营业税起征点调查报告

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自去年11月1日起，我省将营业税起征点调整至最高限额，大幅减轻了个体工商户的税收负担，有力促进了全民创业和下岗失业人员实现再就业，对推动全省经济发展、解决就业以及藏富于民都有着积极作用。但是从半年多的执行情况来看，笔者发现基层地税机关在落实和执行营业税起征点政策中还存在一定的问题。如何强化营业税起征点调整政策执行到位，努力做到规范管理，是关系到地税机关依法治税和支持全民创业的一件大事。

一、我市新起征点政策执行的总体情况

据统计，截止2012年6月底，全市共有个体工商户总数38340户。其中纯营业税纳税户9011户，其中享受起征点以下税收减免的纯营业税纳税户7350户，1至6月共核定营业额19119.5万元，减免营业税额966.64万元，领用免税发票5168.23万元；达到起征点的纳税户1661户，月核定营业额6318.37万元。

二、落实新政策的主要做法和措施

1、做好起征点新政策的宣传。自2011年11月1日营业税起征点调整以来，全市地税系统首先抓了新政策的宣传。一是组织地税干部职工特别是在征管一线的税收管理员、征收员学习新政策规定，使大家全面把握新政策的精神。二是对纳税人做好税收宣传，让他们能在第一时间知道国家的惠民政策，在经营中更好地享受税收优惠政策。

2、做好分类核定管理。针对个体税收核定工作的难点，全市实行了分类核定纳税人最低营业额的监控措施。以纳税人的行业类别、经营方式、店面位置和业务大小为基础，组织人员实地调查，科学评估，选取经营面积、从业人员等硬性指标，结合成本支出测算，制订分行业分路段核定营业额最低标准。同时，收集各部门涉税信息，做好日常民主评税工作，强化评税透明公开。

3、加强“以票控税”管理。全市主要是通过“以票控税”这一有效监控手段加强发票管理。一是加速推广使用税控机的步伐，全面监控纳税人发票使用情况；二是加强发票流向管理。未达起征点纳税人发票领购时必须盖两章（发票专用章、未达起征点发票章）出门，并且如实填写发票流向表；三是实行按核定比例领用制。对起征点以上营业税户按核定月营业额金额进行全额供票。对起征点以下营业税“双定户”要求填写定额发票需求量情况调查表，通过典型调查与测算，了解纳税户在生产经营中不需要开具发票的经营额占月核定营业额的百分比，需要开具发票的经营额占核定营业额的百分比，并据此核定该户月领购定额发票金额，其供应比例一般占核定营业额的20%—60%之间（以饮食业为主）。

4、加强动态管理。特别是对临近起征点户（营业额在15000元至20000元）加强监管力度，及时了解他们经营变化情况，对经营状况出现较大变化的业户重新进行典型调查，调查后对月营业额在20000元以上业户及时调增核定营业额，征收营业税。

5、实行两级审批制。针对认定为起征点以下新开业户，许多县局都要求管理分局每月（或者每周）将名单汇总上报各县（市、区）局税政、征管等部门。各县（市、区）局组织税政、征管等部门派员对上报名单选择部分业户进行实地调查。对于调查确定不符合享受起征点以下的户数，责令分局对其进行重新核定定额。

6、加强巡查巡管。享受营业税起征点税收优惠政策的个体户认定后，日常管理主要由税收管理员负责，县（市、区）局机关定期组成小组随机抽查一定的街区、路段，进行巡查，并将巡查结果向全局各管理分局通报，作为绩效考核的重要依据之一，责任到人，与经济利益挂钩。

三、新政策执行中存在的问题

1、信息不对称，税负核定难以到位。一是未达起征点认定缺乏严格依据，造成税负不公。个体户的日常管理、税负核定，主要依靠税收管理员巡查、监管，核定税负缺乏严格依据，自由度较大，尤其是在起征点20000元上下，边际税负相差很大，从而增加了起征点以上纳税人的抵触情绪。二是由于起征点临界点税负悬殊进一步加大，矛盾显得更为突出。起征点提高到20000元后，同行业、同地段经营情况相差不大的纳税户税收负担差别会很大；三是现行的定额核定方法不够规范、统一，人为因素较大，使得起征点调整后的核定工作难，起征点界定更难。经营者之间相互攀比，一部分达到起征点的纳税户认为自己的定额定的高，不合理，同未达起征点户比较，要求调低定额。同时，也容易造成税收管理员执法的随意性和不廉行为的发生，影响定额核定的公正和公平。

