改善行政执法环境研究讲话

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各位领导、同志们：

大家好！今天，国务院研究室和国家工商总局在成都市召开“改善行政执法环境研究”课题研讨会，作为“整顿和规范市场经济秩序重大问题及对策”课题研究的一部分。这次会议对大家来说是一次课题研究情况的交流会，对研究中心来说则是一次很好的学习机会。在这里，我代表王众孚局长、刘凡副局长以及研究中心全体同志对大家给予这项工作的支持表示衷心的感谢！并对同志们的到会表示热烈的欢迎！国务院研究室工交贸易司张泰副司长从繁忙的工作中抽出时间参加这次会议，让我们以热烈的掌声向他表示欢迎！这次会议得到了成都市市委、市政府和成都市工商局的大力支持，为我们提供了周到的安排和热情的服务。今天，成都市副市长何华章同志又在百忙之中抽出时间亲自到会并作了重要讲话，借此机会，我也代表到会的全体同志向何市长及成都市工商局的领导和同志们表示诚挚的谢意！

这次会议正逢我国宏观经济调控取得明显成效，固定资产投资过快增长的势头得到初步控制的情况下召开的。随着我国市场经济的蓬勃发展，一些地方为了追求短时效应，盲目发展，导致了经济过热、物价指数上涨等情况的出现。为了抑制盲目发展，加强宏观调控，在党中央、国务院的正确领导下，各部门、各级政府齐心协力，采取有力措施，使宏观经济形势得到了有效控制。

在贯彻执行党中央、国务院确定的宏观经济调控政策过程中，我们工商行政管理机关也发挥了重要的作用。今年8月，国家工商总局王众孚局长在全国工商行政管理工作会议上作出了“正确认识和处理促进发展与整顿规范的关系”的重要指示。前段时间，中办秘书局要求我们配合调查了解“当前扰乱市场经济的主要问题及防治对策”的问题。根据总局领导的指示，研究中心把这个问题作为今年的一项重点课题来研究，决定召开这次课题研讨会。会前，我们在几个地方工商部门作调查研究，同志们普遍认为这个问题抓得准确、及时，抓到了点子上。

目前全系统正在贯彻落实党的**精神，如何将全会精神与工商行政管理工作实际相结合，学会正确处理促进发展与整顿规范的关系，是我们开展此项“改善行政执法环境研究”课题首先要把握的问题。

一、深入学习和贯彻党的**精神，正确处理促进发展与整顿规范的关系

王众孚局长在总局召开的党组扩大会议上强调，要将学习贯彻**精神与工商行政管理工作实际紧密结合，全面抓好贯彻落实。全体工商干部一定要将思想和行动统一到党的**精神上来，坚定不移地以“三个代表”重要思想总揽全局，树立科学的发展观和正确的政绩观，不断增强政治意识、大局意识和责任意识，继续深入整顿和规范市场经济秩序，努力开创工商行政管理工作的新局面。

工商行政管理系统要树立科学的发展观和正确的政绩观，在实际工作中必须首先处理好促进发展与整顿规范的关系，这也是营造良好的执法环境、提高工商部门监管水平和执法能力的需要。从马克思主义哲学原理出发，我们必须坚持两分法对待促进发展与整顿规范这一对矛盾，来辩证地分析两者之间的关系：

一方面，促进发展与整顿规范具有内在的同一性，两者是相辅相成、缺一不可的。整顿规范的目的是为了发展，健康的发展反过来又能够促进整顿规范水平的提高。另一方面，促进发展与整顿规范之间确实包含着一些对立的因素，这种对立性尽管只是两者关系中的次要方面，但在特定的时间、特定的地区和特定的条件下，矛盾的次要方面也可能转化为主要方面。落实在政策层面上，表现为越是在基层，就越重视促进发展而忽视了整顿规范工作的必要性和重要性。

