水利资源管理工作会讲话

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同志们：

水能资源管理工作研讨会历时两天，顺利完成了各项议程，今天就要结束了。陈雷部长对此次研讨会高度重视，专门给会议致信，明确指出水能资源管理是新时期水利工作的重要任务，是水资源管理的重要内容，站在贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，对水能资源管理工作提出了更高的要求。会议期间，杨泰波副省长作了热情洋溢的致辞。胡四一副部长作了重要讲话，全面分析了水能资源管理的形势，充分肯定了取得的成就，指出了存在的问题。对水能资源的特性、内涵、加强管理的必要性和管理主体、内容、手段以及下阶段要重点推进的工作进行了系统阐述，为水能资源管理工作理清了思路，指明了方向。特别是胡四一副部长自始至终参加会议，听取大家的意见，体现了部领导对水能资源管理工作和农村水电工作的高度重视。庞进武副总工程师对加强水能资源开发利用规划提出了明确的要求。政法司赵卫副司长对各地水能资源立法工作给予了充分肯定，对下一步水能资源立法工作提出了非常好的工作意见。湖南省水利厅等6家单位作了重点发言，到会的其他有关省份也作了交流发言，介绍了很多好的经验和做法。会议气氛活跃、讨论热烈，大家解放思想，畅所欲言，从不同的角度提出了不同的问题，促使我们对水能资源管理的思考更加冷静，更加理性，更加客观，更加全面。会前，胡四一副部长反复强调，这次研讨会，主要是听取大家的意见，为我们今后的工作积累素材，打下基础，要大家充分的谈，放开的谈。所以，我觉得这既是一次工作研讨，也是一次学术探讨和理论思考。大家一致认为，此次研讨会非常及时、必要、务实、高效，研讨会取得了预期的效果。

下面，我就会议情况进行一下简单的梳理和归纳，同时就如何

贯彻落实胡四一副部长讲话和此次研讨会的精神谈点意见。

一、会议的主要收获

(一)统一了思想，提高了认识

通过会议的交流、讨论，大家加深了对当前水资源管理所面临的形势和任务的理解，对加强水能资源管理的必要性和紧迫性有了进一步的认识，一致认为水能资源是水资源的重要组成部分，水能资源管理是新时期水利工作的重要任务，是水行政主管部门的重要职责。

目前，全国已有10多个省(区、市)以地方性法规、政府规章、省级政府文件或编办文件，明确了水行政主管部门的水能资源规划、权属管理、开发利用监管等职能。不少地方加强了水能资源调查评价和规划工作，开展了水能资源开发使用权有偿出让，加大了水能资源开发利用监管力度，初步解决了水能资源开发利用中存在的“跑马圈河”、无序开发等问题。但是，由于长期以来一些传统的观念，人们对加强水能资源管理重要性和紧迫性的认识还不够，中央层面和部分省份水能资源管理的职能还不明确、体制还没有理顺，“跑马圈河”、无序开发现象依然存在，一些新的问题还在不断产生，需要积极采取有效措施，认真加以解决。

