对全区荒山荒地管理利用情况的调查

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随着工业化发展和城镇化建设日趋加快，农业耕地逐年减少。农村荒山荒地作为资源性资产的重要组成部分，以开发成本低、办理手续简便的优势，公务员之家，全国公务员公同的天地越来越引起土地所有者和开发者的重视。在我区，对荒山荒地的开发利用，已成为农村新的经济增长点，对荒山荒地的规划管理和开发利用，也已成为各级政府和集体经济组织的重要课题。

为了加快对荒山荒地的规划管理和有效利用，笔者对全区多个村社进行了调查。调查统计荒山荒地面积公顷，占全区土地面积的。其中，包括国有宜林地公顷，集体造林地公顷，集体宜林地公顷，农民开荒地公顷，二、三产业建设用地公顷。

一、管理利用情况

调查表明，由于全区利用荒山荒地植树造林，在水土保持、防风固沙、生态平衡、美化环境等方面，已经取得了一定的成效。通过利用荒山荒地招商引资、发展二三产业，在农业产业化发展、消化农村剩余劳动力、增加农民收入和壮大税源方面，也收到了可观的效益。其主要管理利用方式，有以下几个方面。

植树造林。全区共有集体林地公顷。其中，近几年新造人工林公顷，预计年增加蓄材量立方米，为集体和农民增加收入万元。农民个人植树方式：一是林场组织农民自愿承包；林场为发包方，农民自愿承包荒山荒地造林，林场收取承包费。二是村委会组织农民承包；村委会为发包方，农民平均分得荒山荒地，村委会收取承包费。三是林业站组织农民自愿承包；林业站为发包方并收取费用。四是农民利用零星荒地自发栽树，农民不交承包费。集体造林主要是迹地更新和义务植树造林。

退耕还林。我区从某年开始，由林业部门组织对农民耕种的册外地，在二十五度坡以上的实行有计划退耕还林，国家给予补贴，林权归退耕者所有，鼓励了退耕还林的积极性。全区退耕还林达公顷。

招商引资办企业。全区利用荒山荒地办企业、修建旅游点面积达公顷。在开发形式上，一是租赁承包，即将实际土地面积按年限承包出去，集体收取承包费，土地所有权仍归集体所有，合同期限一般为至年；二是转让土地使用权，即按国家有关政策规定，办理计划、规划手续，将荒山荒地使用权转让给单位和个人。近几年，全区通过利用荒山荒地招商引资办企业、租赁承包、变卖等，共为集体增加收入余万元。

发展多种经营。全区利用荒山荒地发展多种经营公顷。其中养鹿、养牛、养羊占地公顷；栽植果树公顷；种植药材公顷；种植瓜类公顷。从经济效益上看，养殖业优于种植业，多种经营优于非保护地粮菜生产。

置换或变卖。盘活可开发利用的荒山荒地，兴办社会公益事业。全区共置换出荒山荒地（其中包括部分有林地）公顷，用以修建标准化道路公里。

此外，有公顷被农民开垦耕种，约占全区耕地面积的十分之一；其中，大部分在二十五度坡以下，全部为册外地，农民不交纳农业税。还有公顷未被利用的荒山荒地，主要指宜林地未利用部分和不宜林地；其中，宜林地公顷、不宜林地公顷。

二、存在的问题

管理不到位。一些村社对荒山荒地管理不严，农民开小片荒无人管、无人问，开荒种地后既不交农业税，又不交承包费，耕种与弃种具有较大的随意性，集体经济组织开发使用时从中作梗；有的地方随便取土挖沙，埋坟修墓，造成水土流失，破坏生态环境，产生火灾隐患；有的农民承包荒山荒地后，不及时植树造林，闲置或改为他用；有的植树后得不到有效保护，被割柴、放牧、毁坏；还有的是义务植树成活部分林权不清，无人看管。因管理不到位造成经济损失和资源浪费。

村社对荒山荒地开发缺乏规范。一是开发利用时无规划，有些是业主占山为王，随意扩大面积，有的已妨碍了当地农民的生产生活；二是开发建设时不履行有关手续、不交纳有关费用，喊着先上车后买票，结果是上了车也不买票；三是各业干扰，你栽树、我放牧、他养蛙，谁也没发展起来。

开发效果差。一些开发商（业户），依据优惠政策或托关系、找熟人，以较低的价格获取了开发权，但开发建设后，都不完全履行合同。如有个村，几年来引进三产业户户，占地公顷，其中有一半以上业户尾欠开发费用，合计金额达多万元。为了发展旅游业，村为旅游点修建了标准水泥路，业户应分摊费用万元，而他们却一分也不交。有的业户以经营效果不好为借口，逃避纳税。还有的个别业户开发占地后，始终不建设、不投产，造成资源浪费。

地界不清，权属关系不明确。关于荒山荒地所有权问题，林业部门与村社集体争议较大，林业部门依据本部门的林相图，认为大部分荒山荒地应属于国家所有。村社依据土地部门颁发的集体土地所有证，认为大部分荒山荒地属于集体所有。争议的面积在公顷以上。近郊几个乡镇这方面问题比较突出。林业部门发包荒山荒地，村集体上访告状；村集体发包荒山荒地，林业部门去收费罚款。

三、建议措施

荒山荒地是不可再生的重要资源，实行有效的开发利用是促进经济发展的一条重要途径。针对我区荒山荒地管理使用方面存在的问题，提出以下建议措施：

搞好规划。在摸清全区荒山荒地底数前提下，根据荒山荒地的地类和数量制定出植树造林、村政建设和经济开发的计划。制定规划时，应区别对待，二十五度坡以上和远郊以封山育林、植树造林为主；近郊以城镇建设和经济开发为主。要冷静思考和正确对待当前利益与长远发展的关系，要控制规模小、效益差、占地量大的开发项目，杜绝私建滥建行为。同时，区、乡、村三级要建立健全荒山荒地管理档案，实行报批和登记制度。

明确荒山荒地的权属关系。根据国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》精神，依法明确荒山荒地的所有权界限，并予以发证。

加强制度建设，实行监督管理。为更好地发挥荒山荒地的作用，充分利用这部分资源，有关部门应加强管理。一是要建立使用管理制度，对土地变卖、出租、出让、合股等方面进行审批，完善手续，防止矛盾和纠纷产生；二是实行村民议事制度，在荒山荒地使用前，召开村民代表大会讨论通过，防止少数人说了算、暗箱操作、低价出售和人情发包等现象；三是打击侵占国家和集体资源行为，对在荒山荒地上滥占、挤占、多占行为进行清理，保证荒山荒地的有效利用。

建立激励措施。鼓励农民承包荒山荒地植树造林、退耕还林，在林权确定、请示砍伐指标、收取砍伐费用等方面予以明确和优惠，使他们安心生产、大胆发展，促进荒山荒地合理利用。

要综合考虑经济效益、社会效益和生态平衡的关系。在加快对荒山荒地开发过程中，要防止环境污染，要考虑农民的长远利益，要节约和保护资源。引进企业要有复垦和美化绿化措施。