社会风险管理审计调查报告

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为了应对经济全球化背景下对社会发展带来的风险，世界银行在1999年提出了社会保护政策的全新理念——社会风险管理(SocialRiskManagement，缩写为SRM)，旨在拓展现有的社会保障政策思路，强调运用多种风险控制手段，多种社会风险防范与补偿的制度安排，系统、综合、动态地处置新形势下各国面临的日趋严峻的社会风险，实现经济社会的平衡发展和可持续发展。社会管理是现代政府的一项重要职能，作为政府组成部门的审计机关，可以通过有效履行审计监督职责，揭示社会风险信息、预防风险因素的发生、抵制引发社会矛盾的违纪违规行为，进而发挥促进经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

一、社会风险管理是发挥政府审计“免疫系统”功能的本质要求

随着全球范围进入高风险社会，处于经济和社会转型时期的中国，不可避免地出现了许多新情况、新问题、新矛盾，我国社会的各种不和谐因素也日益具有高风险的性质。风险无处不在，风险无时不有，风险问题已渗透到了我国政治经济活动的各个领域，直接危及社会的运行安全。党的十七届四中全会上，总书记讲了三个“世所罕见”：即我们肩负任务的艰巨性和繁重性世所罕见，我们所面临的矛盾和问题的规模和复杂性世所罕见，我们前进中所面对的困难和风险也世所罕见。在十七届五中全会上，总书记两次讲话均提到“各类社会矛盾明显上升”，强调必须增强忧患意识、风险意识。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出，“综合判断国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战”。

审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。审计“免疫系统”功能是审计机关受人民委托，依法、独立、专门、主动去揭示和查处问题，预防和抵御经济和社会运行中的障碍、矛盾和风险，促进其他各个系统功能平衡，使国家经济社会运行安全。这一论断一开始就明确了审计“免疫系统”功能的发挥不仅是在经济领域，同时还应包括在社会领域，对社会风险进行管理是国家审计的本质要求。

审计机关要发挥在社会领域的“免疫系统”功能作用，就必须坚持科学发展观，树立社会风险管理意识,不断加强对新形势下各类社会风险形成规律的研究，在审计实施过程中，关注“三农”安全、环境安全和民生安全，及时发出风险预警，采取措施将各种苗头性问题和管理漏洞消灭在萌芽状态，最大限度地保障社会秩序和公共利益，实现社会的正常运转和可持续发展，保障国家经济社会健康运行。在审计署近年来组织开展的汶川地震抗震救灾款物跟踪审计和贯彻落实中央扩大内需有关政策措施情况及其效果的审计调查等项目中，审计机关在揭露、防范和化解社会风险方面均做了有益的尝试，较好地维护了灾区社会稳定和人民生命财产安全，服务党和政府在应对国际金融危机，实现经济的快速复苏中预防和化解社会矛盾，在社会风险管理中发挥了积极的作用。

二、社会风险事项与审计职责的关联性

2011年中国迎来了第十二个五年计划，“十二五”期间是中国实现全面建设小康社会目标承上启下的关键时期，我们必须对中国经济发展面临的机遇与挑战有清晰的认识，认真识别中国社会存在的各种主要风险并采取有效的风险防范和管理手段。我们认为，从以人为本、建设社会主义和谐社会的要求来说，目前需要给予格外重视的社会风险有“三农”问题、恶化的生态环境、不协调的收入分配机制和不健全的社会保障体系等几个方面：