代表们一致认为，加强水能资源管理迫在眉睫。首先，是构建

社会主义和谐社会的需要。近几年来水能资源无序开发问题突出，对资源和生态环境造成破坏，安全事故时有发生，水事纠纷明显增多，诱发了一些社会不稳定因素。今年8月份，水利部工作组到几个省就水利行业开展不正当交易行为进行自查自纠情况进行检查，我们到当地党委、纪委、综合治理办公室和公安部门进行走访，了解水利系统的情况。大家对我们给予了充分的肯定，但是各个省的社会治安和综合治理办公室的领导同志都提出，现在水能资源开发特别是农村水能资源开发是诱发社会治安不稳定的一个因素。这些问题的产生，主要是由于水能资源管理的缺位和不到位，现行的水能资源管理理念、模式、体制、机制和手段等很难适应新时期水能资源开发利用的要求。必须引起高度重视，加强管理。如2000年初，浙江省在水能资源开发利用中出现“打招呼多、纠纷多、上访多”等现象，通过加强水能资源管理，采取招标、拍卖、挂牌等方式出让水能资源使用权后，使“三多”变成了“三少”，有利于社会稳定。其次，是政府职能转变的需要。在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府专业部门的一个重要职责是资源管理，水行政主管部门的主要职能是水资源的管理，水能资源是水资源的重要组成部分。因此，加强水能资源管理，制定规则，为水能资源开发利用创造一个公开、公平、公正的市场竞争环境，是强化政府社会管理和公共服务职能的必然要求。如湖北省曾经出现投资者只注重挖掘资源的经济价值、不愿承担资源开发所连带的社会责任，地方基层政府在经历长期投入不足和发展不够的饥渴后，一味求发展、求政绩，而较少注重发展质量和资源合理利用等现象。投资者的非理性投资行为和政府非科学的发展观念，导致水能资源开发市场的失调和失控，客观上要求我们必须加强资源管理，进行正确的引导。第三，是实现水能资源可持续利用的需要。我国是一个能源资源相对贫乏的国家，水能是目前可开发的第二大常规能源，并且是清洁可再生能源。水能资源虽然具有重复再生、永不枯竭的特点，但开发量是有限的。并且在开发的时候，水能资源赋存于整个河段，必须选择集中的电源点，谁占有了，谁就能垄断电源点及相关河段所具有的水能资源。所以水能资源电源点也是有限的，属稀缺资源。掠夺性、破坏性的开发将会使水能资源遭到严重的毁坏和浪费。因此，必须加强水能资源管理，在政策上，要由水能资源加快开发转为有序开发、由尽快利用转为可持续利用；在理念上，要由资源充分利用转为合理利用、由单一利用转为综合利用。湖北、福建、浙江等省近年来已经不再单纯强调水能资源的充分利用，而是注重科学、合理开发，并在实践中取得了很好的效果。第四，是建设社会主义新农村的需要。我国水能资源丰富，除了大江大河蕴藏着丰富的水能外，广大农村山区也广泛分布着丰富的农村水能资源。我国水能资源总开发量是5．4亿千瓦，其中农村水能资源为1.28亿千瓦。大江大河水能资源的开发，对国民经济发展、调整能源结构、减少温室气体排放等方面发挥着重要作用。农村水能资源的开发有几个阶段：在大电网没有覆盖到广大山区和边远农村时解决的是用电的问题，后来解决的是电多电少的问题，再后来除了提供电力供应、解决用电问题之外，它对当地的经济发展、社会进步发挥了非常重要的作用。即使到现在，我们还有好多山区县如果离开了农村水能资源的开发，离开了小水电，这个县的经济、社会的发展是难以想象的。全国各地都有这种现象，包括像浙江这种经济发达省份也存在这种情况。特别是现在这个阶段，大电网高度覆盖，合理开发和保护农村水能资源，为山区农民脱贫致富，是社会主义新农村建设所必须的。浙江的同志昨天谈到，在浙江的好多山区，政府规定农民在小水电的开发中有参与权，对这个地方的经济发展起到非常大的作用。中央提出社会主义新农村建设，对于广大山区农民群众来讲，当地的水能资源是非常重要的资源，也是非常稀缺的资源，通过国家在政策上的保护和引导，使得这部分资源和农民挂起钩来，和农民的利益结合起来，是建设社会主义新农村的需要。鼓励当地农民投资入股开发水电站，利用开发商的资本带动当地农民的投资机会，这样就可以建立促进农民增收的长效机制。湖南、陕西等省也开展了这方面的工作，都取得了明显成效。

加强水能资源的管理是多方面的需要，如果职责明确，就会更好地发挥作用。有为才有位，湖南在水能资源管理条例立法的时候遇到了3个障碍：上位法障碍、管理主体不明确障碍、有偿使用障碍，都没有现成的可以参照的例子。但是湖南省大胆探索，勇于实践，以为求位，通过努力都得到了解决。因此，我们要提高认识，以为求位。

