消债减负 促进乡镇经济发展新跨越

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近年来，镇村债务已成为困扰我区乃至全省、全国各级政府的老大难问题，引起了社会各界的普遍关注和各级政府的高度重视。镇村债务问题既是一个具体的经济问题，又是一个复杂的社会政治问题。一方面，债务的形成与近年来我区农村公益事业蓬勃发展、区域经济持续增长、财政收支规模不断扩大相并存，是发展中的问题，最终也将通过发展来加以解决；另一方面，镇级财政包袱沉重，债台高筑，到了难以为继的地步，在沉重的债务压力下，镇政府将主要精力放在跑资金应付“吃饭”、躲避债主逼债、打债务官司上，无力顾及其他日常工作和经济事业的发展。为保工资发放和偿还债务，镇政府拆东墙、补西墙，挤占挪用专款，甚至向农民乱摊派、乱集资，党群、干群关系日趋紧张，已成为影响农村基层政权建设和农村社会稳定的突出问题。因此，化解镇村债务已成为迫在眉睫的严峻课题。

一、当前的债务现状

我区位于四川省西南部，全区国土面积1151平方公里，辖12个镇，238个村。总人口47万元，其中农业人口38万人，占全区总人口的81。2002年全区GDP实现172000万元，其中镇级GDP实现122000万元，第一产业占GDP的比重为48，农民人均可支配收入2440元。2003年我区镇级地方财政收入2795万元，当年可用财力5608万元，财政供养人口5159人，人均可用财力10870元。（有关经济指标来源于2002年《纳溪统计年鉴》，财政指标来源于2002年财政决算报表）截止2003年8月份，我区镇、村两级累计负债17343万元，其中镇级15180万元，村级2163万元。每个镇平均负债1445万元，最多的护国镇负债2964万元，最少的合面镇890万元（见附表）。镇级人均负债456元，最多的天仙镇人均负债721元，最少的合面镇235元。债务是当年地方财政收入的6.2倍，是可用财力的3.1倍。沉重的债务制约了乡镇经济的发展，危及到基层政权的正常运转和农村社会的稳定，影响干部职工的工作积极性，长期下去必将会使党和政府的形象和威望受到损害。（有关债务数据来源于2003年7月纳溪区财政局镇村债务统计报表）

二、债务形成的主要原因

(一)政策性兜底。突出反映在清理农村合作基金会上，政府前期没有介入，但最终资金收不回，贷款还不了，按国家政策规定将债务全部转嫁给同级政府承担。我区12个镇为此新增债务2789万元。

(二)完成达标升级任务。近几年，区以上各级政府及其职能部门，为加快经济和各项社会事业发展，开展了名目繁多的各种升级达标活动，如普九、三级路网建设、小康工作、科技示范镇、农电改造、计划生育等。在达标升级活动的推动下，各镇采取先建设后还帐、一年建设多年还帐等办法，主动或被动地盲目上项目、搞建设，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。仅“普九”一项我区各镇就新增负债3727万元，三级路网建设新增负债4115万元。

(三)发展经济。部分投资项目，在未考虑市场行情和进行可行性论证的情况下盲目上马，或者是“一窝风”，相同项目大家都上，结果导致项目失败，政府投资无法收回。在小城镇建设、交通建设和水利建设等公共事业的兴办上，未考虑当地经济发展水平和财政承受能力，建一个项目要几十年甚至上百年不落后，增加了经费支出，由于资金不足，不惜以高息向个人和民间贷款。据统计，我区因支持乡镇企业新增加的债务有1467万元，集镇街道建设负债1921万元。修建办公楼负债1077万元，农业综合开发负债346万元。

(四)弥补财政收支缺口。主要是因镇财政无可安排财力而只能靠举债来实现的支出。其中补充机关经费667万元，其他应付未付款1310万元。

(五)行政管理体制不完善。从深层次分析，现行的行政管理体制对镇级领导缺乏约束机制。镇领导为了在任期内日子过得好一点，借债的积极性很高，还债的责任感不强，“只要能借到钱就是本事”的观念重，形成了“前任借钱，后任还债”的恶性循环。