2、发票管理难度大，供需矛盾突出。起征点提高后，由于未达起征点户领票不缴税，领用发票的户数和数量不断增加，税收却不增加。甚至有些起征点以下的个体户趁机领购发票，进行转借或倒卖牟利，造成正常缴税户有多种取得发票的渠道，扰乱了发票管理秩序，从而加大发票日常管理的难度，使以票控税工作的作用大大折扣，造成发票管理漏洞增大。

3、日常动态管理的工作不到位。一是由于部分经营者的经营项目季节性很强，年度中只有几个月出现营业额高出起征点的情况，地税机关认为个体税收“贡献率”低，对个体征管不愿投入较多的人力物力，个体管理力量相对薄弱，存在管理缺位现象；二是由于相当部分个体户纳税意识淡薄，在认定为未达起征点户后，不办理或不及时办理各种涉税事宜。经营不按期申报、关停不办理注销登记、不缴销发票、经营地点变更不通知税务部门等，给税务管理带来困难。

4、部分税务机关未向未达起征点户免税发售发票，造成一定的执法风险。一方面如果向未达起征点户免税发售发票，由于对发票缺乏有力的监控措施，势必造成发票的倒买倒卖，引起更大的税款流失。另一方面如果不向未达起征点户免税发售发票，就没有按照要求依法行政，引发了一定的执法风险，给当前的税收征管带来两难的局面。

四、完善新政策落实的措施及建议

（一）加强动态管理，做到免征不免管

1、做好未达起征点个体工商户的日常管理工作。一是在未达到起征点户的认定过程中，要加强内部制约，并严格履行内部审批程序；二是严格纳税申报管理，未达起征点户经税务机关认定后，也应当按规定办理申报，做到“免征”不“免管”，对不按规定申报或逾期申报的要按照《税收征管法》的规定处罚。三是必须建立未达起征点户的台帐，随时掌握未达起征点户税务登记情况，特别是临界点以下的业户。每月应按行业或地段抽取一定比例的业户，对其经营状况进行分析和评估。评估结果与同行业（或同地段）平均值差异较大的，应通过约谈或实地核查等程序，查明原因予以处理。

2、完善核定方法，做到核定定额的科学化、合理化。一方面，由于核定定额的时间一般在上年末或下年初，但很多业户的经营具有较强的季节性，核定定额的时间可能是他经营的旺季也可能是淡季，如果经营具有很强的季节性，则核定的定额可能不尽合理，特别是对处于起征点上下的临界点的经营业户。因此对临界点之间的纳税人可推行“淡、旺季征收”办法，即对淡旺季十分显著的个体户，采取淡旺季分别核定定额，在旺季营业额达到起征点则征收营业税，而在淡季达不到起征点可免税，体现核定定额的事实求是；另一方面，依据当地经济发展水平和经营情况的变化，适时调整定额，使核定定额与当地经济发展水平尽可能保持一致。

（二）加强“以票控税”，强化税收征管

1、积极落实对未达起征点户的发票使用管理制度。第一，在发票的供应上，应采取限量供应方式供应发票，由于未达起征点户的业务较小，发票使用量不会很大，可按照核定营业额的一定比例供应发票，并做好相关台帐登记。这样做既可以保证业户合理的业务用票需求，又可以避免或减少发票使用中的违规行为，从发票的供应上堵塞漏洞。第二，应形成定期、不定期地到业户中去进行发票检查的制度，及时发现问题并采取措施予以解决。

2、坚持依法行政，提高税收遵从度，防范税收执法风险。根据个体户的经营规模和发票开具频率发售发票，发票的用量要严格控制在一个月的用量。根据未达起征点纳税人发票的领购、交验情况与个体户的实际经营规模、经营收入相比对，检查是否超量领购发票，是否存在发票开具金额与实际经营情况不符等问题。如果业户要超过规定的比例领购开具发票的，应在供应发票的同时及时上调其核定营业额。

3、逐步提高使用税控装置开具发票户数的比例，用税控收款机来强化个体税收的征管。

4、加强发票监管措施，加大发票检查力度，打击发票违法活动。

（三）加强执法检查，落实责任追究制度

认真组织税收执法检查工作，定期深入纳税人中进行明查暗访，加强税务机关内部的责任追究，严肃查处人情税、关系税现象，发现擅自调高或者调低营业税核定定额、未按规定执行起征点调整政策的行为，依照有关规定实行执法责任追究。