(二)交流了经验，开拓了思路

近年来，各地积极开展水能资源管理探索和实践，创造了很多好的经验，主要有以下几方面：

一是明确职责，理顺管理体制。这是做好水能资源管理工作的保障。目前，湖南、贵州、重庆、湖北、福建、陕西、广西、河北、新疆等省份分别以地方性法规、省政府文件和编办文件明确了水行政主管部门的水能资源管理职能，理顺了水能资源管理体制。

二是做好水能资源规划工作。首先是明确水能资源规划编制主体。目前，湖南、贵州、重庆、浙江、湖北、陕西、广东、河北、安徽、江西、新疆等省份以地方性法规、省级政府文件、编办文件明确由水行政主管部门负责水能资源规划的编制和管理，其他的省份虽

然没有明确规定，但在实际工作中大多数由水行政主管部门负责。其次，按照流域综合规划的要求，做好水能资源开发利用规划工作。福建省在流域综合规划的编制和修订过程中，明确了流域水能资源开发功能区划，为水能资源管理提供依据和准则。湖南、浙江、陕西等省正在开展水能资源开发利用专业规划的编制和修订。

三是加强权属管理，推行水能资源开发使用权有偿出让。2001年，浙江省率先采取招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让水能资源开发使用权。目前，这项工作已推广到全国10多个省份，取得了很好的效果。据统计，浙江省已有偿出让水能资源开发使用权140余处，收取出让金近2亿元；贵州省已有偿出让水能资源开发使用权80余处，收取，出让金近7000万元。此外，重庆、贵州等省份还开展了水能资源开发使用权确权、颁证工作，使水能资源权属管理更加规范化、制度化。

四是探索了水能资源开发利用的补偿机制。浙江省在水能资源开发利用中，通过对水能资源开发使用权实行有偿出让，出让金用于当地水资源保护和水利基础设施建设以及地方经济补助，建立资源补偿机制；开发商按国家标准对土地征用、移民安置等进行补偿，补偿金可入股电站开发，获取股权收益，建立经济补偿机制；明确生态流量标准，缓解电站开发建设对局部水环境造成的影响，建立生态补偿机制。补偿机制的建立，对促进地方经济发展、增加农民收入、保护生态环境起到了积极作用。

五是加强立法工作，将水能资源管理纳入法制化轨道。在水能资源管理的探索和实践中，很多省将一些好的经验和做法通过提炼总结上升为地方性法规和政府规章，使水能资源管理工作步入了法制化轨道。湖南出台了目前地方层面规格最高的水能资源管理法规，对水能资源开发利用作了系统的法律规定。贵州以省政府令颁布了《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》，对水能资源开发使用权有偿出让进行了规范。

各地在水能资源管理中积累的经验，凝聚着广大水利工作者的心血和汗水，非常宝贵。各地的情况不同，做法也各有特点，通过交流学习，开拓了大家的思路，对下阶段做好水能资源管理工作具有很好的启示和借鉴意义。

(三)确立了目标，明确了任务

陈雷部长在给研讨会的致信中明确指出了水能资源管理的方向和原则，胡四一副部长的讲话对当前和今后一个时期的工作进行了全面安排和部署，明确了水能资源管理的目标。各地在发言中也提出了很多很好的建议。简单归纳起来，水能资源管理就是要依法建立一套完整的水能资源管理体系，实现资源的优化配置和可持续利用，为经济社会的可持续发展服务。具体说来有以下几个方面：

l、健全水能资源调查评价制度。水能资源调查评价是水能资源管理最基础的工作。具体来说就是要建立一套系统、完整的管理制度，对调查评价主体，技术标准制定、调查评价的组织与实施、成果的审查与等进行明确，及时、全面、准确掌握水能资源各类基础信息和有关情况，为科学管理水能资源提供依据。

2、完善水能资源规划管理制度。目前的水能资源规划管理制

度还存在着一些不完善的地方，需要在流域综合规划统领之下进一步完善，以解决编制主体不明确、技术标准不完善、规划资金不到位等问题。

3、建立水能资源权属管理制度。水能资源是有限的自然资源，属于国家所有，应当实行有偿使用，要有明确的主体代表国家对资源的开发利用进行监督和管理。需要在现有的水资源管理框架体系下，探索如何建立水能资源权属管理制度体系，合理解决水能资源开发使用权的配置和有偿使用等问题。