三、化解债务的措施办法

根据我区实际，结合各地化解债务的经验，化解镇村债务要遵循“实事求是、自力更生、积极稳妥、大胆开拓”的原则，转变观念，创新机制，有效控制新债，消化旧债，在农村新型社会经济管理体制的形成过程中，彻底解决镇村债务问题。具体讲应分为清理锁定现有债务、处理消化老债，防止发生新债三个步骤。

基本流程：清理锁定债务：1、处理老债：⑴清收债权还债；⑵处置闲置资产偿债；⑶划转核销减债；⑷规范计息降债；⑸增收节支还债；⑹余额部分制定分年偿债计划。2、新增债务：⑴建立新增债务区政府审查认定制度；⑵完善干部离任审计制度，实施债务终身追究制；⑶建立达标升级项目审定制度；⑷建立偿债资金保障制度；⑸建立政府担保抵押行为控管制度；⑹严禁借款开支公业务费，控制非生产性负债；⑺强化债务监督检查，严格实施还债目标考核制度。

（一）清理锁定债务

镇村债务形成情况错综复杂，必须进行全面彻底清理，为还债打下坚实的基础。具体由区政府牵头，区财政局组织实施，各镇组成“债权债务清理小组”，在财政局的指导下开展清理工作。在清理中，要具体做好以下三点：一是如实登记。按照直接债务和或有债务两大类型分别登记，明细到具体单位、每笔款项，对举债的时间、金额、利率、归还期限，以及原因或用途等，都要登记清楚，一项不漏。二是理顺关系。镇村债务千头万绪，纷繁复杂，在清理登记的基础上，要按债务形成的历史原因，分部门、按债务性质进行归类，将不应由政府承担的债务剔除，明确债权债务关系，分清偿债责任。三是债务转换。政府债务由于以前是多部门操作而形成的。因此，同一个单位或同一个事项可能形成多项债权债务关系，甲欠乙，乙欠丙，丙欠甲，三角或多角债务关系普遍存在，债务清理后，由财政所统一管理，对三角或多角的债权债务进行冲消，应由个人或其他组织承担责任的，按照规定相应转换债务关系。最后由区财政局逐笔复查核实，建立债权债务明细档案，锁定现有债务。

（二）多渠道、多形式清偿已锁定的老债

清偿老债，降低债务水平是镇政府及财政部门当前乃至今后一段时期的重要工作任务之一。只有把镇村债务降到正常水平，摆脱债务包袱，镇政府才能甩开膀子搞经济建设，财政经济工作才能步入良性循环的轨道。1、清收债权。按照“有钱收钱，无钱收物”的原则，与公安、检察、法院等司法部门密切配合，综合运用行政、经济和法律的手段，依法追收单位和个人的借款，坚决查处逃避债务和清收欠款中发现的违法违纪行为；对有财政拨款的借款单位和为借款单位或个人提供担保的，在保证个人部分及时拨付的情况下由财政予以扣收。凡区、镇干部个人借款或提供担保借款未还清的，通过纪检、监察部门限期清收。特别是农村合作基金会借款要严格按照原有的追收规定执行，不得擅自改变，否则，将追究有关人员的责任。结合农村税费改革的精神，税改后的农业税要全部收起来，税改前的农业税及提留统筹尾欠要造好册、建好帐，为将来清收做好各项基础工作。

2、处置闲置资产。对镇政府的资产、村社集体资产、向政府借款无法偿还，按规定抵押给政府的企业资产以及闲置土地、林地、茶场等进行处置，并将政府各部门、各单位的各种资产进行清理集中，能卖则卖、能抵就抵，该盘活的想办法盘活，所得收益主要用于还债。

3、划转核销。对以政府名义为企业直接提供担保形成的债务，与债权人协商，并履行相关手续后，明确由企业偿还，划转政府债务。对债权人已撤消或已放弃追偿债务的，依程序核销债务。年深日久的应付未付款按规定予以核销。对“农业综合开发有偿资金”等债务，本着“谁受益，谁还钱”的原则，分摊偿还。

