对当前中国农村村委会选举情况的分析

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——对当前中国农村村委会选举情况的分析

去冬今春以来，全国多数省份进行了或正在进行新一届村民委员会换届选举工作。根据我们对近期以来的换届选举工作的调查与思考，认为，各级党委、政府对村委会换届选举给予了高度重视，领导方式趋向规范化和科学化；民政部门在推进村委会换届选举工作上积极总结经验，推动创新；村委会选举竞争程度提高，自主竞选的法律和政策空间明确，选举正在进一步深入。尽管还存在大量现实而棘手的难题，然而，总体而言，当前的村委会选举的基础性和结构性的工作机制已经基本形成，村委会选举的发展则面临更深层次的提升和转型。

如何构建党组织领导下的充满生机和活力的基层群众性自治组织是和谐社会建设的基础，而充分调动农民群众的自主自治力量，选好当家人的村委会选举则是其中的关键环节。我们将分别对近年来村委会换届选举的基本情况和经验、面临的新情况、新问题以及存在的问题及原因进行概括分析，并针对这种状况提出相关政策建议。

一、村委会选举的基本情况和经验

1998年村民委员会组织法修改并正式颁布以来，村委会选举进入一个法律规范期和平稳运作期。从各省情况来看，通过选举，广大农民选择出了一批德才兼备、年轻有为、能力较强、经验丰富、能够引导农民致富建设新生活的优秀人才进入村委会班子。村委会选举开始成为农民政治生活中的一件平常事，不少地方的农民开始切实实践这一政治参与渠道，草根民主与草根群体联系变得日渐紧密和制度化。概括而言，主要体现在三个方面：第一，党委、政府领导和指导村委会选举的驾驭能力提高，依法依规操作成为主流认识和行动指南；第二，选举竞争性逐渐加大，干部群众的民主法治意识转变为现实的行动，有利于引导、规范竞选的制度空间得到拓展；第三，各地结合实际情况，在现有政策法规的框架内进行了大量积极的、极具价值的制度创新。

第一、党委、政府科学领导或指导村委会选举的能力进一步提高。经过前几届村委会选举的演练，尤其是各级党委、政府对于村委会选举的意义和严肃性的认识有了更深的认识，因此，在领导或指导村委会选举方面，党委、政府建立了一系列的制度化的方式推进选举，使得工作的规范性和驾驭选举的能力极大提高。首先，在组织领导上，建立起党委领导、人大监督、民政实施、各相关部门密切配合的工作机制。各省委、省政府一般在选举年中都把村委会选举工作纳入本年度的省委、政府的重要工作计划，建立起各层级主要领导负责牵头的村级组织换届选举领导机构等推进工作。其次，突出抓好选举前的调研工作，把握农村基层社会的主要矛盾和变化，从而有针对性的出台选举工作通知和选举方案。近几年，通过调研把握社会变化，成为加强党的执政能力的重要措施。不少地方不仅领导组织基层调研，还借助学术单位联合开展调研，共同商讨应对方案和预案，取得良好的效果。再次，宣传发动和试点、培训工作制度化，既使得换届选举的法律法规深入人心，调动了村民依法参与选举的热情，又确保了选举指导人员能够依法依规办事，在充分把握当前农村社会的重难点问题和基本形势的基础上，高度重视、认真负责的推动工作。最后，普遍建立选举督查和信访机制，运用多种形式强化督查力度，纠正违法选举的问题，接受村民的信访，确保对选举进程的有效监控。另外，各地建立的村委会选举信息反馈系统等，也极大的增强了党委、政府和主管部门对于选举工作的有效领导。

第二、依法选举从意识走向行动，选举的本身的意义得到回归。经过这些年的反复选举的锤炼，乡村“政治家”正在成长并随着一次次的选举活动逐步成熟。选举内在的意义不是选出一个好人来当领导，而是把选择领导自己的人的自由权给予选民，从而建立选举人和被选举人之间的合法的关系与纽带联系，保障选民的利益。差额选举的内在意义就是存在竞选，而竞选行为则为选民提供了自由选择的权利和空间，这正是乡村政治家们发挥作用的制度空间。近几年的选举中，不少省份开始面对竞选的现实，制定了竞选规则和候选人竞职演说制度等，这为怀着不同利益目的的乡村政治家实现自己的抱负提供了契机。大量的关于贿选和不正当拉票等案例的出现表明，这些乡村政治家的政治意识正在强化，他们的很多行为往往处于现有法律法规的空白处或者模糊处则说明他们实际上对于相关法律法规有深入的研究。因此，我们应该摒弃一些传统观念，如，某候选人怀有不正当目的积极拉票等，乡村政治家参与竞选都有利益动机，缺乏利益动机的选举只不过是一个木偶戏，重要的在于如何通过法律法规的改进和选举前后的制度化机制将其利益动机和公益融合起来，扩大两者的共容利益基础，限制个人利益动机对于公益的背离。同时，指导选举的政府部门也开始将依法选举更加落实，在选举中的各个程序技术方面，一般都制定了基本的规定，在操作中予以执行。一位乡镇干部抱怨的话从反面印证了这种状况。他说现在法律规定这么多，搞得干部束手束脚，难以动弹，而老百姓则随便活动。显然，指导选举的政府工作人员的依法办事和选民依法选举是同步发展的。正是在法律框架内各方围绕自身利益的选举行动，最终才能造就民主选举的持久机制，回归选举本身的自由选择的意义，防止无利益动机的选举最终必然走向选民厌选、竞选者贿选的恶性循环。