（一）“三农”问题是影响我国社会稳定的基础性风险。

随着我国工业化和城市化进程地加快，人多地少的矛盾更加突出，大量耕地被征用，农民失去赖以生存和发展的生产生活资料，失地农民进城后得不到与城市居民同等的待遇，由于缺乏一定的技术和专长，他们难以在城市中找到稳定的工作。因征地拆迁、移民安置产生的社会矛盾不断累积，形成社会稳定的巨大隐患。受我国城乡发展不平衡的影响，农业基础薄弱，农村发展滞后，农民增收困难的问题长期得不到有效解决，农村青壮年劳动力大规模流向城市，一方面造成“农民工”子弟学校、“城中村”在一些大城市悄然“兴起”，给城市管理带来了巨大隐患，另一方面导致农村的老龄化问题更加严峻，据第五次人口普查的数据表明，我国乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%，远远高于城市6.7%的老龄化比率，这也使得农村的社会保障体系建设任务显得比城市更加艰巨和迫切。如果不能有效地管理“三农”风险，由此引发的社会问题将会非常严重。

审计机关应牢固树立民本审计的理念，加大对各项涉农专项资金的审计监督力度，促进国家惠农政策落到实处，为社会主义新农村建设服务。近年来，审计署组织对土地出让金和土地开发整理资金、农村种粮直补、饮水安全等专项资金的审计，查处了拖欠农民征地补偿款、违规挤占挪用国家专项资金等坑农损农问题，如哈尔滨特派办在吉林省土地资源专项资金审计调查中，揭露了一系列侵害失地农民利益的重大问题，敦促长春市政府兑现了拖欠的征地补偿费4.9亿元（2010年10月11日《中国审计报》1665期）；同时根据我国农村社会保障体系还处于“低水平、广覆盖”的摸索试点阶段的实际，组织开展了对新型农村合作医疗基金和新型农村养老保险基金的审计调查，提出制度运行中的缺陷和基金管理中的漏洞，有效地防范和化解“三农”问题引发的社会风险。

（二）恶化的生态环境是影响我国社会稳定的隐性风险。

长期以来，我国经济的增长是以资源的大量消耗和环境的过度破坏为代价的，我国因工业化所引起的环境污染速度已大大超出工业化自身的速度。各种严重污染事件的发生，造成的不仅仅是经济损失逐年上升，而且已严重影响到人民群众正常的生产生活秩序和生命健康安全，甚至引发群体性事件。如2005年11月，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，约100吨苯类污染物流入松花江水体致使其被严重污染，导致哈尔滨市紧急停水，沿江1000多万居民的生产、生活受到影响。生态恶化的问题再不引起高度重视并得到有效解决，必然引发严重的能源危机和环境危机，我国经济的可持续发展前景堪忧。

审计机关必须按照科学发展观的要求，加大对各地落实国家节能减排任务情况的审计监督力度，重点查处地方政府违反国家规定制定地方保护政策，违规减免各类水污染防治资金；环保部门在环保执法中以罚代纠、大量违法排污行为未得到有效制止，甚至成为了企业违法排污的“保护伞”；国家新增信贷资金投向“两高一资”（高耗能、高污染、资源型）、产能过剩行业等问题。近年来，审计署开展了对环渤海13城市水污染防治资金、“三河三湖”水污染防治绩效、长江上游水污染防治及资金管理使用情况、重点行业节能减排等专项审计调查项目，揭露了一批污染环境，损害群众健康，引发社会矛盾的典型案例，在建设资源节约型、环境友好型社会中起到了重要作用。

（三）不协调的收入分配机制和不健全的社会保障体系是影响我国社会稳定的显性风险。

在十一届全国人大三次会议作政府工作报告时，总理强调：“要让人民生活得更加幸福、更有尊严”，国家发展最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，“幼有所教、老有所养、病有所医、劳有所得、住有所居”，在这些涉及人民的尊严的问题上我们还做得远远不够，在社会财富分配、社会保障体系建设上还任重道远。长期以来，我国的居民收入增长滞后于GDP的增长，居民收入在国民收入比重中偏低，劳动报酬在初次分配中比重偏低，城乡居民收入差距和行业收入差距悬殊导致贫富差距进一步扩大，已成为我们不可忽视的社会风险。同时，由于教育资源和医疗资源相对匮乏且分布不均，看病贵、择校难在短期内难以有效解决，高房价下的“蜗居”生活还较为普遍。伴随着我国人口老龄化“白发浪潮”的到来，庞大的老龄人口将给社会保障体系带来了巨大的压力和冲击。如果我们不能有效改善民生，不能促进社会公平正义，那民众将会对改革产生抵触心理，从而激化社会矛盾，引发社会风险。