从工商行政管理部门的工作职能来看，发展是执政兴国的第一要务，自然也是工商行政管理部门的工作重点。工商行政管理的工作目标是维护市场经济秩序、促进市场经济的良性运行和发展，整顿和规范市场秩序则是当前优化市场环境、促进健康发展的必然选择。但是在实际监管中，少数基层执法单位在认识和处理发展和规范的关系问题上发生了偏差，一味强调整顿、规范，或者把整顿规范片面理解为严罚，有的甚至为改善本部门的经费保障而执法，背离了执法为民、促进发展的宗旨和依法行政的根本原则。由于执法指导思想偏差，导致了执法方式失当，必然招致地方政府、有关部门和执法相对人的不满和抵触。

另一方面，从发展地方经济、造福人民的角度出发，各级政府将优化市场环境作为促进经济发展的一项举措来抓本无可非议，因为通过整顿和规范市场经济秩序来营造统一开放、竞争有序的市场环境，本来就是优化市场环境的题中应有之意。但一些地方政府为了局部的、短期的发展需要，把地方保护、放松监管甚至严格限制监管部门执法作为优化本地发展环境的主要措施，则是一种根本背离了科学发展观的错误观念。“先发展，后规范”的口号及“零收费”、“宁静日”等做法的提出，就是这种狭隘发展观的具体反映。

要在实际工作中正确处理促进发展和整顿规范的关系，应把握好以下两点：

一是要坚持“两手抓”。促进发展是工商部门的“第一要务”，整顿规范是工商部门的重要职责，这就要求我们必须做到一手抓发展，一手抓规范，把两者有机地统一起来。一方面，我们要牢固树立服务发展意识，把促进经济发展作为工商工作的出发点和落脚点；另一方面，我们要牢固树立整顿规范意识，继续集中力量整顿和规范市场经济秩序，特别是对事关人民群众生产、生命安全的农资、食品、药品市场，要采取切实有效措施集中整治。对违法经营行为打击不力，甚至采取偏袒和放纵的态度，这不是促进发展，而是在干扰和破坏发展。

二是要找准结合点。促进发展必须是在规范有序的基础上发展，整顿规范目的是为了更快、更好地发展，如何将这两者有机地结合起来，是值得我们认真思考的一个问题。有的工商部门在这方面进行了一些有益的尝试，如在行政执法工作中推行罚前责令改正制度，对市场主体在生产经营过程中发生的无主观故意、未造成严重后果的一般违章违法行为，在实施处罚之前先进行预警，责令限期改正；凡在规定期限内主动改正的，不予行政处罚。这一做法有效地解决了随意处罚和执法扰民的问题，受到了企业的好评。

二、目前执法环境存在的主要问题

随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，市场监管工作日益受到党和国家的重视。1998年以来，党中央、国务院先后部署实施了市场管办脱钩、省以下工商行政管理机关垂直管理体制改革、国家工商总局升格为正部级单位、整顿和规范市场经济秩序等重大决策；各地党委和政府对工商行政管理工作给予了大力支持。从总体上看，工商部门的执法环境正在不断改善。但是由于各种因素的影响，执法环境中还是存在一些问题，阻碍了工商行政管理机关依法行政，扰乱了正常的市场经济秩序。这些问题主要有：

