央企经济审计调查报告

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当年10月，中办、国办印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），为经济责任审计工作法制化、规范化和科学化奠定了基础，也标志着经济责任审计进入了一个新的发展时期。本文围绕《准则》和《规定》，从审计范围、内容和重点、组织方式、审计报告等方面入手，探讨开展中央企业经济责任审计应把握的几个关键环节。

一、在审计范围方面，围绕任期经济责任选择重点抽查的审计对象

重点抽查的审计对象（以下简称审计对象）是用于确定拟实施审计的单位范围，是审计实施方案的重要内容。目前，在中央企业经济责任审计中，审计人员一般根据该企业二级公司资产排序（同时考虑主营业务收入）来选择审计对象，审计对象的资产总额一般都超过集团公司合并报表资产总额的50%。根据资产大小选择审计对象，存在以下几方面的问题：一是集团二级公司资产没有进行内部抵消，审计对象多为内部往来和投资较多但业务较为简单的二级公司，不能突出审计重点，甚至会出现审计对象资产总额超过合并报表资产总额的极端情况。二是即使满足审计资产总额超过集团总资产的50%，但二级公司本身又有很多下属企业，审计人员也只能抽取部分企业进行审计，实际审计企业的资产额也很难达到50%，同时也增加了审计风险。三是中央企业一般都涉及多个业务板块，各业务板块之间资产差异较大，审计对象可能主要集中在资产量较大板块所属公司，缺乏代表性。四是资产量的大小与任期经济责任的相关性有时不成比例，如领导人在资产额小的公司兼职，也应该作为审计对象。

确定审计对象，应把握以下几个方面：一是相关性原则。首先将集团总部作为审计对象，同时还要重点抽查企业领导人任职期间兼职的下属公司，必要时可对领导人任职前的公司进行审计。二是代表性原则。了解集团业务板块情况，按照资产、收入等指标排序，确定各板块的重点单位，作为审计对象，要关注金融、房地产开发等资金量大、管理薄弱且容易发生问题的板块，并将上市公司作为重点抽查对象。三是重要性原则。通过内部控制测试、分析性复核等方法，在审前调查时，如发现某些公司内部控制较为薄弱、重大问题较为突出，应将其作为审计对象。四是操作性原则。选择审计对象时，也应考虑地域分布、审计人员及专业胜任能力等因素，确保审计对象选得准、查得清。

二、在审计内容和重点方面，将内部控制审计贯穿始终

内部控制审计是对内部控制的设计合理性、运行有效性进行审计。在《准则》“审计实施方案”中专门提到：审计人员应该了解被审计单位的内部控制并测试其有效性；在《规定》中明确国有企业领导人经济责任审计的主要内容包括有关内部控制制度的建立和执行情况。内部控制审计既是编制审计实施方案的一个必要程序和方法，也是经济责任审计的一个重点内容。目前，中央企业经济责任审计也初步开展了内部控制审计，但仍存在以下两方面的问题：一是内部控制审计法规体系及管理制度不健全。有关内部控制审计的规范性文件只有2004年2月审计署下发的《审计机关内部控制测评准则》，但该文件主要针对内部控制测试，不能涵盖内部控制审计全过程，同时缺乏可操作性和时效性，就连审前调查时使用的内部控制测试表格，也没有统一的标准，只能借用会计师事务所的资料，这在某种程度上影响了内部控制审计结论的权威性和正确性。二是内部控制审计与经济责任审计脱节。内部控制审计的内容仅局限于审前调查阶段的企业内部控制测试与评价，主要是为编制审计实施方案提供服务，难以为评价企业内部控制制度的建立和执行情况提供有力的审计证据，实施审计时，审计人员很少关注内部控制，同时内部控制审计结果也没有得到有效利用。

加强内部控制审计，应把握以下几个方面：一是审计署应尽快完善内部控制审计的规范体系，制定国家内部控制审计指南，明确内部控制审计的内容、方法、评价等内容，统一编制控制测试表，规范内部控制审计行为。二是经济责任审计全过程都要开展内部控制审计。了解企业控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、对控制的监督，是审前调查的重要内容；进行内部控制的测试与评价，是编制审计实施方案的基础；针对审计发现问题，延伸调查企业内部控制设计是否合理、执行是否有效，有利于进行审计评价。三是逐渐扩大内部控制审计范围。即从集团本部及重要子公司逐渐扩展到整个集团；从企业层面逐步扩展到业务层面；从以财务收支为基础逐步扩展到以“三重一大”为主。四是在获取审计对象内部控制评价报告、会计师事务所内部控制审计报告的基础上，审计人员对所获得的与内部控制有关的审计证据进行评估，对被审计单位内部控制的建立和执行情况单独发表审计意见。随着条件的成熟，国家审计也应单独对中央企业内部控制审计报告，充分发挥审计建设性作用。