第三、在现有法律的框架内进行了大量的极具意义的创新，推动了村委会选举向纵深发展。进入稳定发展期的村委会选举，一个基本特点是：在选举相关法律已经基本到位的情况下，根据基层社会的实际情况，遵循法律的基本精神，往往出现一些局部的但是深具意义的创新。1、明确选举委员会成立方式。在村委会组织法中对村选举委员会如何成立的问题并未明确，只是概说推选产生。在实践中，不少地方认识选举委员会对于选举工作意义重大，于是把选举委员会推选的机制进一步明晰化，一些地区还规定了选举委员会成员回避制度，候选人不得同时担任选委会成员。值得称道的是，进行创新的地区一般把这个新规则放在村民大会或村民代表大会上审议通过，这样就使得对于法律的一种补充获得村民的认同。事实上，由于全国地域差异非常大，各地发展不均衡，很多这种问题并不适合给出全国统一的标准答案，而是允许地方在法律基本精神的范围内，通过严格的程序化机制进行局部创新，是一种可行的办法。2、自主竞选创新。村委会选举中必然暗含了竞选的合理空间，这是由村委会选举制度的自身逻辑所决定的。其一，村委会选举是由村民直接提名、差额选举。候选人的产生不是确定的，而候选人是否当选更不是确定的。候选人要当选就必须获得多数人的认同和好感，差额选举则使得候选人之间的竞争在所难免。其二，在村委会选举的制度安排，如发表治村演说、回答村民提问等都包括了竞争的要素。竞选是村委会选举的题中应有之义。本届选举中，部分省份明确了“自主竞选”的规则和机制，有意竞选者可以在村的范围内自由上门会见选民，发表竞选言论。这样就把地下的竞选活动公开化，从而有利于选举的顺利发展。3、明确界定贿选的界限。竞选要在法定的范围内活动，那么，就必须给这个范围一个明确的界限。近几年的选举争议很多就是因为难以确定何为贿选。部分地区探索了一些做法：如规定只有用金钱、物品向选民换取选票(委托投票)才算贿选，而正当的竞选活动和竞选承诺等不作为贿选。这些探索为进一步明确贿选的构成要件提供了思路。4、利用现代信息技术改进选举效率。有些省份为了加强村民对选举过程的监督，提高选举效率，节省时间，开发了电子计票系统，准确、快速，还可以通过大屏幕将计票过程公开，有利于提高选举工作的高效性和选民的同步监督性。此外，还出现了一些比如规定村委会成员近亲属回避制度、邀请选举观察员制度、在选举中引入司法公证机制、鼓励妇联组织提名妇女候选人，保障妇女干部等创新，都有值得进一步实践的价值。

总体看来，全国的村委会选举发展势头良好，选举机制进一步程序化和制度化。但是，随着农村社会的转型和发展，村委会选举必须适应这些变化，通过改进制度和发掘村庄内部的动力机制来推动选举工作的进一步提升和转型。

二、村委会选举面临的农村社会的新变化

几年来，随着农村经济社会的发展变化，特别是农村税费改革和乡镇综合配套改革等政策措施的贯彻实施，也使村委会换届选举工作面临着新的情况和问题。

第一、农村税费改革和乡镇综合配套改革对村委会选举的影响。农村税费改革和乡镇综合配套改革后，乡镇干部精简变动较大，原来培训的骨干队伍有很大的变动，减弱了对本届选举工作的指导力度，同时也增加了选举培训的难度。影响因素主要体现在两个方面，一是人员发生较大变动，有指导村委会换届选举经验的大批人员不再处于目前的工作岗位上；二是干部队伍精简，指导村委会换届选举的工作力量减少。改革是为了适应农村社会发展的需要，但是，同时也使得一些长期搞换届选举和基层政权工作的人员离开岗位。一个一般只设一个人的社会事务办公室难以应对村委会换届选举带来的大量的指导工作。因此，各级负责指导换届选举的党委政府应充分重视这种状况，提前进行深入的政策调研，在搞清问题和矛盾的情况下，组织充足的人力物力开展这项工作，以确保顺利完成。

另外，税费改革之后村级组织经费基本依靠转移支付，而原来依靠村提留和其他收费等解决的农村公益事业建设出现困难。这会使得村委会对于村民的利益联系纽带弱化，并削弱其参与选举的积极性。

