉之为“伟大创造”，开启了中国农村民主化之路，也不可能抱着这样“崇高”的理想与伟大的目标成立村民委员会。事实上，当初农村土地分配到农户之后，原来的大队与生产小队这两级管理组织不少地方已经处于瘫痪状态，如此一来村里的“公共事务”也就无人过问，无人管理。当初宜山一带农村社会治安问题相当严重，出于社会秩序与自我管理的需要，冷水村等村民自发组织成立村委会并选举产生村干部。而作为制度的设计者与推动者，中央政府与高层领导人最初也不是出于推进农村民主化，为了在农村实行民主这样的目的设计出村民自治制度的。当时的全国人大副委员长彭真闻之广西出现村委会之事，显示出极大的兴趣并马上指示民政部派员前往调查。原因在于八十年代初，不少地方的基层组织处于瘫痪状态，尤其体制废除后农村公共组织与公共权力出现“真空”，这样国家就面临着设计与选择新的制度，以维系对广大农村的治理这样的情况。两年后的1982年12月，彭真的主持下将村民委员会写进修改后的《中华人民共和国宪法》，正式确定了村民委员会作为农村基层的群众性自治组织的法律地位。村民选举与自治制度中的民主意义是后来逐渐地显现出来，并得以一步一步地巩固，但这并非是制度设计者与推动者的初衷。事实上，制度的非预期性之结果是社会中常见的现象。

同样地，村委会功能中经济职责之突出也是一个非预期的结果，当然这也有一个过程。如果只有城市而没有农村的现代化，那么中国的现代化不能说成功的。如何发展农村经济就成为政府的主要关注事项。事实上，经济为中心也成为了基层政府行为的最主要的取向。但是，国家、政府需要动员社会各种资源与力量来发展农村的经济，政府逐步地认识到让村委会带动村民搞好村里经济的重要性，并逐渐地认识到并强化了村民委员会的经济职能。作为村委会成员尤其是村主任，现在不断强化他(她)发展本村经济所承担的角色，而换届选举时候选人在竞选时通常都在发展经济方面大做文章，这足以表明经济功能对于村委会的重要性。它似乎压倒民主权利这一面，也就是说在现实的村民自治制度运行过程中，村民委员会的经济性之份量比民主性要显得重些。这当然同村民在发展农村经济过程中对村干部所寄与的期望有很大的关联。但是需要指出的是，村民所希望的是一个经过民主选举产生出来并可以监督的能够带领大家致富的村委会，而不要不讲民主不受监督与制约的富人政治，也不要无能的“老好人”政治。

本文重点放在分析前一个非预期性的结果。

二、村民选举和自治制度

的历程与民主性的生长、发展

村民自治是中国农民自发创造的产物，而作为一种制度，村民自治是国家设计并推行的，它的确是“在总结农民群众的实践经验的基础上，提出了在广大农村推行村民自治的主张，并通过全国人大制定了《村委会组织法(试行)》”，但是其设计的初衷并非出于“用法律来保障农民的民主权利”这样的目的。上面已提到的彭真对广西所出现的村民委员会发生的浓厚的兴趣并指示民政部派员前往调查，这件事当中或许包含着彭真本人想在农村推行民主、给予中国农民一定的民主权利这样的一丝动机，但是，可以肯定的是彭真与村民自治制度的设计者其初衷主要不是为了民主，更主要的是出于为了填补因废除以后所出现的乡村公共组织与权力的“真空”计，即国家政权组织要调整国家与农民的关系，重新设计对乡村的控制方式，也就是说建立新的控制乡村体系。这一点从当初对村民自治制度所展开激烈争论的焦点我们不难看出。

