投资建设审计工作调查报告

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加快转变经济发展方式，关系改革开放和社会主义现代化建设全局，是深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措。在经济转型大趋势的推动下，中央制定了一系列的政策措施，各级政府都在为巩固应对国际金融危机冲击的成果，提高国民经济发展可持续性发展能力而不断加强政府投资项目建设，这些项目投产竣工是否有助于产业结构调整，增强经济发展的内在动力，资金使用是否能充分发挥效益，能否保持经济平稳较快发展，将是政府投资建设项目审计所面临的重大课题，值得我们每一个投资审计人员深思。

一、经济转型发展对政府投资审计提出的新要求

党的十七大以来国民经济转型发展的趋势对政府投资审计提出了新的要求，政府投资审计必须认真反思，准确定位，发挥好投资审计服务经济转型发展的作用。

（一）要变革传统的投资审计理念。党的十七大提出要加快转变经济发展方式。政府投资建设项目在推动地方经济转型发展上起着举足轻重的作用。而传统的政府投资审计，在审计理念上还存在许多不适应形势发展的地方，主要表现为重监督，轻服务；重查找问题，轻提出建议；重事后监督，轻事前、事中监督；重工程的经济效益评价，轻工程的环境和社会效益评价。这些问题如不能得到很好的解决，政府投资审计就谈不上很好的为经济转型服务。因此，政府投资审计必须更新审计理念，以适应形势发展的需求。要实现“三个转变”，即由以监督为主向监督、服务并重转变；由事后审计为主向事前、事中、事后审计相结合，注重全程监督转变；由注重评价项目资金的经济效益向注重评价项目资金的经济效益、环境效益和社会效益转变。

（二）要采取灵活的审计工作方法。从目前的情况来看，由于经济社会的快速发展，政府投资项目逐年增多，投资规模也呈加大的趋势，审计风险越来越大，这些都给审计机关带来了不小的压力。因此，审计机关必须改进工作方法，在提高审计质量和效率上下功夫。一方面，要坚持“全面审计，突出重点”的工作原则，在对政府投资建设项目审计实行“全覆盖”的基础上，加大对于影响经济社会发展的重大建设项目和“十二五”规划中重点发展领域的投资项目审计。通过审计，揭示带有普遍性、规律性的问题，从机制、体制和制度层面提出深层次的审计建议，为领导决策当好参谋。这样就能起到“举一反三”的作用，避免面面俱到，审计人员整天疲于应付，“胡子眉毛一把抓”，项目却并没有审深审透的问题。另一方面要在整合资源下功夫。充分利用现有的审计力量，积极采纳其他专业审计成果，减少做重复工作，同时发挥社会专业机构的协审作用，提高审计质量和效率。

（三）要建立科学的绩效审计评价体系。政府投资绩效审计的评价体系不够健全，是制约投资审计建设性作用发挥的一个重要因素。由于目前投资绩效审计还处于探索阶段，评价考核指标体系不够成熟，评价内容不够全面，不少审计人员在开展投资审计时，往往对经济上的违纪违规问题比较关注，对投资决策方面的问题没有引起重视，而恰恰投资决策方面的问题对影响经济转型发展起着相当重要的作用；有的热衷于追求审减额，认为审减额越大，领导越高兴；有的看似在评价投资项目所产生的效益，实际上只注重评价经济效益，忽视环境效益和社会效益的评价，对项目建设给资源环境造成的破坏视而不见，这些评价方式与经济转型发展的大格局是格格不入的。当前的政府投资绩效审计亟需建立规范科学的评价体系。

（四）要打造高素质的投资审计队伍。随着经济社会的快速发展，对投资审计人员素质的要求也越来越高。但目前普遍存在投资审计专业人才匮乏的问题，特别是缺少既懂工程审计又懂财务审计，还精通计算机的专业技术人才。一些地方还没有成立专门的政府投资审计机构，或有机构但缺少编制和专业人员，开展政府投资审计主要依靠聘请社会中介机构参与协审，而国家审计机关的投资审计人员有的就是临时从其他科室抽调而来的，对投资审计并不精通，过于依靠社会中介机构，国家审计机关的主导作用没有得到有效发挥，导致政府投资审计风险加大，因此，打造高素质的投资审计专业人才队伍已成为迫在眉睫的大事，需要各级审计机关引起高度重视并采取有效措施加以解决。

二、深化政府投资审计，促进地方经济转型发展

根据经济转型发展的要求，政府投资审计必须在审计理念上进一步更新，审计内容上进一步深化，审计方式方法上进一步创新，审计评价体系上进一步完善，才能适应形势的发展，更好的发挥其职能作用。