二、农民大量外出务工经商对村委会选举的影响。当前，广大中西部地区大量农民外出务工经商。据我们最近的调查，一般劳动力一般超过30％外出打工，最高达到60％以上。调查村庄外出打工者占劳动力总数的比例一般都在三成以上，主要集中在三成到六成之间。同时在我们问到“你家有人外出打工吗”时，被调查村民中，有68%的回答“有”。一般而言，外出打工者的绝大多数都属于选民，这种情况对于村委会选举的影响是十分明显的，基层反映最为担心的问题就是如何在人口大量外流的情况下保持选举中的“双过半”，以确保选举结果合法有效。对于这个问题，一是需要发展并规范委托投票程序。在委托投票不可避免的情况下，要保障换届选举顺利进行，应该建立规范的委托投票程序，委托投票必须有书面签名或者签章等的委托书，委托书应该规范制作，统一使用。选举时凭委托书领取选票填投，以避免因为大量委托投票所产生的选举争议和矛盾。二是根据村民的流动情况，采取现代通讯联系方式，以解决选民资格确认和选民登记的困难。此外，不能因为外出务工经商较多，村里只有“386199”部队（妇女、小孩和老人）就忽视换届选举工作的意义。中国的城市化是一个将长期持续的过程，培育一个和谐进步的农村社会是顺利完成这个过程的基本保障。

第三、村级负债对村委会换届选举的影响。村级负债已经成为目前村委会最头疼的问题。据调查显示，一些地区村平均负债40万左右，不负债村相当少，债务问题严重。严重的村级债务问题，直接影响到村委会选举工作。一是有的地方将村级债务化解到了村干部个人的头上，使得现任村干部只有继续当干部才有可能偿还债务，逼着他们继续竞选。这样就与《村组法》和《村委会选举办法》的要求产生冲突，不可能展开自愿、自主的村委会选举，只能是严格控制选举过程和结果，以确保这些原任村干部继续当选。二是由于村级负债严重，使得村委会只得依靠拍卖“四荒”和村集体资产来化债，从而导致村集体缺乏经济资源，难以开展村级道路、水利等公益事业建设。村民认为就是竞选上去了以后也难以有所作为，导致部分村民参与竞选村委会成员的积极性受到挫折。调查中，部分村干部认为，“村里没有收益，但是却大量欠债不能还，本届选举可能没有多少人会出来竞选，最后说不定还要镇里出来做工作（动员）才行。”一些村民也认为“村里什么都不能干，选举没有什么意思”。在我们走访到村子里，一些村民反映对于竞选村干部不感兴趣，究其原因除了考虑日常工作太麻烦，容易得罪人外，过半的受访者都表达了对村委会巨额债务的担心。特别是国家免征农业税后，村委会的收入来源日趋单一，仅凭借少量的国家转移支付资金，使得原本捉襟见肘的村级财务状况更加恶化。三是严重的村级债务问题使村民群众看不到希望，对村里的发展缺乏信心。由于村集体不仅不能提供公共产品，而且高额负债，村民对于选举一个无家可当的当家人失去兴趣，认为怎么选都没有用。因此，如果不及早采取措施化解村级债务，实现村级财务良性循环，不仅会影响到村民的竞选热情。而且从长远看，将会成为基层政权建设和农村社会稳定的一大隐患。

目前严重的村级负债使得村委会难以组织力量开展管理和服务工作，自我服务能力比较差。这种状况需要认真调研，给予积极的化解，消除群众的困惑，积极参与村级选举和自治管理工作。

第四、土地二轮延包对村委会选举的影响。1998年中央出台政策，要求土地承包三十年不变，各省随即展开了农村土地二轮承包工作，当时粮价低迷，负担沉重，农民普遍不愿种地，不少地方进行了耕地调整以及转包等。加上当时提倡“农业结构战略性调整”，基层政府财力拮据，强行推进“农业结构调整”；或植树造林，或开挖鱼塘，甚至搞开发区。而且这些工作一般都没有在法律上明确土地使用的产权关系，为目前的土地争议埋下了隐患。税费改革后，特别是近两年来粮食市场价格上涨，加之种田不纳税还有粮补，一部分当年弃田外出务工人员又开始回来要地，要求实现自己对于土地的承包权利，重新分配土地；而一直在农村耕地的人，当年在土地税费较高的情况下转包了那些弃荒地，现在情况好转则不愿意把地分出去，土地纠纷突出。而还有一些地方则尚未开始这项工作，有可能使得土地二轮延包的实施与村民委员会选举时间出现重合。因此，需要认真对待这些矛盾和纠纷可能对村民委员会换届选举的影响。这些可能的影响有：一是一些回来要地未能如愿的村民可能利用选举的机会，通过制造问题来表达他们的要求，从而影响选举工作的顺利进行；而那些在土地二轮延包中利益受损的村民，也可能将选举作为实现自己利益的机会，为选举增加变数。二是增加了换届选举的工作量，分散了精力。