最初的争议之焦点集中于三个主要方面的问题：一是自治制度实行后会不会削弱中国共产党在农村的领导地位；二是乡镇政府如何治理农村，上级的行政性事务如何落实，即国家政策能否有效地加以贯彻；三是村民选举所产生出来的村委会能否控制得了村里的事务。至于农民日常生活中的事务、民主化如村民控制村里的决策、公共事务的职责等没有什么涉及。总之争论的重点不是农民的民主权利如何实现的问题。我们可以推测当初这些精英们在争论时，大概不会想到中国民主化从乡村开始，因为在精英们的观念中，中国农民素质低而农村又落后，他们设计村民自治时不可能想到后来人们所看到以及后来事实上发展出来的民主的意义。这里我们不妨再提出这样的问题：为什么不在城市而在广大的农村先实行民主？按照有关理论分析，民主与经济发展、民主与政治文化具有很大的相关性。中国农村落后而农民素质又低，并且深受传统政治文化的影响，中国民主似乎不应该在乡村里先进行，但是，中国民主之路恰恰开启于农村。事实上要回答这个问题，其中一个因素我们应该明确的，那就是我们现在所指称的村民自治中的民主性是逐渐发展起来的，最初设计者推行村民自治制度的动机在于要解决村级组织瘫痪与公共权威缺失的问题，而不是民主权利。因此，可以这样回答上面所提出的问题：之所以首先在农村而不是城市实行民主，回答是村民自治制度实施首先不是为了农民的民主权利，农村的民主是后来一步一步发展出来，而当农村民主被国内外高度称赞时，城市在这方面却依然进展缓慢。这就是问题本身之吊诡。从广西最早出现村委会到1982年《中华人民共和国宪法》确立村委会的法律地位，再到1987年通过的还属于试行的《村委会组织法》，直到1998年11月才将《村民委员会组织法》中的“试行”字样去掉，历时多年，这在中国立法史上是不多见的。这一立法史本身表明了我们对于在农村实行民主的怀疑与它的艰难性，由此也可以看出推行村民选举与自治制度其最初的民主意义是不明显的或者说不清楚的，或不是主要的。另一方面，当时高层领导人对于农村工作的关注重点在农村的经济体制改革与农业的恢复与发展方面。指出上面这些情况，并不会降低与妨碍我们对于这种制度设计其民主意义的评价。我们应该将设计时的初衷与客观上这种制度设计推动着中国乡村民主化的发展加以区分开来。

从村民自治制度的有关法律、法规与文件等来看，有关条文中的“四个自我”说发展为“四个民主”说，颇能反映出村民自治制度中民主性发展之过程。从时空坐标来看，初期到现在村民自治制度中的民主性的确经历了一个从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型到竞争型的变化过程，也就是其民主性逐渐在提升。1982年《中华人民共和国宪法》确立了村委会的法律地位这为以后其生长出民主提供了法律的根据与基础。1983年民政部代为中央起草中发(1983)35号文件，即《中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，这个文件要求各地建立村委会组织。1984年8月，民政部开始起草《村民委员会组织条例》，到1986年1月，部长崔乃夫签发并以民政部党组的名义将该《条例》及有关说明上报到中央政法委。1986年9月26日的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》中已较为明确地以“四个自我”来定性村民委员会组织：“村(居)民委员会要进一步完善村规民约，大力开展创建文明村、评五好家庭等活动，发动广大村(居)民积极参加社会生活的民主管理，以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用”。1987年3月16日，六届人大常委会第20次会议讨论了《村民委员会组织条例》并建议提请六届全国人大五次会议审议。大概就在这第20次会议上，彭真对于村民自治的民主意义有了一个新的认识。他认为村民选举与自治是“发展社会主义民主的一项重要的基础工作”。③这一讲话反映出高层对于村民自治制度中的民主意义的觉察与推进的打算。1987年3月25日彭冲副委员长建议将《条例》改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。1987年11月24日《村民委员会组织法》获得六届人大常委会第23次会议通过。

1989年，民政部组织召开了3次村民自治的理论讨论会。但是，对于村民选举与自治制度的怀疑与争论、反对依然不绝。于是，中央组织部会同民政部等有关部门联合于1990年8月在山东省莱西召开了全国村级组织建设工作座谈会，该会所形成的文件要求不要再对《村民委员会组织法》进行争论，而是应该去实施。这样民政部于同年的9月发出“关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知”，于是村民选举在全国普遍开展起来。④到了1998年11月经过修订后所通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定又进一步了，是村民自治制度民主性又一次提升在法律上的确认与表现：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这样法律上就确定了“四个民主”说。从“四个自我”到“四个民主”，反映出村民选举与自治制度所走过的历程，透过时空坐标(从广西最早产生村委会算起至今有20年的历史了)，我们可以明了村民自治制度民主性的生长与逐渐发展之过程。

