分类推进事业单位改革的调查与思考

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一、现状分析

（一）机构个数多，经费性质差异化。全县共设立事业单位290个，其中全额拨款事业单位237个，占82%；差额拨款事业单位11个，占3%；自收自支事业单位34个，占13%；企业化管理事业单位8个，占2%。全县事业单位数占行政事业单位总数的82%。

（二）在编人员多，供养系数高位化。全县共核定事业编制6300多人，在编人员5300多人，其中全额和差额拨款的共4100多人，占全部事业单位人员78%，占全县财政供养人员的74.5%。

（三）用人渠道多，工作岗位多样化。全县非正常使用人员1800多人，其中借用混岗160多人(行政机关从下属事业单位借用60多人)，编外聘用1500多人，在编不在岗200多人。

（四）专业人才多，队伍结构老龄化。在全县事业单位在编人员中，大学专科以上学历3900多人，集中了全县约85%的专业技术人才；从年龄结构上来看，40岁以上有2800多人，占53%；其中51岁以上1000多人，占20%，年龄结构趋于老化。

二、改革难点

（一）改革对象点多面广。改革涉及全县290个事业单位、5300多人，牵涉到县乡两级政府、50多个行政单位。改革错综复杂，包括机构编制、人事聘用、人员分流、管理体制、养老保险等多个方面，是各方利益关系的大分化和大重组，难度系数很高。

（二）类别划分难度很大。因涉及各方利益，所以要按照“政事分开、事企分开、管办分离”的原则划分，难度很大。具有行政管理职能单位在分类中相对容易，但具有生产经营性和公益性事业单位划分难以掌控。在公益性单位中，如何划分公益一类和公益二类难度更大，特别是公益二类，既有一定的经营性，又有很强的公益性，很难准确界定。

（三）政事不分难以割舍。少数单位为了争取上级政策或为增编进人，名义上成立了事业单位。举办单位却掌握着其事业单位的人事权、法定代表人的任免权、财产支配权，事业单位没有自主权，成不了市场主体。更有甚者将行政职能和事业创收结合起来，有些事业单位和其举办单位作为一个利益共同体而存在。以政干事、以事代政、靠政养事、政事不分的情况，在传统的事业管理体制下较为突出。

（四）总量管理难度加大。按照分类改革的要求，对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，也可单独设置行政机构，但同时不得突破行政机构个数和行政编制总量，要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。目前我县县直机关超编严重，行政类事业单位90%集中在县直，按照行政编制分层级管理的要求，要在县直行政机关中调剂编制接纳事业单位人员的难度很大。

（五）撤并转制任务艰巨。事业单位分类改革要求，对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销；对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。全县将有1/3左右事业单位将面临着撤并，已形成的部门利益和个人利益结构很难被打破，这将成为改革的最大阻力。

三、改革思路

（一）坚持科学分类。针对各类事业单位不同特点和自身发展规律，分别确定不同的改革内容和重点，分别采取不同的改革方向和措施。一是针对行政管理性事业单位。对主要承担行政职能的单位，按照“政事分开和精简、统一、效能”的原则，剥离相关服务职能后整体划入行政机构系列；对部分承担行政职能的单位，将其职能收回行政机关；对职能相似、相近和交叉的单位，进行合并重组，综合设置。二是针对公益性事业单位。对从事公益性职能的单位进行归位、完善，对职能萎缩，服务对象、服务内容减少的社会公益事业单位采取撤并等方法调整布局结构，优化资源配置。三是针对经营性事业单位。按照市场化的要求，深入推进转企改制，实现市场化管理；对暂不具备条件的经营性事业单位，可先行改制，由政府提供政策予以补贴，作为过渡。

（二）落实配套政策。早在2011年，国务院就分类推进事业单位改革颁发了10个配套文件，针对改革中涉及到的有关机构编制管理、人事、财政、社会保障、国有资产处置、收入分配等提出了指导意见。各相关部门要在认真研究中央配套文件的基础上，结合实际制定可行性、操作性强的实施方案，为事业单位改革提供法律和政策支撑。人社部门要研究事业单位人事制度、收入分配制度，及其养老保险、医疗保险、职业年金制度等，特别是转企改制和退养退休人员的相关政策衔接办法。财政部门要重新界定财政对事业单位投入的范围、方式及规模，研究事业单位国有资产及债务的处置和管理，制定事业单位转企改制后的税收及过渡性补贴等优惠政策。法制部门要就事业单位改革提供法律法规上的支撑。机构编制部门要改革和完善机构编制管理制度，建立健全事业单位法人治理结构，进一步完善事业单位登记管理制度，实行事业单位差别化管理。组织、纪检监察等部门要加强组织协调、纪律监督，确保改革顺利进行。

（三）把握改革重点。一是创新体制机制。在将承担行政管理和生产经营职能的事业单位剥离出来之后，政府要调整对公益类事业单位的管理体制，着重发挥宏观管理、协调服务、依法监督等作用。建立和完善事业单位法人治理结构，把行政主管部门对事业单位的管理职责交给决策层，进一步激发事业单位活力。二是改善财政投入。在财政供给体制上，要确定财政对非营利性公益事业单位予以扶持的范围、重点和力度，对指标可以量化的公共服务事项实行“以钱养事”，形成财力与事权相匹配的事业单位投入机制。三是拓宽投资渠道。除涉及国家利益和国家机密以外的公益项目，鼓励投资主体多元，面向社会招标；将政府直接举办事业单位逐步转变为向有资产的其他社会组织“购买公共产品和服务”。四是明确服务职责。对城市管理、道路交通、环境监测、公共卫生、信息服务等职责业务相近或相同、服务对象单一、设置分散的事业单位，进行优化组合，重新界定职责，突出主职主业，不断提高公共服务水平。五是优化资源配置。对一些公共服务和公共管理领域确需新增人员的，要在坚持编制动态管理的同时，探索政府花钱买服务、给钱不给编制、给牌子不单设机构、“养事不养人”，实行社会化用工、劳动合同制管理。

（四）加强组织领导。事业单位分类改革是一项复杂的系统工程，关系到经济发展和社会稳定的大局，关系到广大事业单位职工的切身利益。建议成立由党政主要负责人和相关职能部门负责人组成的事业单位分类改革领导小组，加强对事业单位分类改革的领导。领导小组下设办公室，分别从组织、编办、人社、财政、纪检监察等相关部门确定专人，具体负责事业单位分类改革实施工作。同时，要按照省、市的统一部署，结合我县实际，科学制定事业单位分类方案和改革实施方案，综合考虑改革的力度、速度和程度，自上而下地稳步推进我县事业单位改革。