浅析纪、监、督、审等部门合署办公的利弊和对策

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为贯彻落实第二十次全国公安会议精神，减少监督成本，提高监督效率，公安部在地市以下公安机关试行纪检、监察、督察、审计等部门合署办公，即整合公安内部监督力量、构建公安大监督格局、创新工作机制、提高整体监督能力为目标，下功夫解决公安监督工作中存在的突出问题，从而提高监督工作的整体效能。为此，笔者就我局合署办公五年来的利弊和下一步的对策作一粗浅的剖析。

一、合署办公是提高公安内部监督效能的有力举措

多年来，与上级部门相配套的党组织的纪检监督、行政监察监督、法制监督、审计监督一直是公安内部监督的主要机构，其中纪检监督与行政监察监督最先实行了合署办公（不少地市以下公安机关实行两块牌子、一套班子的工作模式）。1997年6月20日，为了完善公安机关监督机制，加强动态监督，在全国公安机关增设了督察，并明确了建立督察的目的是保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律。由于这些内部监督机构的归宿点一致，而在监督职能、范围上的重合、交叉，于是产生了合署办公的运作模式。从我局运作五年的实践来看，合署办公有其明显的合理性：一是便于管理。由于实行了党委委员、纪委书记、督察长由一人兼任的模式，公安内部监督部门的扯皮、推诿现象不再出现，监督职能得以充分的发挥；二是提高效率。根据各司其职、相互配合、统一领导的原则，在日常工作中，一名民警可以同时履行多项内部监督职能，达到精简机构、提高工作效率的目的；三是方便群众。合署办公后，对外实行一个投诉电话,一个接待窗口，方便了群众的来信来访，也便于兄弟业务部门的业务衔接。

二、合署办公中亟待解决的问题

1、纪检督察职能矛盾。纪律检查委员会是党内监督的专门机关，它接受党委的领导，监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人；警务督察队对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责，对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督。因此，实行合署办公后，公安内部监督机构应向本级行政首长和上一级公安机关督察机构负责还是向本级党委和上一级纪委负责？监督的对象是否包括本级党委委员？监督的重点是开展现场督察还是对党的领导干部进行党内监督？由于这些矛盾的存在，导致“合署”引不成“合力”，也就是说在党内监督中，督察队往往以纪委的补充力量形式出现，而在督察中，由于纪检人员没有配备督察标志和督察证件，难以开展工作，从而削弱了督察的力度。

2、执法监督职责不清。《人民警察法》规定建立督察制度的一项重要功能是对公安机关人民警察执行法律、法规的情况进行监督。对此进行监督的方式往往通过动态监督和办案质量审核的方式进行，由于督察人数的现实配置情况，很难有效地开展全方位的执法动态监督，而各地的法制科（室）、办案指导中队不仅履行法制业务的指导和行政（治安）、刑事案件的审核，同时还履行执法检查的职能，从而使督察参与执法监督的职能弱化，而法制部门同时履行两项职能有违权力分立原则，致使整体执法监督力度削弱。

3、投诉机构职责重叠。当前群众投诉公安机关及其人民警察的渠道重叠，公安机关内部有信访、法制、指挥中心、纪检、监察、督察等部门，外部有政府设立的投诉中心、效能办、政法办、信访、纪委、监察、新闻媒体，还有人大、政协、派等，根据《公安部举报中心工作试行办法》和《公安机关受理控告申诉暂行规定》，按照“分级管辖、归口办理”的原则，公安机关的各部门都能办理信访件，这么多部门受理公安投诉，难免会出现相互扯皮，互相推诿的情况发生。导致群众新的不满，引发重复、反复、越级等投诉，影响公安投诉处理部门的形象。

三、构筑地市以下公安机关监督机构的对策

1、以《公安机关督察条例》为依据，使警务督察队成为公安机关内部唯一的监督机构。将公安机关内部的监察、督察、审计、法制、信访等监督部门，从目前的“合署”提升到“合并”，整合成警务督察队，对外一块牌子，对内一套班子，接受党委和上级督察部门的双重领导，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。

2、以《中国共产党党内监督条例（试行）》为依据，由上级纪委派出人员成立纪检机构。该机构监督的重点是公安机关各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，是公安机关的外部监督机构，按受派出纪委的领导，警务督察队配合其开展工作。

3、警务督察队和纪委不实行合署办公。警务督察队实行从上到下的内部监督，由公安机关内部人员组成；纪委实行全方位的党内民主监督，由上级纪委派员（在目前过渡阶段亦可采取委派公安机关党委委员）组成，同时也可以对警务督察队的监督情况进行监督。这样做，不仅能整合公安机关的内部监督力量，而且使警务督察队处于外部监督的情形下，从而提高内部监督的效能。