第五、土地征用和村改居对换届选举的影响。根据我们中心近年来对农村社会情况的追踪研究，目前农村社会的焦点矛盾已经从税费问题转变为土地问题，其中主要是农民土地被征用导致的失地现象。土地又是集体资产的一部分，土地征用是城市化和工业化发展的要求，村改居同样是这一进程的伴随产物。土地征用中补偿标准过低、村民缺乏相关知情权和参与权、强征强夺等现象比较多，引发大量的农民集体上访和抗议活动。村改居中资产处置问题、选举方式的变化问题等都会对选举工作产生影响。在发达地区和城市郊区农村，这些关系到农民生存安全和根本利益的问题如果解决不好，就会引发农民和基层政府的对抗行为，产生不信任，村委会选举就难以正常开展。

第六、村组撤并对村委会换届选举的影响。村组撤并中有不少地方都是在缺乏与村民足够协调沟通的情况下进行的，目的主要在于减轻财政负担，确保农民减负和税费改革目标的实现。由于合并村大小不一，村与村之间群众尚不熟悉，需要磨合，在选举中出现村组之间当选人不平衡等现象的可能性较大，需要有预案。村组撤并对村委会换届选举的影响主要包括：一是村组规模过大。以前村组规模只有1000多人，至多2000人左右，且农户居住较集中，互相熟识和了解。经过合村并组后，人数增多，熟人社会成为半熟人社会。对于换届选举工作而言，大规模的选举中存在的难以预知的问题和阻碍会更多，沟通协调机制更为困难。二是村组撤并后缺乏磨合，使得选举中的争议难以化解。目前的村组撤并主要有三种模式：（1）“大村＋小村”模式；（2）”大村＋大村”模式；（3）“小村＋小村”模式。模式1可能会出现干部都出在大村的情况，引发小村的不满；模式2和3可能会出现势均力敌的状况，如果在选举中出现选民依据原村籍为依据的投票行为，会使换届选举的离心力量加大，容易导致不稳定。三是一些地方在选举前后才着手搞村组撤并，由于时间精力的限制难以同时兼顾；另一方面，也会把村组撤并中的矛盾投射到换届选举中，增加影响选举的变数。因此，需要在合并的村组群众之间增加理解和磨合，多做认真细致的宣传发动工作，避免选举中出现村籍裂缝，撕裂村庄。

以上是近年来农村社会的一些主要的新情况和新问题，随着正在推进的乡镇综合改革，村民选举乃至村民自治将面临乡（镇）权之变的格局，农村公共产品的供给机制也在重新构建中，乡村建设也会逐渐提上日程，村委会，从而村委会的选举也将发挥更大的作用，为这些改革和建设创造良好的组织和社会基础。

三、选举中存在的新情况、新问题及原因分析

表现在近几年村委会选举中的问题，可以说既有长期以来就存在的老问题，又有一些随着选举发展而出现的新情况、新问题。前者如领导问题，对选举工作认识不到位，甚至将村委会选举和保持社会稳定对立起来看，怕工作麻烦或者干预选举；程序问题，选举工作队伍业务水平不高，不熟悉法规，以致出现违规操作、以权代法等问题；另外有村民的法治意识欠缺、家族势力和派性干扰以及村务不公开等问题。对于这些问题，已经有了大量的讨论和实践对策。这里我们仅就近年来选举中的一些新情况、新问题给予分析。

