从违法生育的原因看稳定低生育水平的长期性和艰巨性

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随着社会主义市场经济的深入发展，广大农民不断从土地的束缚中解脱出来，加入到人力资源重新配置的行列中来，人流、物流不断加剧，人们的思想观念也在不断变化，人口与计划生育工作面临着前所未有的新问题、新情况，违法生育原因日趋复杂化。为了通过对违法生育相关因素的分析，找出稳定低生育水平工作中存在的不足和问题，研究今后一段时期人口与计划生育工作的新思路和新举措，特围绕违法生育的原因开展调研，对人口与计划生育工作状况进行浅析。

一、基本情况

为确保调查数据的真实性，消除调查者和被调查者的思想顾虑，调查采取无记名的方式进行，即：不登记调查点的单位名称，且调查点按照整群（整村）和非选择性原则确定。调查内容涉及违法生育夫妇的职业、政治面貌、受教育程度、婚姻史、生育史、避孕史，家庭经济状况、生育意愿、外部条件、管理服务等情况，共19个项目。共调查2003--2004两个年度420例违法生育，有效数据416例，其中违法生育一孩23例，违法生育二孩351例，违法生育多孩42例。

1．主观意愿。怀孕之前就想生育的比例随着孩次的递增而上升，一孩、二孩和多孩分别为4.35％，48.72％，61.9％。

2．受教育程度。违法生育人群的受教育程度普遍偏低，且妇女的受教育程度低于丈夫受教育程度．416例违法生育夫妇中，妇女受教育程度在初中及以下的371人，占89.18％，受教育程度高中以上的45人。丈夫受教育程度在初中及以下的353人，占84.86％，受教育程度高中以上的63人。

3．职业。违法生育人群的职业以从事农业和打工者居多。妇女从事农业和打工的395人，占94.95％，其中，从事农业的242人，打工的153人。丈夫务农和打工的385人，占92.55％，其中，从事农业的240人，打工的145人。妇女从事经商等其他职业的21人，丈夫从事经商等其他职业的31人。

4．婚姻状况。23例违法一孩生育中，事实婚姻，非婚生育的15例，占65.22％，其中事实婚姻7例，非婚生育8例。42例多孩生育中，妇女属再婚的6对，占违法多孩生育的14.29％。

5．避孕节育措施。违法生育一孩的夫妇怀孕前无措施的占78.26％，违法生育二孩和多弦的夫妇大多是避孕措施失效或人为终止原有措施导致怀孕的。

6．孕检情况。违法生育的夫妻在违法生育前普遍孕检不到位，甚至少数人为了达到违法生育的目的，请人顶替参加孕检或者请人开具假孕检证明等等。一年有效孕检不足2次的358例，占违法生育的86.06％。

7．违法生育地点。违法生育夫妻以离开户籍地生育的居多，离开户籍地生育的占违法生育的91.11％，在外省生育的占所有违法生产的56.49％。

二、违法生育原因构成

结合有关调查数据，通过多元因素分析，得出现阶段农村违法生育的主要原因表现为以下几个方面的矛盾：群众生育意愿与国家意志的矛盾、逐步开放的婚恋观念和性观念与自我保护意识和能力的矛盾、依法行政的要求与群众法制观念淡薄的矛盾、财政团难与利益导向的矛盾、群众需求与管理服务的矛盾．调查分析结果充分说明了稳定低生育水平是一个长期的、艰巨的过程。农村的低生育水平稳定与否决定着低生育水平能否得到长期稳定。