（一）法制建设和管理体制方面存在的问题

1、工商行政管理法律、法规不完备，并缺乏操作性。

一是涉及工商行政管理的法律、行政法规虽有几十部之多，但没有一部专门的主体法对工商行政管理进行法律上的准确定位；二是法律法规超前和滞后问题并存。工商执法以法律法规为依据，而现行执法依据有些是在计划经济体制条件下制定的，已经不能适应新形势、新情况的需要。如《投机倒把行政处罚暂行条例》等；有些法律法规是近几年借鉴市场经济体制发达国家的经验制定的，与我国现阶段的实际情况比较又有些超前，如《行政许可法》；三是各法律法规之间有互相矛盾之处，不成体系。例如《个人独资企业法》、《合伙企业法》与《私营企业暂行条例》之间,《公司法》、《公司登记管理条例》与《企业法人登记管理条例》之间的有关规定就不尽一致；四是法律法规的规定过于原则，操作性不强。如对按照《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院310号令）规定达到追诉标准的案件，行政机关是否可以先予处罚，各种观点莫衷一是，实际操作中又各有差别，影响了行政执法的严肃性；《反不正当竞争法》修订工作一直未完成，对不正当竞争行为进行调查取证、执行处罚的难度较大，等等。五是必要的强制性措施不够。目前，规定工商机关有行政强制措施权的法律法规仅有《商标法》、《产品质量法》、《投机倒把行政处罚暂行条例》、《无照经营查处取缔办法》等有限的几部，在查处危害较大的违法行为时，对当事人转移财产、拒不履行行政处罚以及拒不作证、拒绝接受询问、对行政执法机关查询复制证据不予配合等行为缺乏有效的约束手段。

2、执法部门职能交叉。

1996年研究中心成立以来研究的第一项课题，就是与总局人事司共同完成的“部门职能交叉问题研究”。到现在这个问题依然存在，说明我们的管理体制存在着缺陷。工商部门与质监、卫生、农业、文化、食品药品监管局等几个部门之间存在着执法管辖交叉、执法范围模糊不清的问题，其中既有重复执法的现象，也有监管盲区。这种分而治之的管理体制与市场的整体性不相适应，造成了工作扯皮，相互推委，是有利可图的，各部门争着、抢着管；无利可图的，谁也不想管。且各部门之间的协调不够，市场监管执法缺乏整体合力，这种状况在很大程度上影响了监管执法效能。

3、工商部门的经费保障问题。

从我们会前的调研来看，经费保障问题主要反映在三个方面：一是很多地方的工商部门实行“以收定支”的经费保障体制，一线执法队伍50%以上的人力、时间和精力是在搞收费，多年以来这种状况没有得到改变；二是工商部门执法经费保障不足，监管职能难以到位；三是工商部门收取“两费”，时至今日合法而不合理，所谓“最弱势的市场主体养活了政府的综合监管执法部门”。

从我国的财政体制来看，我国从中央到地方基本上实行的是“分灶吃饭”的财政分配体制，财政状况的好坏直接关系到地方的经济利益，因此多数地方财政规定工商部门的经费保障体制实行名义上“收支两条线”、实际上“以收定支”的体制，各部门所需经费的80%以上还要依靠行政事业性收费和罚没收入来解决问题。市场监管执法队伍是国家公务员，应当吃皇粮，不吃杂粮；但当前的经费保障体制将这些行政执法部门推到了既当“运动员”、又当“裁判员”的两难境地，影响了公正执法，制约了监管职能到位，已经给政府形象带来了严重危害。

执法经费保障不力使基层工商部门普遍缺少办案车辆、通讯设备，已不能应对市场主体违法手段多样化、科技化、快速化的趋势。国务院将流通领域商品质量监管，特别是食品流通环节的监管职能划归工商部门以后，由于工商部门没有自己的专业检测人员和技术设备，难以及时、准确地认定商品品质，只能依赖抽样送检，费用高、周期长，监管效果不尽人意。与此形成鲜明对照的是，一些违法经营者却拥有极为现代化的工具与装备，随时可以闻风而动，逃避检查和制裁。

（二）地方政府行政干预和市场主体普遍缺乏法律意识的问题

1、思想认识上存在误区，政府干预行政执法的现象普遍存在。

一些地方政府不能正确处理发展与规范之间的关系，提出先发展、后规范，甚至将发展与规范对立起来，要求通过降低门槛、放松管制等途径来促进经济发展，致使正常的市场执法环境被严重破坏。如一些地方政府出台了“零收费、零罚款、宁静日”等政策规定，要求对工业园区、重点企业、国有改制企业、外来投资企业及一些新建设市场（商场）免收各种行政性收费；有的规定“宁静日”期间（一般为每月1～25日），行政执法机关不准进入企业执法（有的规定执法机关向当地优化环境办公室申请获批准后方可进入执法），违者追究责任。有的地方市、县主要领导在讲话中要求行政执法部门做到“零罚款”或基本不罚款，有的还明文规定行政执法部门对企业罚款必须报市某中心或市分管领导批准，否则视同“三乱”行为。这些规定的出台，使行政执法部门的工作环境进一步恶化。