综合全国情况，几年来村委会选举中的新情况、新问题主要包括如下五个方面:第一、贿选问题，或者说是规范竞选问题。最近几年来，请客送礼拉选票，送钱送物买选票等案例不断出现，这类现象目前在一些地方成为普遍性的问题。不厘定清楚何为贿选，一方面难以操作选举，另一方面极容易引发其他候选人或者选民的不满，形成一种恶性的选举政治文化，对村委会选举良性发展造成冲击。民政部文件（民发[2004]35号）规定：凡在选举村委会主任、副主任、委员过程中，候选人及其亲属直接或指使他人用金钱、财物或者其他利益收买本村选民、选举人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。这一界定缺乏操作性的规定的支撑，使得实践中依然难以确定。在选举中，只要存在竞争，就会有不同的拉票方式。从实践来看，贿选主要有两种形式，一是直接通过金钱、财物等收买选民、选举工作人员和其他候选人，影响或左右选民意愿，破坏正常的选举活动；二是采用间接的方式，如许诺、小恩小惠以及运用宗族和家族影响等破坏正常的选举活动。在农村社会，前者还比较好确定，而后者则比较模糊。如，假如说宴请选民吃饭为贿选，那么什么时间、什么价位的才算呢？它和村民之间正常的请吃饭怎么区分？因此，这个问题事实上包括以下几个层面：其一，如何界定贿选？这个问题需要分析贿选作为一种违法行为的构成要件。广西的同志根据实际，认为“构成贿选必须具备三个要件：一是贿选所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动。村民的选举权，是指村民依法享有的对村委会候选人的提名权、对正式候选人的选举权以及其他有关权利。村民的被选举权，是指村民依法享有的村委会候选人的被提名权、当选权以及其他有关权利。村委会选举活动是指依法选举村委会的活动，包括选民登记、候选人提名、投票选举、补选、罢免等选举活动。贿选就是侵犯村民的民主权利，破坏了村委会选举活动的行为。二是贿选的方式，即以物质利益和非物质利益收买选民、候选人和选举工作人员，使之违反自己的真实意愿参加选举，或者在选举工作中进行舞弊活动；三是贿选的后果必须是足以造成妨害村民行使选举权和被选举权，破坏了村委会的选举。所谓“妨害村民行使选举权和被选举权”，是指非法阻止选民参加登记、投票，或者胁迫、诱使选民违背自己的意愿进行投票，以及迫使选民放弃自己的被选举权等；所谓“破坏村委会选举”，是指破坏选举工作的正常进行。以上三个条件，须同时具备，才能构成贿选。”这个界定具有参考意义。但是，依然缺乏可量化的标准，也就是如何确定选举权被侵犯、何种程度的侵犯、这种侵犯对选举结果具有多大的影响力等。其二，谁来查处？选举办法一般规定，出现贿选，村民可以向乡人民代表大会和乡人民政府或县人民代表大会常务委员会和县人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。这里，有关部门实际上是这几个部门，但是，责任在谁却不清楚，实践中如何比较困难的话会出现相互推诿的现象。民政部门一般负责查处，但是一方面有自办自查的嫌疑，另一方面也缺乏技术和强制手段。由于缺乏法律的明确认定，司法机关没有作为查处贿选案的受理机关，这和依法治国、依法行政理念有较大差距。其三，如何查处，根据不同情况如何确定处理标准？总之，需要一方面明确竞选规则，确定哪些行为是允许的，提倡的，哪些行为是不合法的，给群众比较明确的贿选标准，以利于监督候选人的拉票行为，另一方面要明确贿选的法律法规，从标准认定到处理责任部门和处理程序等作出规定。另外，一些辅助性的办法包括教育村民正确行使权利、完善选举程序，不给贿选者机会以及加大选举监督力度，及时查处贿选行为。

第二、干扰、破坏选举的违法纠正机制缺乏问题。近几年的村委会选举中，出现了不少干扰、破坏选举的行为。这些现象大致有如下一些类型：一是部分候选人为了达到当选目的，利用假票、假委托票、甚至包括伪造选票和票箱等办法，对选举造成干扰；二是部分选民和候选人见自己的选择不能成为现实，采取烧毁选票和票箱、聚众闹事阻碍选举工作人员计票、选举结果等；三是因为部分基层干部指导选举未能严格依照程序操作，甚至违法违规操作，指选派选，或者无故不进行选举等，村民群众不满其行为而干扰选举工作；四是一些宗族、派性力量比较强大的地方，村委会换届选举往往成为各种矛盾、问题总爆发的导火索，成为部分群众释放不满情绪甚至寻衅滋事的重要时机，在选举会场吵架骂人、打架斗殴，违法承诺、攻击他人，阻止选民投票、干扰选举，撕毁选票、砸烂票箱，阻挠计票、围攻乡镇干部等违法甚至犯罪行为时常出现。对于上述行为的定性及处罚，《刑法》及《治安管理处罚条例》等法律法规都没有明确规定，这给选举工作带来诸多不便。一是违法行为的认定没有确定具体标准。比如干扰、破坏选举，到何种程度才算需要法律制裁?哄闹选举会场的行为依据什么标准确定其法律责任等。二是对于违法行为的行政责任和刑事责任没有具体规定,处理起来法律依据不足,随意性较大。三是对违法处理机关的规定不够全面，处理指向不明确。选举中发生刑事犯罪，依什么法处理不明确。再次，有些问题，只适宜追究党纪政纪责任，但是村委会成员有些并非党员，也缺乏手段去追究其在责任，又根据哪些规定来追究，村委会组织法以及相关的选举法规都没有明确说法。同时，出现选举受干扰和破坏等时，选民究竟向哪个机构举报，哪个机构负责查处，哪个机构对查处的过程和结果进行监督等，都需要进一步明确，在实践中往往都感到很难办。但是，建立相对明确的违法纠正机制时也要充分考虑到其负面效应，那就是如何界定失当或者过于严格，可能成为一些基层干部利用的工具，借此给自己干预选举和违法违规选举造成的群众不满问题进行压制。因此，这个机制一定需要包括双向的安排，既要明确选民的权利和义务，也要明确指导选举的部门和个人的权利和义务，实现对等，而不可只偏向一面，从而推动村委会选举在政府指导与村民积极参与的合力下良性发展。