(一)群众生育意愿与国家意志的矛盾

农村群众生育2个孩子的意愿与我省“一孩半”的生育政策的矛盾。计划生育工作发展到现在，人们的生育观念发生了很大的变化，“多子多福”等传统生育观念正逐渐被人们所放弃，但“合理”生育子女数量这一观念与“合法”生育子女数量又成了新的矛盾。农村群众普遍认同的“合理”生育的子女数量是2个。人们期望生育2个孩子的意愿与我省现行“一孩半”的生育政策形成了新的群众意愿与生育政策的反差。416例违法生育中，违法生育二孩的351例，占84.37％。一些人为了达到生育二个孩子的目的，避开当地政府的管理，举家外出．违法生育二孩的351例中，以违法生育为目的外出的239例，占违法生育二孩子的68.09％。

农村落后的社会生产力水平和社会保障机制是多孩生育的根本原因。较大强度的劳动生产方式和传统的家庭养老方式决定了男性在家庭中仍然起着顶粱柱的作用，纯女户家庭中要求生育男孩的愿望相对强烈。42例多孩生育中，有20例是纯女户家庭，占多孩子生育的47．62％。有人甚至不生男孩不罢休，不生男孩不回家。20例纯女户中，生育了3个以上女孩再生育的18例，某县1对夫妇外出多年不回家，连续生了4个女孩，直到生了地5个是男孩才回家。

此外，再婚夫妇把再生育1个孩子作为维系新组建家庭的纽带，为了达到稳定新组建家庭的目的要求再生育，与原配没有生育子女的如此，与原配生育了子女的亦如此。而我省条例对与原配均生育女子女且存活的再婚夫妇是禁止再生育的。随着离婚、再婚现象的增多，给控制多孩生育的工作带来了压力。42例违法多孩生育中，属再婚夫妇生育的6例，占14.29％，再婚夫妇的增加成了多孩生育新的“增长点”。

(二)逐步开放的婚恋和性观念与自我保护意识和能力的矛盾

随着改革开放的不断深化，原始的“东方又明”也在不断受到“西方文明”的冲击，槽粕混杂在精华之中一同涌入国门，长期禁锢的婚恋和性观念、性道德产生了巨大的变化，年轻一代受新潮和外来文化的影响，传统婚恋观念受到冲击。我省2002年5所高校大学生性现状调查结果显示，81.5％的男生和45％的女生对婚前性行为表示“可以接受”，56.8％的男生和20.6％的女生对“婚外情”、“一夜情”表示理解，67.1％的女生和80％的男生不会计算安全期，其中19.2％的女生不知道什么叫安全期(数据来源：《生命》杂志创刊号)。由此可见，一方面，人们对恋爱、婚前性行为、婚外性行为表现出了更趋开放的态度，而另一方面，人们自我保护的意识缺乏，自我保护的能力较弱。早婚、婚前性行为、非法同居等现象逐年增加与未婚育龄人群自我保护意识和能力相对匮乏形成了一对新的矛盾，加之避孕服务不到位等因素导致了非意愿生育日益增多。在调查的违法生育一孩的23例中，未达到法定婚龄生育小孩的15例，占65.22％，其中属事实婚姻的7例，属非婚生育的8例。

违法生育群众的主观意愿调查结果显示，416例违法生育的夫妇中51.68％的夫妇在没有怀孕之前并不想生育或再生育，其中16.59％的夫妇根本就不想生育或持无所谓的态度，35.1％的夫妇是在怀上以后才想要生下来的。23例违法生育一孩的女性中有近九成在怀孕之前并不想生育。这充分表明，育龄群众特别是农村育龄群众的自我保护意识和能力是何等脆弱！

(三)群众需求与管理服务的矛盾

1．孕前服务不适应育龄群众的实际需求。一是孕前服务局限于已婚育龄夫妇，对越来越多的早婚、婚前性行为管理和服务不到位，没有研究未婚育龄人群对避孕知识的潜在需求，对未婚男女青年避孕知识的宣传普及，避孕用品的提供存在一个盲区，致使一些男女青年在性行为发生之前不懂得如何避孕、如何紧急避孕，男欢女爱之后常常面临一个尴尬的局面，最终导致一个又一个违法生育。这说明相关部门的管理服务与群众的避孕需求存在差距。换而言之，相关部门的孕前、孕期管理和服务工作再细一点、再深入一点，技术再好一点，补救措施再到位一点，有一半的违法生育是可以避免的。