还有一些地方政府及所属部门在经济工作中采取地方保护主义的态度，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉并操纵市场，一方面限定或变相限定本地企业、单位或个人只能经营、购买本地产品，另一方面对外设定市场壁垒，阻挠和限制外地产品或服务进入本地市场；个别地方政府领导对本地企业经济违法行为迁就姑息，以行政命令对行政执法机关和司法机关的正常执法行为进行粗暴干涉，结果反而破坏了当地市场经济的健康、有序发展。

2、工商部门实施省级以下垂直管理体制后，地方政府和有关部门弱化了对工商工作的支持。

省以下工商行政管理机关实行垂直管理以后，工商部门不再是地方政府的职能部门，人、财、物等脱离了地方管理，收入严格按照“收支两条线”的规定上缴，不再对地方财政有所贡献，因而一些地方政府和有关部门的重视和支持力度不如以前。在监管执法过程中，协调处理与地方关系的难度加大。突出表现在：一是以优化经济发展环境的名义越权减免工商部门依法征收的规费；二是少数地方政府法制机构受理应行政复议案件时，经常作出偏袒当地企业的复议决定；三是地方法院在办理涉及工商部门的行政诉讼案件时裁决不公。有的对工商部门和行政相对人各打五十大板和稀泥，有的任意扩大受案范围，给工商行政执法造成负面影响。

3、市场主体缺乏法律意识，暴力抗法事件时有发生。

市场主体整体法律意识较差的问题突出体现在三个方面，一是不知法、不懂法；二是出现问题不知道运用法律武器来维护自身权益；三是暴力抗法现象时有发生。有的当事人在被行政执法部门查处后，既不申请复议，也不提起诉讼，首先想到的却是托关系说人情；等到有关部门申请法院强制执行时，才急忙找政府上访，对政府施加压力。近年以来，工商执法人员在执行公务中被围攻、殴打的事件时有发生，有不少同志牺牲在执法一线。工商部门缺乏有效的强制手段，有时请公安部门联合执法，付出了一定的执法成本但效果并不理想。

（三）工商行政管理部门自身存在的一些问题

1、执法队伍素质不高，执法能力和执法水平尚处于粗放阶段。

总体来说，工商行政管理执法队伍文化程度偏低，部分执法人员在执法过程中不能熟练运用法律法规，执法随意性大，影响了市场监管执法效能。还有极少数的执法人员辜负了国家和人民的信任，以权谋私，贪赃枉法。在不久前震惊全国的阜阳劣质奶粉案中，阜阳市工商局就有两名工商所副所长因徇私舞弊、不移交刑事案件罪被判刑，在系统内外造成了极其恶劣的影响。

由于历史的原因，工商系统内高学历、高素质的人才较少，尤其缺乏专业人才；年龄结构也不尽合理，一线执法人员年龄普遍较大。垂管以后虽把住了进人关，但无法在短期内实现整体素质的优化。有的干部思想观念落后，政治、业务素质不过硬，不能适应新形势下市场监管执法工作的需要，急待加强学习和专业培训，提高业务素质和执法水平。

2、工商所法律地位及职责定位不够明确，且承担了过多的法定职责以外的工作。

一是对工商职能的认识和定位存在上下错位的现象。省、市工商局更多地强调履行监管、办案等法定职责，而县级工商局及工商所则更多地注重收费，强调经费保障问题。上下级之间在工作目标上出现了某种程度的背离，导致了基层工商部门不能有效地履行市场监管的法定职能，出现了履行职责过程中的“缺位”问题。