（一）审计理念上要体现“两个服务”。一是服务政府宏观决策。政府投资项目审计必须以促进依法行政、完善机制、提高政府宏观调控能力为主要目标。政府投资项目中往往存在低水平重复建设、严重的损失浪费和资产流失、建设市场秩序不规范、投资效益差、投资效率低等问题，审计机关必须加强对政府投资项目的绩效审计，通过审计，提出建设性的意见和建议，为党委政府宏观决策服务。二是服务保障和改善民生。民生问题是党和国家最为关注的问题。党的十七届五中全会提出要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。政府投资项目建设是改善地方经济发展条件、推动地方经济加快发展的基础保障，与群众利益有着密切联系。一些重大政府投资项目，甚至直接关系到群众的切身利益。因此，政府投资审计人员一定要牢固树立“民本审计”的理念，加强对涉及重大民生问题的政府公共投资项目的审计监督，切实维护广大群众利益和社会稳定。

（二）审计内容上要做到“五个关注”。一是关注中央重大方针政策和宏观调控政策的贯彻落实。为应对金融危机的影响，中央加大了重大建设项目资金的投入，同时，也积极实施了积极稳健、审慎灵活的宏观经济政策，政府投资审计也要适应这一要求。一方面，要进一步加强对中央促进经济发展的重大建设项目的审计监督，从投资投向入手，以投资效率、投资质量、投资效益和带动效应为目标进行审计；另一方面，密切关注宏观经济政策的贯彻落实情况，特别是要从政府投资的角度来关注经济结构调整中可能出现的各种风险问题，重点关注抑制盲目重复建设、防止产能过剩、促进节能减排和加强环境保护等系列政策落实情况。

二是关注政府投资结构。通过审计，关注政府投资的规划布局和投向结构、分配依据和计划下达、资金使用、建设管理和资金效益等，着力揭露投资布局、方向和规模不合理，管理不完善、资金效益不高等问题，切实发挥政府投资对结构调整的引导作用。

三是关注民生工程项目和资金的管理和使用。中央提出要把保障和改善民生作为经济发展的出发点和落脚点，政府投资审计也要加强对重点民生工程和民生资金的审计，维护人民群众根本利益。从审计的内容上看，要重点加强对“三农”、教育、扶贫开发、社会保障、医疗卫生、住房建设等领域的建设项目和资金的审计，特别是要高度关注人民群众普遍关心的保障性安居工程建设问题，促进和谐社会建设。

四是关注“十二五”调整和优化经济结构国家投资的方向和重点。加强对农业综合开发、农村安全饮水等农业项目建设和水利、能源、交通、通信和重要原材料等基础设施建设项目的审计，使这些国家重点支持的建设项目能够充分发挥其调整和优化产业结构、促进经济转型发展的作用。

五是关注政府投资建设项目的绩效。重点抓住投资决策、资金管理和使用、投资效果等环节来进行审计监督和评价。在投资决策方面，要分析其决策是否科学，项目建设是否经过严密的论证和可行性研究，是否严格按照项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制要求实施管理，对劳民伤财的“形象工程”和脱离实际情况的“政绩工程”要坚决予以制止；在资金管理和使用方面，要检查投资项目资金是否按照规定及时足额拨付到位，有无存在滞留、挤占、截留、挪用以及虚报冒领、铺张浪费问题，项目建设资金管理和使用是否真实、合规；在投资效果方面，除分析投资的经济效益外，还要分析投资产生的环境效益和社会效益，特别是要分析投资是否能促进经济可持续性发展，以提高政府投资的绩效。

（三）审计方法上要突出“四个结合”。一是工程竣工决算审计与工程概预算审计相结合。目前广泛开展的工程决算审计容易造成“监督滞后”的问题，往往审计发现了问题，但已经造成了难以挽回的损失，而开展工程概预算审计，特别是加强投资决策方面的分析评估，可以将监督“关口前移”，避免随意决策和资金的损失浪费，两者结合能够大大提高政府投资审计的效能。

二是工程造价审计与财务审计相结合。投资审计从专业角度可分为财务审计和工程造价审计，加强财务审计与工程造价审计结合，扬长避短，优势互补，对拓宽审计领域，加大审计力度，具有重要意义。目前，投资领域的违法违规问题具有很强的隐蔽性，为了转移审计人员视线，财务收支上的问题往往夹带在工程价款结算中，价款结算上的问题又容易挤入财务收支中。财务审计与工程造价审计结合，就可以发挥各自的优势，将问题查深查透，使违纪违规问题“无处容身”，达到事半功倍的效果。