二是孕情监测存在漏洞。存在一年有效孕情监测不足2次、甚至请人顶替、开具假孕检证明的现象，部分地方孕情监测手段落后，运用原始的手工方式进行孕情监测，少数工作人员责任心不强或技术水平较低，造成有孕查不出的现象，不能很好的把问题解决在初期妊娠阶段。416例违法生育中一年不足2次有效孕捡的358例，占86.06％，孕检请人顶替的16例，开假孕捡证明的20例，有孕没查出的2例。

三是技术服务质量不过关，补救措施落实不到位，带环怀孕、脱环怀孕、扎后复孕的现象依然存在。416例违法生育中，带环怀孕、脱环怀孕、扎后复孕，药具失败怀孕的分别占违法生育的7.69％，30.77％、1.70％和7.45％。

四是指导、督促落实避孕节育措施不到位。416例违法生育中有78例是无措施怀孕生育的，占违法生育的18.75％。其中，生育二孩的夫妇有38例无措施，占违法生育二孩的10.83％，生育多孩的夫妇有22例无措施，占违法生育多孩的52.38％。

2．孕期管理和服务不到位。对违法怀孕对象督促落实补救措施不到位，416例违法生育中，有49.52％的对象没有乡村干部上门督促落实补救措施，有337例没有依法征收终上妊娠保证金，有12例征收了终止妊娠保证金后不闻不问，听之任之。

(四)动态的人群与静态的管理之间的矛盾

现居地管理为主的流动人口管理格局没有真正形成，流动人口的计划生育管理服务依然是一个“真空”。从违法生育的地点看，在户籍地生育的仅37例，只占违法生育的8.89％，90％以上的违法生育发生在外地，其中以在外省生育的居多，占56.49％．这些违法生育的人群之所以选择到外地生育，就是因为存在流动人口管理和服务上的“真空”，这个“真空”能够达到其违法生育的目的。尽管国家出台了流动人口管理办法，明确了户籍地与现居地共同管理，现居地为主的流动人口管理体制，但缺乏具体的操作细则，现居地由于流入育龄人群居住、从业的不固定性，分布的广泛性等客观因素以及对流动人口计划生育管理权利与义务的纷争，职责与经费划分不明晰等主观因素，致使流入人口计划生育管理与服务的断层。户籍地由于流出育龄人群去无定向、来无踪影的盲流等客观因素和主动与现居地的联络沟通的主管因素导致跟踪管理不到位。同时随着企事业单位的改制和职能转变，其社会职能减弱，甚至不再承担社会职能，为流动人口的计划生育管理带来了新的难题。

(五)依法维权与依法处置的矛盾

由于当前我省广大农村经济欠发达，《条例》规定的利益导向机制和社会保障机制以及规定的优惠和奖励措施难以落实到位，导致实行计划生育的群众的合法权益得不到保障，如独生子女保健费，入托、入学、就业、就医等优惠政策更难以落实，多分责任田土又已失去了激励作用。

另一方面，由于农村群众的法制意识淡薄和违法生育对象本身的经济状况差，违法生育的处罚也很难落实到位，起不到应有的惩戒和警示作用。调查表明，我省农村地区普遍存在社会抚养费征缴到位难的问题，从416例违法生育家庭的经济状况看，84.38％的家庭的经济状况在当地处于中下水平，23％的家庭处于最差经济状态，本身没有支付能力。二是社会抚养费征缴的力度不够，法院强制执行的执行成本高，计划生育案件执行标的小，不愿执行或难以执行，大多申请强制执行的案件在法院“执而不行”。据我市荷塘区关于社会抚养费征缴情况的调查结果，该区1998年至2002年5月，全区社会抚养费征收到位率仅29.6％，农村更低、只有l4.32％。