下面以村民选举与自治制度中候选人的提名方式的变化来进一步说明，其民主性有一个生长与发展之过程。确定候选人的过程恐怕是选举工作中最为重要的一个过程，选举中的民主与不民主、民主程度有多大同候选人的提名方式有很大的关系。1987年全国人大所通过的《村民委员会组织法》(试行)对于候选人的提名方式没有作具体的规定，只是在第九条中作了较为原则性的规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。显然这种规定表明当初民主是非常有限而不具体的，不过省一级的实施办法其民主性成份就多了一些。民政部曾经对全国各地的候选人的提名方式作过调查并归纳出四种主要类型：村民(选民)直接提名(这又分为选民个人独立提名、选民联合提名、村民小组提名与毛遂自荐等四种形式)、村民(选民)间接提名(这又分两种：村民代表会议提名与户派代表提名)、组织提名(这又分为村选举领导小组提名、村党支部提名、乡镇政提名等三种形式)和混合提名(这主要分为村民提名和党支部提名相结合、村民小组、村党支部和乡镇政府三种提名方式并用、村民代表、村民小组长、党员和村干部召开联席会议提名候选人等几种形式)。民政部在1993年时认为村级候选人提名的方式，最合适的办法是，候选人自我推荐与村民推荐相结合。这种建议自然比试行的《村委会组织法》要前进一些，但是仍然有限，而吉林省梨树县农民的“海选”又将民政部的所谓“最合适的办法”甩到后面了。⑤1998年所颁布的《村民委员会组织法》第十四条的规定肯定了吉林黎树县农民“海选”的做法：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”。而各地的实际做法更进一步了，如有不少地方干脆实行“一票制”，即候选人的提名、正式候选人的确定与最后的投票一次进行，从而一次性完成村委会的选举工作。

熊彼特在其《资本主义、社会主义与民主主义》一书中提出，“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力”。⑥选举确为现代民主制度的核心之一。没有选举谈不上民主，当然有选举并不必然意味着民主。亨廷顿在论及第三波民主浪潮时，将是否“公正、诚实、周期性”以及竞争性地通过全民选举而产生重要领导人视为一种政治制度是否民主的唯一标准。⑦借助于亨廷顿的说法，村民自治制度的民主性如何可以看选举的“公正、诚实、周期性”与竞争性如何。从有关的法规文件和实际选举情况来分析，我们看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增长。这一点不应该视而不见。可惜的是，有些对村民自治持相当低调或者否定的态度的学者没有看到村民自治的民主性及这一民主性的生长过程，只看到这“草根民主”的限度，而对它进行否定。

当然，民主不仅仅是选举。村民自治的内容包括“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。而村民会议与村民代表会议是村级的决策机构。农民自发地创立出村民会议与村民代表会议并逐渐地得以在法律上肯定，这是向实质性民主前进的一个重要表现，村民会议尤其是村民代表会议已成为农村民主政治中重要的制度安排，“标志着农民对民主的理解已经超越了民主选举的简单内容，逐渐发展为包括民主管理、民主监督、民主决策在内的全方位开放体系”，“使民主政治由空泛的理论变为实践的训练”。⑧

总之，从“四个自我”发展到“四个民主”，表明中国村民选举与自治制度中民主性渐渐生成与提升之过程。

三、村民自治制度中的民主性：

国家与社会互动的结果

国家与社会的关系不仅仅是一种结构，更是一个互动的过程，一个不断建构的过程，村民自治制度及其民主意义就是国家与社会两者在互动过程中不断地被建构起来的，具体来说，就是中央、地方政府与农民三方博奕的结果。当然，国际因素也加入到这个建构过程之中。