第三、村委会成员及候选人资格条件问题。经过多年的发展，目前村委会选举正在逐步完善和成熟，一些配套政策和法规逐渐填补了存在的法规漏洞。就如何选举这个问题，不仅组织法有了许多明确具体的规定，而且各省的选举办法更是用相当详尽的操作规程的办法进行了规定。但是在选举一个什么样的人这个问题，并没有给予明确的资格条件标准。村组法给出了“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”的标准，而一些实践部门的同志们认为标准没有可操作性，而且是对当选后的村委会及其成员的要求，而不是对候选人的资格条件规定。因此，一些同志认为需要明确、细化村委会成员应当具备的条件，对不符合条件的村民当选为村委会成员候选人或者村委会成员的，规定具体的处理办法。村委会成员尤其是村委会主任理应是遵纪守法的模范，否则难以承担起依法开展村民自治等工作。然而，由于农村情况的复杂性和选举结果的难以预测，导致时常出现因违法犯罪而被司法部门羁押、劳教、取保候审，或者假释、刚刚刑满释放等人员当选为村委会成员候选人的问题，有的还当选为村委会主任，造成恶劣影响。同时，选民对“选什么人”意识不够明晰或缺乏公认的标准。因法律法规、上级指导及宣传存在偏重“怎样选人”的缺陷，所以选民对选举的目的存在认识上的不足。有些选民没有标准、抱着选谁都无所谓的态度，选举时个人意愿的表达存在不确定因素；有些选民则各有标准，各选不同对象，造成票数分散；另有些选民则标准有误，受宗族观念、眼前利益等因素影响，将票投给“族头”、“村霸”或贿选者。由此，认为解决这一问题最为有效的方法，是法律法规明确规定村委会成员的任职条件，并对不具备相应条件而当选的规定具体的处理办法。如规定：村委会成员应当自觉遵守宪法、法律、法规和国家的政策，认真履行公民应尽的义务，三年内无被依法追究刑事责任、劳动教养、因违法违纪被纪检或者司法机关立案侦察等严重违法犯罪行为（过失除外），无严重违反计划生育法规政策、拒绝依法纳税行为，无故意制造事端、扰乱村庄秩序、蓄意打击报复等行为；对不具备相应条件而被选为村委会成员候选人的，规定由村民选举委员会认定其当选无效；对上述人员当选为村委会成员的，规定由村民选举委员会报乡镇人民政府审核，县级民政部门认定其当选无效。

应该说，基层的担忧是十分必要的。如果选举结果大量的都是有劣迹的人或者不遵守法律法规的人当选干部，会形成一种恶劣的导向。我们认为，有必要将一些严重不适合担任村委会成员的标准明确列出，在确定候选人时一方面在选民中大量宣传，另一方面形成一种制度化的程序审核机制，确保正式候选人的资格条件问题。而对于一次性海选的地方，采用选举后的事后审核机制往往会造成政府部门干预选举的事态，比较困难，需要认真考量。但是，采用剥夺某些类型人的被选举权的办法存在法律上的难题，依次类推，这种权利剥夺就可以无限制的进行下去了。因此，如果立法解决这个问题，只能对严重而且明显不适合当村委会成员的行为类型给予限定，而不宜过多设限，强调把选人权和罢免权、监督权交给村民，建立切实可行的村务管理运行机制，这才是解决问题的根本办法。民主往往需要付出代价，我们如果总是希望把选举装进一个真空瓶中的话，选民就会永远长不大，不知道自己的利益所在。

第四、选民登记和资格确认问题。选民登记是开展选举活动的基础，通过登记可以统计参加选举的人数，并为印制选票、布置布置选举会场和投票站点、最终核定选举是否有效等工作提供便利。实践部门的同志认为，《村委会组织法》没有规定登记这一环节，更没有规定登记的形式和法律效力，容易产生选举争议。从全国村委会选举的实践来看，基层现在普遍采用的是被动登记方式，也就是说，不管有选举权的村民是否愿意、是否能够参加本届村委会选举，也不管该村民是否已经在别的地方进行了登记，选举机构就把本村年满十八周岁且没有依照法律被剥夺政治权利的村民登记在册，列为参加本届村委会选举的选民。这种登记方式的弊端是显而易见的：一是不能完全反映村民的真实意愿，既违背了村民自治的初衷，也不符合民主精神；二是人为增加了应该参加选举的村民的数量，降低了“有选举权的村民过半数参加投票，选举有效”的概率，给选举工作造成不应有的困难。有些人故意不参加选举，还可能造成选举失败；三是为操纵选举提供了可逞之机。与主动登记相比，被动登记的选民有不珍惜选举权利的可能因素，凡对选举不感兴趣者，基本上没有明确的投票对象，容易为贿选者利用；四是增加了选举成本，增加了登记失误的可能性，在“人户分离”现象普遍存在、村民外出务工经商较多的地方尤为如此；五是有可能发生侵害无辜选民的民主选举权利的现象。