实行了计划生育的群众的合法权益得不到保障，依法生育者得不到实惠，违法生育者制裁处罚不到位，以致依法生育与违法生育没有形成明显的反差，促涨部分地方在生育子女上相互攀比之风。

此外，少部分地方计划生育经费投入不足，基层计生工作人员的待遇报酬得不到落实，导致“以罚代生”、“放水养鱼”的现象时有发生。少数个体诊所和医务人员无视国家法律法规，擅自为有违法生育意愿的育龄群众取环和施行结扎复通术。416例违法生育中，私自取环的138例，占违法生育的33.17％，导致违法生育二孩131例，其中生育多孩5例。女扎私自复通的2例，导致违法生育二孩和多孩各1例。

三、建议与对策

(一)进一步加强各级领导对稳定低生育水平长期性和艰巨性的认识。要按照《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》的要求，各级领导干部必须克服“三个认识不足”，克服盲目乐观、麻痹松懈情绪，从全局和战略的高度认识稳定低生育永平的长期性和艰巨性，研究新形势，解决新问题，切实加强各级党委和政府对人口与计划生育工作的领导。坚持党政一把手亲自抓、负总责，各级政府要切实担负起动员全社会的力量、协调各部门综合治理人口与计划生育问题的担子，把人口与计划生育工作“一票否决”，真正落到实处，及时解决人口与计划生育工作的难点问题。

(二)加大宣传教育和科普力度，构建新型的婚育文化。把树立现代生育文化作为婚育新风进万家活动的主要内容，大力宣传和弘扬现代生育文化，切实转变群众的生育观念。解决计划生育宣传教育领域的盲区，把宣传教育的对策从已婚育龄群众扩大延伸到未婚育龄人群，加强对未婚育龄人群避孕知识的普及力度。

(三)加大维权与执法的力度。加大《人口与计划生育法》和《湖南省人口与计划生育条例》规定的优惠和奖励政策的落实力度，切实保障实行计划生育的群众的合法权益。各级政府要按照《条例》规定，对符合再生育调价而自愿放弃再生育小孩的育龄夫妻进行奖励。各地要因地制宜，适时制订和调整切合当地实际的计划生育优惠政策，对经济条件较差的农村地区应集中有限的资金有计划的重点帮助计划生育困难家庭摆脱困境，特别是对那些因计划生育致使处于特困状态的家庭要给予必要的援助。真正使人们感受到实行计划生育于国于民于家庭都有利，使实行计划生育的夫妻切实体会到政治上光荣，经济上实惠。

在维护群众正当合法权益的同时，加大人口与计划生育法律法规的执法力度，依法征缴社会抚养费，依法从严打击人口与计划生育领域的各类案件。建议人大或政府参照工商、交通、城管、卫生等部门的作法，依法赋予计划生育行政部门依法征缴社会抚养费的执法权，强化计划生育行政部门的执法力度。各级人民法院也要切实担负起综合治理人口与计划生育问题的担子，执行计划生育行政部门提出强制执行申请的计划生育案件，审理违反人口与计划生育法律法规的案件，为人口与计划生育工作营造良好的法制氛围。

(四)强化管理与服务。一是拓展管理与服务的领域，把未婚育龄人群纳入避孕服务范围，开辟避孕用品发放的新渠道，真正满足广大育龄人群的避孕需求；二是立足以人为本，加大计划生育科技投入，加强基层计划生育技术服务站(所)的建设，提高计划生育技术服务水平和服务质量，为确保育龄群众落实安全，有效、适宜的避孕节育措施及生殖健康提供可靠的技术支持。三是加大对流动人口计划生育管理的力度，建议国家出台流动人口计划生育管理实施细则，明晰户籍地、现居地对流动人口计划生育管理的职责，适当加大对流动人口计划生育管理和服务的人、财，物的投入。