在计划经济年代，国家与社会高度一体化，这种一体化是以社会消溶于国家之中为代价的。在农村，由于实行的是制，作为国家的者的公社与生产大队控制着农民生存的几乎主要的资源，因而在国家面前农民显得十分脆弱与无助。但是，改革开放政策使中国的经济、政治与社会生活发生了巨大的变化，而国家与社会的关系所发生的变化也是较为明显的，其变化主要表现为一是国家对社会控制的能力减弱；二是社会自主意识的提高。在农村由于这种制度的解体，实行包产到户的生产承包制后，使农民成为一个独立的个体生产者，获得了自主经营权。另一方面，也由于的解体，导致一个重要结果，那就是解除了广大农民对国家的人身依附关系，他们的自主意识在不断增强。这里我们再次指出，由于制度的彻底瓦解，造成农村基层不少政权组织处于严重的瘫痪或半瘫痪状态，大大地影响了国家政策在农村有效地加以执行，国家向农村所提供的公共服务能力也由此而大大地减弱，这样就引发出一连串的社会危机，尤其农村的社会治安问题十分突出。一方面农村需要某种或某些新的公共权力与组织的出现以填补由解体而出现的权力“真空”，但是，国家又一时没有或无法找出一个新的治理方式加以满足；另一方面农民自身的自主意识的增强与人身依附关系的解除，为他们自发地成立新的权力组织以满足其生产与生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在这样的社会与国家的关系结构状态之下，广西农民首先自发成立村民委员会。全国第一批村民委员会在广西自治区的罗城一带出现了。⑨广西这一做法引起很大的反响，全国其他地方陆续仿效，成立村委会，这种新的农村权力组织形式最终为国家所认可。在这个意义上说，社会处于主动的一方，是农民的自主性与创造性开启出一条以村民自治制度为特色的农村民主化的发展道路。但是，社会这一层面的主动性与力量的发展并没有导致国家力量的失去。已有学者指出，中国基层的民主实践产生了国家与社会互强的结果，在中国两者不是一个零和博弈(zero－sumcompetition)的关系，中国农村民主实践支持了下面这样的论点：“威权政体的民主转型意味着削弱国家的专制性权力并建立国家精英与市民社会集团间的周期性、常规性且制度化的协商机制，但却并不意味着同样弱化国家的基础结构性权力。”瑠国家之所以认可并以法律的形式确定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于构建新的动员与控制体系和方式，这就是说调整国家与农民在政治上的关系，国家通过农民(社会)来监督乡村干部，同时将农民(农村社会)重新纳入新的动员与控制体系之中。村民委员会组织与村民自治制度是国家与民间力量互动的结果，是在互动过程中建构起来的。“我们似乎可以推论说农村自治虽刚一开始是自发形成，但其后的推动实已涉及加强政治统治的思维”。瑡在相当长的时间里，在国家与社会之间关系中，国家的力量依然最为强大，它仍然是影响村民自治的最重要力量。因此，有学者提出“依靠国家力量提升社会力量却可能是发展村民自治的现实选择”这样的说法。瑢

至于对中国村民自治制度建设有一定作用的国际方面的因素主要是美国的卡特中心与美国共和研究所的表现。国际方面的作用主要在三个方面。一是提供经费与技术帮助，合作考察并介绍中国有关官员到国外考察。二是提出有关具体的建议。三是舆论的支持。美国共和研究所认为村民委员会选举是国家迈向更为民主的政体的重要的一步。相信，随着今后国际交流与合作的进一步增多，国际的或国外的有关组织机构会继续并以更为多样的方式对中国农村的民主化发展发挥其作用。