三是投资项目审计与其他专业审计相结合。开展投资审计，可以与财政审计、经济责任审计、专项资金审计等同步进行，实现资源整合，成果共享，从而达到拓宽审计领域，加大审计力度，提高审计效率的目的。

四是项目资金的真实、合法性审计与效益性审计相结合。在检查资金使用真实、合法性的基础上，加大效益审计力度。通过对政府投入资金的使用效益、管理效果的审计，能促进被审计单位规范管理，有助于加强对权力运行的制约和监督，建设责任政府，促进政府投资科学决策，提高效益。

（四）审计评价上要体现“三者并重”。即经济效益评价、环境效益评价和社会效益评价并重，这是建立科学的政府投资建设项目审计评价体系的核心。

一是注重经济效益评价。要重点分析建设单位是否建立健全严格的资金管理制度，有无挤占挪用、损失浪费项目资金现象，项目建成后是否直接产生了经济效益，对于促进地方经济发展的作用如何等。

二是注重环境效益评价。要重点分析项目建成后对资源环境的影响程度，有无破坏生态环境现象，对当地居民正常的生产生活是否造成一定程度的影响等。有些项目建设对环境的影响要通过相当长一段时间才能显现出来，这些都应引起审计人员关注。

三是注重社会效益评价。项目产生的社会效益更多的体现在群众的认同度上。项目建成后能否增强当地经济发展的后劲，党委政府和人民群众是否反映良好，对涉及社会稳定、经济发展等有关公众利益方面的情况等，应成为政府投资建设项目审计社会效益评价的重点。经济效益、环境效益和社会效益评价三者是相互依存，合而为一的，不允许将三者割裂开来孤立的评价某一个方面，或者突出一、两个方面，掩盖其他方面的问题。

三、大力加强审计队伍建设，增强政府投资审计服务经济社会发展的效能

深化政府投资建设项目审计，队伍建设是关键。由于政府投资审计专业性强，对审计人员的素质要求较高，而目前这方面的人才缺乏，审计力量不足的问题日益突出，已成为制约政府投资审计发展的瓶颈。因此审计机关要采取多种途径，加强政府投资项目审计人才培养和队伍建设。

（一）建立人才引进机制，把真正懂投资审计的人才引进来。由于政府投资建设项目审计相对于财政审计、经济责任审计等其他专业审计而言发展还不够成熟，不少地方的审计机关配备的多为懂财会知识的审计人员，懂工程造价审计的人才并不多，而投资审计近年来发展迅速，任务多，要求高，责任重，迫切需要增添专业人才，因此，必须要建立人才引进机制。一方面，地方政府要为投资审计机构适当增加编制，为人才引进提供保障；另一方面，要提高投资审计准入门槛，严把进人关，重点引进审计机关所亟须的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才，使投资审计能够在一个高起点上发展，避免引进人才不当，造成重复浪费。

（二）建立学习培训机制，提高投资审计人员自身素质。对现有的投资审计人员，要进行内部挖潜，从提高自身素质入手，建立学习培训机制，加大培训力度，轮流派出去参加上级审计机关组织的投资审计培训学习，并鼓励在职人员参加学历教育和专业技术职称考试。通过多种形式，培养一批既懂工程，又懂财务，而且能熟练运用计算机进行审计，熟悉政策、法规的全方位复合型人才，使政府投资审计能迅速步入发展的“快车道”。

（三）建立人才培养机制，着力培养投资审计骨干。要加大对投资审计人才培养力度。一方面，积极选派敬业精神强，工作热情高，发展潜力大的同志特别是年轻审计人员，参与上级审计机关组织的大型投资项目审计，让他们跟随经验丰富的专业审计人员学本领；也可以向社会协审机构的专业人员学习。另一方面，要大胆培养和使用骨干，给他们压担子，加负荷，让他们担任重要投资项目的主审，使他们丰富实践经验，尽快成长起来。

（四）建立资源整合机制，充分发挥社会审计机构的协审作用。对现有的审计资源进行整合。可以通过科室内部调节的方式，把真正懂工程造价审计的人员放到投资审计机构工作，使人尽其材。同时，以国家审计机关为主，充分利用社会中介机构力量，弥补审计力量不足。通过建立社会投资审计人才库，聘请外部专家参与投资审计工作，发挥其经验丰富，专业技能强的优势，为我所用；还可以通过公开招标的方式，选择具有信誉好、资质强的社会中介机构作为协审单位，协助审计机关开展政府投资项目审计，通过采取以上措施，进一步加强政府投资审计队伍建设，促进政府投资审计健康发展。