4、规范计息。与债权人协商，采取挂帐停息、降息还本、停息还本、先还后借等措施，尽量减少利息支出。

5、增收节支。各项预算收入要征足征齐，加强预算外资金管理，对应征收的各项行政事业性收费要一项不漏，足额收取。集镇和中心村建设产生的增值收益要部分用于还债，收取的各种附加、社会抚养费等应不低于30用于归还教育、交通和计划生育基础设施建设等借款。优化支出结构，厉行节约，坚决杜绝铺张浪费。实施综合财政预算管理，统管各级各部门资金，统筹安排各项支出，提高资金使用效益。通过会计集中核算，增强收支透明度，强化资金的监督管理。采取各种行之有效的财政财务管理措施集中财力，在保证政府正常运转的基础上，挤出资金化解镇村债务。今后每年各镇在2002年非生产性支出决算数的基础上压缩10-20的资金偿还。对资金来源未完全落实的基建项目，要停建、缓建。逐步形成开源节流的良性循环。

6、制定偿债计划。对于通过各种措施后仍无力偿还的债务余额，根据各镇财力状况制定分年度的偿还措施，严格执行。偿债资金的来源包括：财政预算安排、部门缴纳调剂金、发展经济创收（特别是集镇和中心村建设的增值收益）等，教育、计生、交通、农发等事业发展债务，政府、财政与各单位、各部门要分摊偿还。还债顺序遵循“先个人后集体、先农民后单位、先重点后一般、先零星后大额、先直接后间接”的原则。

（三）建立健全债务管理制度，控制新债

1、建立新增债务区政府审查认定制度。凡各镇修建、维修、购置和兴办公益事业等需举债来进行以及举新债还旧债的，必须实行报批制度，由区财政局初审后，报区政府审查认定。凡未经审定产生的新增债务，按照“谁决定谁负责、集体决定主要领导负责”的原则严肃处理。

2、完善干部离任审计制度，实施债务终身追究制。将债务变动情况列为镇领导离任审计的重要内容，对债务形成或损失无法说清，债权无法落实的，不得离任，并由相关部门追究有关责任人的行政和经济责任。

3、建立达标升级项目审定制度。凡要求各镇达标升级的项目，必须在事前报区委、区政府审定，未经批准的不得开展，更不得要求各镇解决工作经费或奖励资金。各级各部门凡需承办开展的建设项目，必须事前将资金组成、建设规模及方案报经区政府批准，否则，计划、建环、交通等部门不得办理相关计划报批手续。

4、建立偿债资金保障制度。各镇应制定和落实可行措施，每年从地方财政增收留成中安排一定资金,从预算外收入中集中一定比例资金,从发展经济的收益中划出一部分资金,专项用于还债。

5、建立政府担保抵押行为控管制度。镇政府不得直接兴办企业，不得为企业、单位、个人借(贷)款(包括其他形式的筹资)提供担保和抵押。如确因经济发展和财源建设的需要由政府提供担保或抵押的,必须报区财政局初审，经区政府批准后才能实施。因社会事业发展需要由各镇提供担保和抵押的必须报区政府批准。

6、严禁借款用于公业务费的支出，切实控制非生产性负债的增加。各镇均应建立机关食堂，严格遵守“厉行节约，反对铺张浪费”的各项规定，严格控制接待、会议等非生产性的支出。

7、强化债务监督检查，严格实施还债目标考核制度。区纪检、监察、财政、审计、农业等部门每年定期或不定期地组织债务专项检查，督促镇、村落实还债计划和严格控制新增债务。同时对上年债务管理情况实施考核：完成了债务考核任务的，由区政府给予化解债务金额1-5的奖励，其中30奖励有关人员，70用于还债；有违规行为的，根据情节轻重，分别给予警告、通报批评、债务总额5以内的处罚，同时在资金调度上给予相应制裁，组织、人事部门对镇领导和直接责任人在当年的考核中不得评优、调动、提拨。

化解镇村债务工作是一项长期而艰巨的任务，它涉及面广、政策性强、工作量大、目标任务重，我们既不能用简单的经济手段去解决，又不能暂时搁浅绕道而过；既要防止在高涨的政治热情下“强力推进”，搞成数字游戏，又不能在复杂的债务里消极应付，使矛盾激化。为此，应成立强有力的领导小组，组织、纪检、监察、公、检、法、司、人事、财政、审计、农业、粮食、体改等相关部门共同参与，各级各部门密切配合，各镇党委、政府要牢固树立“减负就是增收，还债就是政绩”的观念，切实把化解镇村债务工作抓紧抓好，务必使此项工作收到实效。