对于被动登记的弊端，我们其实是非常清楚的。但是，考虑到村委会选举在很大程度上是自上而下的推进的，村民对于选举的效能和信任机制还在建立之中，对选举权的不珍惜乃至漠视还是普遍存在的。如果贸然改被动登记为主动登记，可能会造成基层政府出于避免麻烦而不对选举做更多宣传，最终登记选民过少而使得选举连徒具形式都没有了。现代选举制度获得大众支持并积极参与选举，是需要一些其他条件支持的，比如竞争的政党组织的动员、公民权利意识和权利行动的高涨、社会相关团体的作用等，它反映了现代国家和公民之间的一种新型关系：权力的委托关系。返观我国，在现代国家和公民之间的关系仍在建设之中的情况下，采用的很多办法最终只能是传统和现代各参半，逐步过渡。比如，对于选民登记，可以采用多种形式补充进行，一般以村民小组为单位设立登记站，由村民携带户口簿、身份证到登记站登记；也可由选民登记员挨家挨户依据户口簿、身份证在选民登记名册上进行登记。对选民登记特殊情况处理，凡法律、法规和政策明确规定的，严格按照法律法规办理；凡法律、法规和政策未作出明确规定的，应按照村民自治的原则由村民会议或村民代表会议依法讨论决定，按照大多数人的意见办理。选民资格确认问题是城市化发展中一个重要的变化。近几年，随着城市化步伐加快，户籍制度改革，选民资格的认定问题是一个非常棘手的问题。谁有选举权和被选举权，谁可以参加村委会选举，这是村委会换届选举工作中首先遇到的一个问题，也是亟待解决的一个法律问题。随着农村城市化进程和整个社会人口流动的不断加快，目前一些地区农村居民的构成十分复杂。以上海市为例，从户口所在地与居住地的关系来看，要求参加选举的“村民”有以下六种类型：（1）户口在本村、居住在本村的村民；（2）户口在本村、不居住在本村的村民；（3）户口（属于非农业户口）在本村、居住在本村的原本村村民；（4）户口不在本村、居住在本村的原本村村民；（5）户口不在本村，居住在本村的本村村民的配偶；（6）户口不在本村，不居住在本村，但可以参加本村集体资产分配的原本村村民。

一些同志认为，在选民资格的认定上，应把握以下原则：一是户籍所在地原则。有选举权和被选举权的村民应当在户籍所在地的村进行选民登记；二是经常居住地原则。应当允许村民在经常居住地参加选举。如长期在外打工且经常居住在打工的村（要求一年以上），也符合在经常居住地有长期稳定正当职业、尽村民义务、未在户籍所在地参加选民登记等相关条件的村民，经个人申请，应当进行选民登记；三是不得重复登记的原则，即不得在2个或2个以上的村重复进行登记；四是民主决策的原则，即选民资格认定有争议的，由村选委会讨论决定；五是保障村民民主权利的原则，即确保村民只能且能够在一个地方行使选举权和被选举权。另外一些省份采取的办法是：对农业户口在本村，生产生活在本村，但不享受集体经济分配的出嫁女及其配偶、子女，嫁进本村的媳妇及子女等，上一届登记为选民的，应继续给予登记；上一届未登记为选民的，本人提出申请，由村民选举委员会决定或提交村民会议、村民代表会议决定；“村改居”前属于上述情况的，上一届登记为选民的，本届应继续登记为选民；上一届未登记为选民的，集体经济已剥离的社区居委会，可登记为选民，集体经济尚未剥离的，本人提出申请，由村民选举委员会决定或提交社区居民会议、居民代表会议决定。在具体操作中，由于理解不一，标准也不统一。有的地方采取简单办法，严格一种标准，如户籍，而另一些地方则标准过于宽松，选民也由此认为区县、乡镇或村选举委员会违规操作。有的村对有争议的人群通过召开村民会议或村民代表会议讨论决定参选范围，但由于家族势力影响，两派势均力敌，争论激烈。又由于缺乏法律依据，使基层难以把握，有不少村民围绕选民资格界定问题上访，其争论的焦点就是参选的范围如何界定。

我们认为，由于城市化进程加快和户籍制度的变化，原来单一的户籍标准确定选民资格已经越来越难以笼括复杂的农村居民群体的身份了。但是，由于村集体资产等因素的存在，使得任何单项的村民资格认定都会带来连锁反应。如果接纳某些外来在村居住1年以上的人口为选民，那么，他们是否可以拥有集体资产的处理权等。在当前时期，不适宜制定全国统一的标准，最好授权地方根据实际制定标准。