三、在审计组织方式方面，逐渐实施以项目为基础的矩阵式管理模式

审计组织是保证审计项目实施的关键，好的审计组织模式，不仅可以保证审计目标的顺利实现，还可以加快审计项目进程。由于中央企业具有资产规模大、行业板块多、地域分布广、会计主体复杂等特点，其经济责任审计一般采取以分权制为基础的事业部管理模式，该模式遵循“集中决策，分别实施”原则，一般由办领导担任审计组长，把握审计项目总体方向和审计重点；以业务处为单位，组成若干个相对独立的审计小组，负责实施具体审计项目。事业部管理模式在运行过程中，存在以下几方面问题：一是中央企业经济责任审计项目一般都涉及企业、金融、投资、环保等多个专业领域，以业务处为主体组建的审计小组，缺乏专业化的管理分工，不利于审计项目的顺利实施。二是审计小组独立性强，各自为战，横向协调困难，为了取得好的业绩容易忽视审计组整体利益，导致管理松散，难以形成合力。三是不负责牵头的审计小组，往往产生为别人“打工”的思想，工作积极性不高。四是审计小组与业务处室重合，导致业务处室对审计小组的业务监督失效，致使审计项目“三级复核”制度中的业务处复核流于形式，不利于保障审计质量。

事业部模式已经不能适应中央企业经济责任审计新要求，必须引入公开竞争、合同管理、目标考核等机制，实行以项目为基础的矩阵式管理模式，应重点把握以下几个方面：一是建立明确的审计目标，并将其分解，使每一个参审人员都知道自己所应承担的责任和应作出的贡献，把每一个人的工作与审计目标紧密结合，促使其为实现审计目标而努力。二是根据审计项目具体情况及办内人员力量，确定牵头处室，明确审计组组长、参加处室及人员，成立审计组。三是在初步调查的基础上，采取自愿报名、公开竞争、综合评定等方式组成专业团队，团队带头人必须具有能够组织大型项目的能力，成员专业知识和能力具有互补性，审计组与专业团队签订目标管理合同，明确目标管理任务和考核指标。四是加强项目组织管理，所有参审人员都要树立“一盘棋”思想，听从安排，协调配合，各专业团队定期上报工作动态，重大事项及时汇报，做到上下互动、及时沟通。五是在项目结束后，对照目标管理合同，考核各专业团队，再按照团队内每人贡献的大小，对考核得分进行再次分配，并计入业务处得分。

四、在审计报告方面，要特别重视审计评价

审计评价是审计报告中的重要内容，是审计质量高低的综合体现，是经济责任审计的关键。目前，在中央企业领导人经济责任审计评价中，存在以下几方面的问题：一是缺少系统的、规范化的评价指标体系和标准以及作业流程，具有较大的随意性和盲目性。二是审计评价自相矛盾，如审计报告前面说被审计单位较好的执行了国家财经法规，内部控制完善、有效；但后面表述时，审计却发现该单位存在违规决策造成损失、私设“小金库”等问题。三是评价主观性强，语言绝对化，轻易下结论，又缺乏具体事实证明材料支撑，如经常使用“兢兢业业、任劳任怨、办事认真、敢干决断”等词语，大大增加了审计风险。四是《规定》只是原则性地将审计责任区分为“直接责任”、“主管责任”、“领导责任”，但对于责任性质、责任大小、问题起因、主客观因素以及如何追究责任等方面缺乏明确规定。

建立新型的中央企业经济责任审计评价模式，应从以下几个方面入手：一是应尽快从经济责任审计的评价内容、评价指标体系、评价作业流程、评价方法等方面入手，建立一套科学、合理、有效的经济责任评价标准体系。二是为使审计结果符合实际，审计人员应做到“四个严格”，即严格规范经济责任审计评价程序、严格按照审计实施方案规定的内容和要求组织实施、严格遵守经济责任审计评价纪律、严格进行评价质量管理，特别要处理好成绩与问题之间的关系，避免前后矛盾。三是坚持客观谨慎原则，依托审计职责范围，依据审计查证或认定的事实，做出客观公正的评价，在审计过程中，做到“四个不评价”，即对未取得确凿证据或审计证据不充分的事项不发表评价意见、未涉及的事项不发表评价意见、评价依据或者标准不明确的事项不发表评价意见、超越审计职责范围的事项不发表评价意见。四是根据经济权力运用和义务履行的主观能动性和结果的合法性来正确界定责任，特别要注意分清以下责任：直接责任与主管责任、领导责任与监管不力责任、前任责任与现任责任、集体责任和个人责任、主观责任和客观责任、错误责任与舞弊责任、决策责任和执行责任等，并区分违纪与违规、罪与非罪。