此外，还要重视水电建设和运行的监管。有些项目业主只求手续完备，但不按批准的方案和要求实施，导致环境影响、安全隐患等问题依然存在。因此，加强监管非常必要，也是水行政主管部门应尽的职责。

(四)研讨了问题，达成了共识

会上，大家对几个共同关注的问题进行了研讨，形成了基本的

认识：

l、关于水能资源与水资源。水能是水资源不可分割的重要组成部分。水资源是地球表层可供人类利用的水，集水量、水质、水能、水域、水温等多种要素于一体，它的各种要素是不可分割的，分割其中的任何一项，水资源就不能表现其完整的资源特性。水能是水资源诸多功能中的一项重要功能，它与水资源的其它功能紧密相联。防洪、灌溉、供水、水力发电、航运、竹木流放等水资源的综合利用都与水能密不可分，有的还是以水能利用为主。水能以水为载体，不能离开水体而独立存在，是水量和水位差的函数。水能是维护河流健康生命的动力，没有水能，河水流动就要停止，河流生命也就停止了。水能与水资源的这种密不可分的依存关系，决定了水能资源管理是水资源管理的重要内容。

2、关于水能与水电。水能存在于江河、湖泊等水体之中，是有

限的自然资源。水电是通过工程建设，开发利用水能形成的产品。水能与水电的这种不同性质，决定了对它们的管理也必然不一样。我们通常说的水能转变成水电，有3个阶段，第一个阶段是资源，通过资源调查和编制规划来确定合理的开发站点；第二个阶段是筑坝建库进行工程管理，按照一系列的基本建设程序建设；第三个阶段是工程建成后水能转变成电能，形成了电这个产品。因此，水能和水电是有区别的，水能是资源管理，是水资源统一管理的重要内容，水电管理主要是对水力发电工程的建设管理和发电投产之后的发电和电网管理。

3、关于水能资源管理的内容。水能是水资源不可分割的重要组成部分，应当从水资源统一管理的角度对其实施管理。根据水能的属性，水能资源管理的主要内容：一是以资源的调查评价、规划管理为核心的基础工作，二是以政府监管、市场配置、有偿开发为核心的权属管理等。

4、关于水能资源开发使用权出让金与水资源费。水能资源开发使用权出让金是开发商为获得国家水能资源开发使用权而支付的资源权利金，是一次性费用，通过招标、拍卖、挂牌等方式确定。水资源费是取用水户使用国家水资源而按量缴纳的资源使用费，是经常性费用，由政府定价。二者在内涵、取得方式上均不相同，是两种不同性质的费用。开发商在取得开发使用权并缴纳出让金后，仍然需要按发电量缴纳水资源费。在缴纳的方式上也不一样，水资源费是用了之后再缴，出让金是先交钱再拿到权利。

5、关于取水许可制度与水能资源权属管理

取水许可不能替代水能资源权属管理。尽管现有法律法规规定水电站建设要申请取水许可，但是取水许可解决不了水能资源开发使用权的市场配置、有偿出让和多个开发主体之间的配置问题。电站的建设，规划同意书解决的是根据流域综合规划和专项规划是否可以建电站；取水许可解决的是通过水资源论证，是否可以取水(有水可取)的问题；而水能资源权属管理解决的，一是有偿问题，二是多家主体竞相开发的情况下如何选择的问题。因此，从管理内容和目标看，二者之间是不能相互替代的。目前，各地对水能资源开发使用权出让，有的是行政许可，有的不是行政许可。是行政许可的，存在对一个资源有两次许可的问题，可以先干起来，在条件成熟的时候再考虑整合。如果不是行政许可，在非许可审批取得开发使用权之后，要做好与取水许可制度的衔接。