审计机关要以人民利益作为工作的“行动指南”，牢记“全心全意为人民服务”的宗旨，时刻将维护人民群众最直接最现实的利益，改善民生、促进社会和谐稳定作为审计工作的出发点和落脚点，以“关注民生、服务民生、保障民生”作为审计工作的“最大政绩”，要在群众“最盼”、“最难”、“最烦”、“最怨”上下功夫，有重点、有针对性地开展对民生问题和民生资金的审计，切实抓好对社保、医疗卫生、教育、民政、救灾、保障性住房等社会保障资金的审计监督，促进社会的公平正义。要通过有效的监督检查，确保民生资金安全，发挥其最大效益，真正把好事办好、实事办实。

三、审计机关在政治经济社会中的特定地位使其能够在社会风险管理中发挥积极作用

（一）防范和化解社会风险是宪法赋予审计机关的重要职责。

根据宪法的规定，审计机关是国家唯一的专司经济监督的部门，这就要求审计机关在工作中能主动预防、揭示和抵御经济运行中的各类障碍、矛盾和风险，加强社会风险管理、维护社会公平正义。相对于国家的立法、司法和其他行政机关而言，审计监督更多地体现为服务，既通过审计行为促进其他社会主体有效利用国家和社会资源，有效防范和化解各类社会风险，维护国家经济社会安全。宪法赋予审计机关的特殊地位使得审计机关能够有效地整合各类资源，跨部门、跨地区开展工作。根据审计法的规定，审计机关履行审计监督职责时可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。在2008年审计署组织了6个特派办对环渤海经济圈的天津、河北、辽宁、山东4省（市）的13座城市以及国家海洋局北海分局、海洋环境监测中心进行了跨地区、跨部门的调查，促进国家相关部门和地方各级人民政府建立了渤海环境保护协调机制，完善了渤海环境保护规划，落实了海洋环境保护责任制。

（二）法律授权的广泛性使参与社会风险管理成为审计机关义不容辞的责任。

审计法规定：审计机关可以对国有金融机构、国有企业、国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织、政府投资和以政府投资为主的建设项目、政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金、国际组织和外国政府援助、贷款项目以及国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人经济责任的履行情况进行审计监督；有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。总理在十一届全国人民代表大会第二次会议所作的《政府工作报告》中要求“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，使得审计的范围得到了进一步的延伸，已覆盖了社会经济的各个领域。正是法律授予审计机关职责的广泛性，使得审计监督能够贯穿于整个社会经济运行的全过程，使得审计机关能够主动出击，及时发现各种社会风险。

（三）审计机关畅通的沟通渠道能够确保各类社会风险和风险隐患及时得到妥善处理和解决。

各级审计机关在本级人民政府行政首长的领导下负责本行政区域内的审计工作，审计过程中发现的重大社会风险或者隐患能够及时反馈给政府主要领导，能够促进、协调各部门及时防范和化解社会风险。目前，审计机关通过多种形式的审计信息将审计中发现的一些重大社会风险或隐患直接向有关领导机关上报，起到预警作用，能够引起领导人的重视，有利于及时控制和解决各类风险，促进社会和谐。

（四）审计机关的独立性有利于审计机关更加及时地发现、更加客观公正地处理各类矛盾，化解社会风险。

审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计人员与被审计单位不存在利害关系，不参与被审计单位的行政或经营管理活动，审计机关的独立性保证了审计工作能够维护各方当事人的权益，客观公正地还原事实真相，保证了国家审计成果的有用性和权威性。近年来，各级审计机关切实解决群众关心和关注的焦点、热点问题，解决群众的切身利益问题，审计机关从严要求、客观公正、清正为民、秉公执法的廉政形象赢得了人民群众的信任，他们愿意和审计人员“拉家常”，主动向审计机关反映问题和矛盾，便于审计机关及时发现、处理各类社会风险，避免社会矛盾的激化。