兹以“海选”之事来说明村民自治制度中民主性的发展是由中央、地方政府与农民三方博奕的结果。“海选”为吉林省梨树县农民所创。梨树县北老壕村是一个落后村，村民对村干部的意见很大。1986年进行村委会换届，乡政府一改以往的做法，“不定框子，不定调子，不提候选人”，由村民直接提名确定候选人。这种选举方式当地群众称之为“海选”。该村的选举震动了全县，并引起吉林省民政厅的重视。到1992年吉林省民政厅总结了梨树“海选”中的“五分开、三不、三直接”的经验，梨树“海选”经验对于吉林全省的村民自治活动起到了示范作用。1993年，《人民日报》等十多家新闻单位联合采访，这样梨树“海选”之影响逐渐地扩展到全国其他地方。到1994年底与1995年初，梨树县336个村在第三次村委会换届时全都采用“海选”。自这以后，陆续不断地有中央各有关部门与国内外的学者、官员等前往考察、访问，政府也有意识地安排美国、英国、挪威等国的有关人士到福建等地实地观察村民选举。“海选”要比以往的选举方式更有民主的意义了，但是，这种方式之出现也有一个过程。其背景是：尽管已经以村委会代替了生产大队，村干部也由村民选举产生了，但是，一方面村民在选举时选择候选人的自由度很少，另一方面乡镇与村中的不少干部依然沿用时期的管理办法，往往以下指令性任务为其主要的工作方法，而选举产生出来的村干部依然只对上负责不对下负责，干部腐败问题也日见突出，损害了村民的利益。因此，不少村民提出要查村里的账，要管村里的事。一方面，出于维护自身的利益，另一方面经过一段时间的村民自治的实践后，农民的民主意识有了觉醒并在提高，于是他们对行使真正的民主权利之要求呼声也在提高。他们不仅要求民主选举村干部，而且要求民主管理村务，要求建立村民代表制度，实行村务公开、财务公开，加强民主管理与监督。瑣因此，针对农民自主与民主意识的提升即民间力量的发展，政府必须作出相应的调整，以平衡两者的关系，更何况可以利用农民(社会民间)的力量来制约与监督乡村干部的行为。这样，梨树“海选”模式就产生了。1998年11月以前，我们对浙江省丽水、台州等地所作的调查表明，相当多的乡镇领导反对搞村民选举与自治，更害怕“海选”。丽水地区的一位镇党委书记的话很有代表性：“中央与上面要求开展此项工作，所以没有办法不得不做。要不是有上面的压力，让我自由选择，那么，我会停止村民选举。(村民选举)劳命伤财，把整个工作搞得乱乱的。”这是中央借社会(农民)之力与乡镇干部进行博奕。有意思的是，情况有了一些新的变化。1999年与2000年在浙江省的余姚市、绍兴市等农村调查时，我们听到了乡镇干部“逼迫”村民进行“海选”之事。有些村干部与村民认为原先的选举方式人们都熟悉了，不必再另起炉灶。而乡镇领导之所以对“海选”有很大的兴趣，其中的一个原因是通过“海选”出来的村干部，容易完成行政任务。一位乡镇领导不无感慨地说，农民的满意是我们开展工作最为有力的保证。瑤乡镇干部“逼迫”村民进行“海选”又是一种博奕，一种乡镇政府与农民的博奕。

总之，农民一步一步地体会出村民选举与自治制度的意义，也一步步地得到与争取到民主权利，精英们也逐渐地发现其中所蕴含着的民主色彩，也发觉出广大农民的民主权利是中国人权不断地得到保障与改善的最好说明，当然其意义已具有政治象征了。社会(农民)力量的不断加强，国家与地方政府不断地调整自己原有的行为，调整与农民的政治关系，加上民主自身内在发展的逻辑，这样，中国农民得到了历史上从没有过的民主权利，从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员到竞争，不断地提升其民主权利的数量与质量。尽管目前村民自治制度中的民主权利还是有限的其质量还不高，“草根民主”本身下一步的发展面临着“发展限度”的问题，但是这种制度的意义与价值是不可否认的。

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四、简单的结语

回到本文开头所提出的，如果我们将村民选举与自治制度的民主意义放置于过程中进行认识，那么，就此制度有些方面可以容易达成共识，有些争论就不存在的，有些疑虑是可以消除的，村民自治运作过程中实际存在的问题，就容易得到理解。

现在就本文开头所提出的问题作简单的回答。村委会与村党支部关系问题本身的产生说明了农村民主化程度在一步一步的提高，而且我们相信随着村民自治制度的进一步发展与民主性的进一步提升，这种关系问题会渐渐地解决。而所谓行政化倾向或行政化现象就是乡镇政府利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务，使得村干部最主要的职责就是完成上面的行政性任务，而不能很好地履行其为村民服务之功能，以致于行政权压过自治权，即所谓的“人”角色强于“当家人”的角色，有些地方后者的功能消溶于前者之中。这问题实际上就是乡镇政府与村委会的关系问题。“行政化现象”所表明的是中国农村自治过程中的困境，这种困境因为国家政体与基层治理方式的变化不是十分的协调，民主化程度不够而不可避免。行政化倾向之问题意识的产生本身也说明了民主意识在提高。解决行政化问题之方向在于将行政纳入“民主”之轨道，以民主的方式履行“行政”，这也是政治民主化本身。放到过程中去理解，“行政化倾向”就容易理解了，这个问题也会在过程中得以较好地解决。