二、关于下阶段的工作

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求对自然资源实行有限、有序、有偿开发，加强水资源统一管理。中发〔2007〕1号文件要求加强农村水能资源开发规划和管理。今年全国水利厅局长会议要求总结推广各地水能资源管理的经验和做法，逐步理顺全国水能资源管理体制，积极推行水能资源有偿使用和市场化配置制度。近年来，各地在水能资源管理方面积极探索，取得了初步成效。但工作进展不平衡，在管理体制、机制等方面差别较大，要因地制宜，认真总结。胡四一副部长的重要讲话对加强水能资源管理工作进行了全面部署，我们在具体工作中重点要抓好以下6个方面：

(一)进一步提高认识，加强水能资源管理

近年来，我国水能资源开发力度不断加大。按照可再生能源中长期发展规划，到2020年，水电装机将达到3亿千瓦，开发过程中引起的生态和社会问题必须高度重视。我们要深入贯彻新时期中央水利工作方针和水利部治水新思路，按照水资源统一管理的要求，重视和加强．水能资源管理工作。要转变单纯强调充分利用、忽视河流健康生命的观念，正确处理水能资源开发利用与地方发展、农民利益、环境保护和生态建设的关系。要进一步统一思想，加强领导，明确职责，健全机构，逐步建立起科学有效、切实可行的水能资源管理体系，实现水能资源科学、有序和可持续开发利用。

(二)重视动态管理，做好水能资源的调查评价工作

建国以来，我国进行了3次大的水力资源普查，前两次都是当时的水利水电部门来部署，由流域机构和地方水利部门完成。第三次是由国家发改委统一部署，成立了领导小组，水利部是领导小组成员和办公室成员。在国家水力资源调查评价成果的时候留了一个口子，就是全国的水能资源大江大河比较清楚，但是小型的农村水力资源不是很准确，明确的提出了要求，由水利部组织各级水利部门重新进行调查评价，然后各省水利部门在调查评价汇总的基础上严格把关，水利部再按照一定的程序把关、审查之后再向社会公布。这项工作目前正在进行，水利部印发了文件，并召开会议进行了专门部署。但目前只有13个省(市)上报了河流数据，有些省(市)上报的数据还存在审查不严等问题。该项工作是加强资源管理非常重要的一项技术工作，各地要进一步加强对这项工作的领导，希望分管的厅长要亲自抓。由各省(区、市)负责解决的经费要尽快落实到位。对县(市)上报的基础数据，省级水利部门要进行认真分析、整理和汇总，在上报水利部之前要对汇总成果组织专门审查。对各地上报的河流数据，我局将组织进行整理、汇总和统一编码，并进行相关的技术审查。在各省(区、市)调查评价成果完成后，为确保准确性，部水电局还将组织对成果进行流域审查验收。各地要把这项工作作为当前水能资源管理工作的一件大事来抓，确保年内全面完成。在完成资源调查评价后，要适时对影响水能资源开发条件的自然因素和经济社会因素进行分析，及时掌握水能资源有关信息变化。

(三)理顺体制，加快水能资源开发利用规划的编制和修订

按照国务院的部署，今年水利部已全面启动流域综合规划修编工作。我们要抓住这个契机，进一步理顺体制，落实资金，根据流域综合规划的总体要求，充分利用已有规划成果，从贯彻落实科学发展观、坚持人水和谐、统筹水资源综合利用、保护生态环境和维护河流健康生命的高度，抓紧做好水能资源开发利用专业规划的编制和修订工作。规划的问题非常重要，“跑马圈河”、无序开发在很大程度上与规划不到位有关系。有的是没有规划，有的是规划不合理，还有的是企业规划代替了政府规划，河段规划代替了流域规划，专业规划代替了综合规划。昨天，福建省在规划上谈得非常细，值得大家借鉴。要实现水能资源科学有序开发，做好规划至关重要。规划是解决科学的问题，管理是解决有序的问题，没有合理的规划就无法解决科学的问题，所以大家一定要重视这项工作，但也要因地制宜。比如说福建对综合利用不多、功能比较单一的河流，把流域综合规划与水能资源开发利用专业规划相结合，效果很好。所以，怎么处理专业和综合规划之间的关系，各地要结合实际，因地制宜。对于水能资源开发利用专业规划，在名称上，建议统称为“水能资源开发利用规划”，以体现新时期对水能资源开发利用的总体要求。在规划内容上，要明确流域水能资源的功能区划，根据河流水能条件、开发利用现状、生态和民俗要求以及移民安置的难易程度，合理划分重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区。目前，我局正组织编制《农村水能资源开发利用规划指导意见》，已形成初稿，在修改完善后将印发各地执行。在此基础上，我们将抓紧修订《中小河流水能开发规划导则》。