四、审计机关在社会风险管理中发挥作用的主要途径

（一）在选择审计项目、制订审计计划时，要评估项目涉及的社会风险程度并将其作为重要的参考指标。

要紧紧围绕我国保增长、保稳定、保民生的大局，紧扣国家的宏观调控目标，把人民群众的根本利益放在首位，加强对关系国计民生的重点领域的风险审计，尤其要加强“三农”领域风险审计，服务新农村建设；加强环境领域风险审计，提高应对突发公共事件处理能力；加强社会保障领域风险审计，完善社会保障体系。在社会风险管理中，要加大对重点领域、重点部门、重点资金和重大投资项目的审计力度，为保持经济社会平稳较快发展服务。如2008年的国际金融危机，导致我国外贸萎缩、订单减少、工厂关闭、职工失业，社会不稳定因素增加，风险凸现。国家为应对这场危机，出台了包括四万亿元投资计划、十大产业振兴规划在内的一系列“扩内需、保增长、调结构、惠民生”措施。审计机关也及时调整审计计划，以维护国家经济安全和社会稳定为最高目标，紧紧围绕应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展这条主线，陆续开展了国际金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业的影响，境外投资风险以及保障性住房建设情况等一系列审计和专项审计调查，充分发挥审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”功能，为我国平稳度过这场危机发挥了重要作用。

（二）在确定审计的重点内容时，要树立社会风险管理意识，将诱发社会风险的各类因素作为重点审计内容。

一是要将国家相关政策措施执行落实情况作为审计的重点内容，促进国家相关政策目标的实现，防止“有令不行，有禁不止”，确保政令畅通。如对农村医疗救助资金的审计，应关注救助对象是否都及时、足额的领取到救助资金，医疗救助后困难群众承担的医疗费用是否合理，是否实现解决困难群众“看病贵”的政策目标。

二是要将现行政策制度本身的合理性、科学性作为审计的重点内容，促进相关政策制度不断健全完整。随着经济社会日新月异的发展，一些实行了多年甚至打着科学旗号的制度，并不一定就是合理、科学的，而且制度的失误，所造成的危害是长期的和广泛的，引发的社会风险也将更加严重。如2004年底发生在四川省某地的大规模群体性事件，根源就在于实施多年的大中型水库补偿标准已不适应社会经济发展的要求，补偿标准偏低致使移民的基本利益无法得到保障，群众诉求无门由此引发大规模的社会动荡。因此，审计中要高度关注各类政策、制度本身的合理性、科学性以及与经济社会发展水平的适应性，及早提出修改完善制度的意见建议，防范和杜绝社会风险的发生。

三是要将政策制定和执行的公平性、公正性作为审计的重点，促进社会的公平正义。如汶川地震后，灾区各地纷纷出台遇难人员抚恤金标准，造成各地抚恤金标准不统一，一度引发了灾区社会矛盾。又如国家规定对因灾无房可住、无生产资料、无收入来源的“三无”人员进行救助，但在“三无”人员认定上，各地在政策理解和把关上都不一致，造成同一县（市）的不同乡镇执行政策不一致，个别乡镇群众为此多次集体上访，甚至打伤乡镇干部。因此，审计中要高度关注政策、制度本身可能存在的缺陷和潜在危害，及时修正不公平、不公正的政策因素，化解社会风险。

四是要将揭示现有风险作为审计的重点，认真分析风险形成的原因，促使风险在较短的时间内得到妥善解决。对审计过程中发现的集体上访、群体性事件形成的社会风险，审计机关应在职责权限范围内协调各部门共同研究，认真分析风险产生的原因，提出切实可行的审计建议，妥善解决存在的问题和矛盾，维护社会稳定。