二是《工商行政管理所条例》过于陈旧。《条例》制定于1991年，当时的工作重点已不能适应现在工商所发展的要求。按照总局“小局大所”的要求，目前基层工商所实际承担的任务和职责已超出了《条例》规定的范围，《条例》中关于人员行为规范、内部管理、工作制度等各项规定，随着形势的发展已显得过于陈旧，这在一定程度上影响了基层所建设。另外，基层所大多数工作人员习惯于从事“收费、定费、催费”工作，真正具备办案能力的执法人员偏少。随着工商部门职能逐渐发生转变，监管领域和工作任务逐渐增多，工商所人员总体素质还不能适应新形势下市场监管工作的要求；同时经过精简后，工商干部的数量与当前繁重的监管工作任务相比显得过于单薄，尤其是工商所经常承担地方政府交办的各种非法定工作任务，压力很大，负担过重。

3、少数干部自身不规范的行为使本部门承受了来自各方面的监督压力。

本系统内，重收费、轻管理，吃拿卡要，乱收滥罚，方法简单粗暴等现象并没有完全杜绝，损害了工商监管执法形象。工商监管执法与企业和群众利益密切相关，是政府、群众、媒体关注的焦点。党委政府领导批示、群众信访、新闻媒体对工商部门的负面曝光，将工商行政执法置于各方面监督的巨大压力下，工商机关常常处于疲于应对的被动境地。我们应加大自我宣传力度，改善与媒体的关系，发挥新闻舆论监督的积极作用，大力宣传工商部门在规范市场经济秩序、维护人民群众切身利益和加强社会信用建设方面的丰硕成果和先进典型，并广泛开展普法宣传工作，在企业和消费者中间大力宣传与工商有关的法律、法规，切实树立工商执法新形象。在这方面，我们做得还远远不够。

4、内部执法监督机制存在缺陷。

党的**提出加强党的执政能力建设的决议，具体到工商部门就是要加强依法行政的能力。要依法行政、提高监管水平和执法能力，必须强化执法监督。现行执法监督制衡机制不够完善，表现为监督的范畴较为狭窄，以执法办案为主，缺少对行政征收、登记注册等行为的监督。监督制衡机构的权威不高，过错责任追究的力度不大，追究制度落实不严，也是导致监管不力的诸多因素之一。

三、改善工商行政管理执法环境的对策建议

改善工商行政管理执法环境是一项社会系统工程，是公正执法的客观需要，需要树立长期的思想准备。针对现阶段执法环境中上述出现的诸多不利因素，我们必须从工商行政管理机关外部和内部两方面入手，转变观念，理顺关系，积极主动地营造宽松良好的执法环境。

（一）转变政府职能，不断深化行政管理体制改革

通过深化体制改革,对政府的权力加以调整,使其从万能政府转变为有限政府。把政府由过去什么事都管转换到行使经济调节、市场监督、社会管理和公关服务等职能上来。要明确政府与市场主体之间的权利义务关系，限制地方政府和部门对工商行政管理行政执法的干预，确保工商行政管理部门对市场监管和行政执法的相对独立性,使工商行政管理部门能够依照法定的权限和程序行使执法职能，维护规范市场经济秩序，促进社会主义市场经济健康有序地发展。

（二）进一步健全和完善工商法律体系

有法可依是依法行政的前提，法律法规也是对行政机关的行政行为进行监督与评价的依据，要严格依法行政就必须制定和完善各种法律、法规，建立符合社会发展需要的、科学完备的法律体系。当前围绕工商行政管理职能的了立法工作，应重点解决好三个问题：一是加强立法质量，按照民主、科学、统一的原则进行立法，避免法律、法规、规章内容的相互冲突与矛盾。二是对已颁布实施的法律、法规和规章定期清理，适时地对那些内容已经明显滞后的法律、法规、规章进行补充、修改与废止。三是在确定我国法律体系基本框架的前提下，适当加大并加快制订规范、约束行政主体的分工及相互配合制度，尤其要加强行政许可、行政强制、行政程序等法律规范的立法工作。