(四)总结经验，建立和完善水能资源开发使用权管理制度

有些省份法规和政策已经明确了水能资源开发使用权有偿出让，但工作还没有完全开展起来，下一步要重点抓好落实。尚未明确的要积极采取措施，争取尽快明确。已经推行的省份，要进一步总结经验，加强制度建设，严格程序监管，坚持公开、公平、公正的原则，从源头上预防资源开发中的商业贿赂和违规行为。要加强水能资源开发使用权出让金的管理。出让金应主要用于水资源的开发、利用、节约、保护和水能资源管理，以及改善当地农民的生产生活条件。在这里顺便说一下，水能资源的开发使用权管理就是通常所说的权属管理，有偿出让仅仅是它的内容之一，它的最核心的内容是明确资源是国家的，开发国家的资源必须是有偿的，要有明确主体来代表国家行使这种权属监管。有同志提出，在经济不发达地区，地方政府为了招商引资，需要营造一个宽松的社会环境，如果水能资源开发使用权实行有偿出让，可能会影响地方的水电开发和地方发展。关于这个问题，举个例子可以说明。例如贵州也属于经济欠发达省份，小水电的平均电价远远低于全国的平均水平，但是贵州实行了水能资源开发使用权有偿出让，并没有影响当地的水电开发和地方发展。因此，水能资源开发使用权有偿出让是一种法律上的规定，在资源追逐资本的时候也应该通过制度建设，用法律的程序明确下来。具体执行时就有一个非常规范的程序，按照这个程序，结合当地的实际情况，我想应该也是一种规范。等到经济发展了，那个时候可能就是资本追逐资源了，那个时候如果没有立法先行，可能就会形成一个混乱的局面。所以，在

经济不发达的地区，把它先规范起来，再结合本地的实际实施也是可行的。

(五)做好水能资源权属管理与现有水资源管理制度的衔接

水能资源是水资源的重要组成部分，水能资源管理各项工作应当建立在水资源统一管理的基础之上。各地在开展水能资源开发使用权有偿出让时，要与现有的水资源管理制度相衔接，要在符合流域综合规划、水能资源开发利用规划等规划的基础上进行。开发商在获得水能资源开发使用权后，要按规定办理水工程建设规划同意书、水资源论证和取水许可批文，申领取水许可证，缴纳水资源费。

(六)坚持依法行政，加强水能资源管理法制建设

要认真贯彻落实《水法》和《可再生能源法》，加强水能资源相关配套法规建设。目前，我局正在按照《水利部关于报送落实中共

中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施工作计划的报告》(水规计〔2007〕112号)的要求，积极研究起草《水能资源开发利用管理办法》，为《水能资源管理条例》的制定作前期准备。根据2005年国务院办公厅《今明两年能源工作要点》(国办发〔2005〕35号)的要求，研究起草《农村水电条例》，并已列入水利部立法工作计划。水电局将按照大家的期盼和要求，按照部里的文件要求，和政法司一起努力，争取能够推进这项工作。各地要学习借鉴湖南、贵州、吉林等省的经验和做法，积极研究制定有关地方性法规或政府规章，把水能资源管理和农村水电工作纳入法制化轨道。

同志们，水能资源管理工作非常重要、意义深远，我们要按照陈雷部长和部党组的要求，按照胡四一副部长在这次研讨会上的讲话精神，站在落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，不断努力，积极探索，大胆创新，勇于实践，实现水能资源的优化配置和可持续利用，为促进经济社会发展做出应有的贡献!