（三）高度重视群众信访工作，将信访举报作为参与社会风险管理，转化为审计成果的重要手段。

近年来，随着“审计风暴”的掀起，审计机关的知名度不断提高，审计机关受理的各类信访和举报案件也越来越多，群众在信访举报中反映的问题，大部分都是涉及到群众切身利益的问题，是涉及社会稳定的风险问题。各级审计机关按照《信访工作条例》的要求，根据“化解信访矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会”的工作思路，不断健全制度和充实组织机构，改进和创新工作方法。通过设立举报电话、邮箱、领导开门接访等方式，有效搭建了密切联系D群众的“桥梁”，保障了信访渠道的快捷与畅通，切实解决了群众合理诉求，有效地维护了社会稳定。信访工作真正成为了审计机关化解人民内部矛盾的“减压阀”，理顺群众情绪的“调节器”和密切群众关系的“连心桥”。各级审计机关还结合自身实际，问计于民、问审于民，促进群众的信访举报线索转化为审计成果，如成都特派办就群众多次集体来访反映“当地水利枢纽工程克扣水库移民补偿款”的问题，主动安排专项审计调查，及时查清了问题，化解了矛盾，维护了社会稳定。

（四）对审计中发现的重大问题及时向政府报告，促使相关部门协调解决存在的社会风险和隐患。

一是要报告政策性障碍和体制机制漏洞造成的具有倾向性和普遍性的社会风险隐患，揭示其成因和造成的危害，促使政府和相关部门出台政策、完善制度、规范管理，防患于未然。

二是要报告影响人民生命财产安全和社会稳定的具有典型性、群体性的社会风险隐患，促使政府和相关部门妥善解决问题，及时化解矛盾，消除社会风险。如在汶川地震救灾款物跟踪审计中，审计关于“三无”困难群众认定、遇难人员抚恤金标准等政策执行的公平性以及灾区活动板房、帐篷的消防安全、次生灾害造成的安全隐患等问题均引起有关部门的重视，使相关风险得到及时妥善解决。

三是要报告相关部门履职不到位以及体制不顺、多头管理造成的职责不明、统筹协调差、相互扯皮推诿，对社会风险隐患处理不力，致使风险和隐患长期得不到有效解决的问题，促使相关部门认真履行职责，积极协调解决存在的风险和隐患。

四是要报告各地在社会风险防范、治理和化解方面好的经验和做法，促使政府和相关部门进行推广并将其固化为制度，推动建立预防、化解各类社会风险的长效机制。

五是通过审计公告引导正确的社会舆论导向，消除公众疑虑，控制社会风险。

对国家重大政策执行情况、重大工程项目建设情况以及突发性公共事件审计情况可以通过向社会及时公告的方式澄清事实，打消公众疑虑，维护社会稳定。如汶川地震发生后，党中央、国务院号召举全国之力支援抗震救灾，全国上下爱心连动，物资、善款源源不断运抵灾区。能否管好、用好抗震救灾资金物资，直接关系到灾区群众的基本生活和恢复生产、重建家园的顺利进行，直接关系到广大人民及国际社会的关心关爱能否落实在受灾群众身上，直接关系到党和政府在人民群众中的公信力、凝聚力，是对我们党领导水平和执政能力的重要考验，具有高度的政治敏感性。在此情况下，审计署紧急成立了抗震救灾款物审计领导小组，四川灾区在短时间内便聚集了由成都、昆明、重庆3个特派办和四川省审计厅近2000名审计人员组成的联合审计组，经过近5个月的艰苦工作，审计署共4次向社会公告抗震救灾款物审计情况，切实促进了救灾物资的合理、合法使用，维护了灾民的利益，伸张了爱心人事的善举，消除了社会公众对救灾款物被违法违规使用的顾虑，使大灾面前国家的凝聚力空前高涨。