第五、村委会届期和厌选问题。《村委会组织法》规定，村委会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。任期三年依据的是原《宪法》规定，“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”。但现在《宪法》已将“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期五年”。基层的同志普遍反映，村委会每届任期三年过于短暂，应当改为五年一届。村委会换届选举是一项法规性、政策性很强的工作，每次组织都要占用各级尤其是乡镇党委、政府大量的人力、物力和财力，有的村甚至需要用近半年的时间组织实施；为做好三年一届的村委会换届选举工作，各级民政部门不得不投入大量的人力、物力、财力；村委会组织法试行及正式颁布实施以来的实践已经证明，村委会成员三年任期的第一年，主要是熟悉情况、制订计划，第二年安心工作，第三年就要考虑下一届竞选的问题，真正能够静下心来干工作的时间只有年余。如果把村委会的任期改为五年，对于绝大多数村委会成员而言，安心工作的时间将有三年以上；对于各级党委政府，可以有更多的时间和精力用于农村的经济社会发展；从村到省的各级组织，也可以减少不必要的工作量，大幅度降低换届成本。

一些同志认为村委会三年任期过短，从而导致换届过于频繁的弊端越来越明显，主要有：（1）不利于农村经济发展，使当选的村委员成员产生了“一年看，二年干，三年等着把届换”的思想，不利于其专注于村务工作，也不利于村内中、长期规划的制定和实施。（2）诱发了农村不稳定因素，不利于社会稳定。当前，由于农民文化素质普遍偏低，对法律、法规理解不透彻，相关法律、法规还不尽完善，加之农村宗族、派性等思想影响，导致换届选举期间积存矛盾爆发，不同派别之间明争暗斗，甚至大打出手的情况屡见不鲜，农民集体上访、越级上访事件陡增，发生农村局势失控的危险性也随之上升。频繁换届，使得这种局面出现的频率大大增加。（3）村委会换届频繁，加重了各级，特别是基层党委、政府的工作负担，不利于他们致力于发展经济等中心工作。每次村委会换届选举，都需要从上到下，从中央到地方层层部署，由乡镇具体组织各村进行选举。为此，乡镇要为所辖的每一个村派驻工作人员进行指导和监督，对情况复杂的村还要增加人手。这样，常常会出现选举期间乡镇民政、司法、人大、组织各口倾巢出动，形成“空城”现象，严重影响了其他工作的正常开展。（4）村委会换届频繁，加重了农村的财力负担。由于某些村村民的民主意识淡薄，存在“不发补贴不投票”的观念，迫使这些村为提高参选率给村民发放现金或实物补贴，每次投票都需要支出数千乃至数万元，增加了财务支出，形成不必要的财力消耗，削弱了村集体经济实力。此外，村委会任期过短，不仅不能从根本上解决村委会监督失控的问题，反而增加了目的不纯的当选者大搞权力寻租、以权谋私的“紧迫感”。从实际情况看，能否对村委会形成有效监督，关键在于“村务公开”、“民主议事”等制度的完善与落实。

在村委会届期问题上，要充分平衡选举的工作负担和选民一次授权时间过长的问题。从选举成本上考虑，减少选举次数是十分必要的。但是，一些同志认为选举过多诱发了农村社会的不稳定因素，这恰恰不是选举的问题，而是选举中这些问题得以暴露和曝光。另外，任期太长容易使人懈怠，失去危机感，不利于人民的监督；而太短则政策多变，不利于稳定发展。国外一般地方政权和议会任期都是三年，而我们基层农民缺乏其他参政的渠道，三年一次参与机会如果再拉得过长，可能也不利于扩大选民的政治参与，不利于对当选村干部形成一定的竞选压力。在届期和厌选的关系上，表面上看起来似乎目前选举过于频繁，但是，大量的调查表明选民并没有感到选举太频繁而无法应付。真正对选举频繁最有体会的是基层负责组织和指导选举的政府、人大及其工作人员。我们认为，厌选问题主要和选举与村民利益脱钩、选举制度设计不够合理、选民对选举的信心不足和选举效能感不足有关，村民生活条件和文化水平也是影响因素。总之，修改届期问题应该慎重推进。

四、结语

通过对近些年村委会选举情况的观察与思考，我们认为，当前的村委会选举已经进行深水区。随着国家调整发展战略，以城带乡、以工补农，工业反哺农业，城市反哺乡村，农村社会的矛盾和压力，尤其是村民、村干部和基层政府的高度聚集的关系紧张问题会逐步疏散，村民自治和国家管理之间的矛盾会进一步化解，广大农民群众将会在一个更为和谐宽松的环境中进行自我管理、自我教育和自我服务活动。因此，村委会选举将逐渐实现由国家强力推进转变为乡村社会的一种内在需要，相关政府部门的作用需要实现一个转型，从具体的组织领导和指导者转向法规政策的制订者以及选举过程的监督者和违法违规现象的纠正者。这就需要我们进一步提供村委会选举和选民之间的密切的利益关联，扩大选民选举的效能感和对选举的民主性和公正性的信心。此外，相关法律和政策的修改演进也要充分关注农村社会政治体制改革的进程，并与之形成良性的结合关系。