（三）改革和创新监管执法机制

建立和完善行政执法工作机制是提高工商行政执法水平的重点和关键。因此，必须全方位地对执法机制进行改革和创新。一是大力推行行政执法责任制。行政执法部门要将本单位的职责、权限细化分解,使各执法岗位的执法内容、执法依据、执法范围、执法权限、执法责任都明确可循。二是切实完善执法检查制度。要加大执法检查的力度、执法检查的范围,使执法检查结果真正反映各级工商行政管理部门监管和执法的现状，成为衡量部门及全体执法人员执法水平的重要标准。三是认真执行行政执法过错追究制度。法制、监察、人事等部门按照分工，各司其职，相互配合，对执法中存在的违法违规行为，要严格按照过错责任追究执法人员、部门领导和所在单位相应的责任。

（四）加强执法队伍自身建设，提高整体素质

建设一支政治素质好，社会责任感强，业务素质过硬的执法队伍，是推进工商管理工作规范化的关键，是实现监管职能到位的重要保障。针对目前的队伍现状，在促使转变执法观念的同时，也应采取措施，尽快提高队伍的整体素质。一是严把行政执法队伍进入关。对进入不同岗位的行政执法人员的文化层次提出不同要求，努力改善和提高执法队伍的知识结构。二是抓好行政执法人员的法律知识和业务知识的培训，提高其严格执法、规范执法的能力和水平。三是定期对行政执法人员进行岗位职责纪律教育。通过教育，培养他们严格履行法定职责的自觉性，树立廉洁奉公、秉公执法的品质与作风。

（五）正确处理各种关系，谋求理解与支持

工商行政执法工作与地方政府及部门的支持是密不可分的。开展执法工作前后，应本着有理、有利、有节的原则，积极与当地政府及相关领导进行沟通与协调，做到既依法办事，又合情合理。同时，注意抓住监管中的重点、难点和广大群众所关心的热点问题开展执法工作，注意加强舆论宣传，谋求全社会的理解与支持。

要正确认识促进发展和整顿规范的关系，通过加强协调、沟通，处理好与地方的关系，将促进经济发展作为各项工作的出发点和落脚点，既理直气壮地强化监管、严格执法，又充分发挥工商行政管理职能作用，积极服务于改革和发展。在处理与地方政府的关系上，要注意做到“三个事先”，即：重要工作部署事先请示，重大执法活动事先报告，大案要案事先沟通；在处理促进发展和整顿规范的关系问题上，注意把握“三轻三重”、“三先三后”、“四严四宽”,即：对涉“安”(人民生命财产安全)、涉“农”(农业、农村经济发展和农民增收)、涉“名”(名优企业和知名商品)的违法违章行为处理从重；对国企改制过程中因政策不配套产生的、下岗职工再就业过程中发生的、外来投资企业因合理原因而导致的一般违法违章行为处理从轻；坚持宣传教育在先，检查处理在后；预先警示在先，行政处罚在后；当事人陈述申辩在先，处罚决定在后。注意把握主观恶意从严，非主观故意从宽；情节严重、数额较大的从严，情节轻微、数额较小的从宽；危害严重的从严，尚未造成危害或危害轻微的从宽；屡犯从严，初犯从宽。

在座的很多同志具有较高的理论研究水平，又大多工作在执法工作前沿，对执法环境中存在的各种问题有着切身的体会和深刻的思考。希望大家利用这次会议充分交流情况，深入探讨，取长补短，集思广益，紧密围绕中心议题，把制约我们提高行政执法能力、阻碍我们实现职能到位的种种障碍讲清说透，并提出政策建议。同志们，理论探讨没有禁区，希望大家知无不言，言无不尽，让我们共同努力，拿出高质量的研究成果向国务院领导和总局领导建言献策，为本系统切实地解决一些问题。

最后，预祝本次会议取得圆满成功！谢谢大家！