财政管理改革座谈会讲话

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一、清醒认识当前的财政形势

今年以来，全市上下牢固树立和落实科学发展观，认真贯彻落实中央宏观调控政策，针对经济运行中存在的突出矛盾和问题，主动适应，积极应对，全力推进各项工作，全市经济社会实现了平稳协调较快发展。今年1－9月，全市实现生产总值412.75亿元，增长16.3%；全社会固定资产投资完成245.35亿元，增长36%；合同利用外资10.65亿美元，增长12.2%，实际利用外资3.73亿美元，增长52.7%；出口总额10.42亿美元，增长42.3%；城镇居民人均可支配收入达到10171元，增长15%。

在财税方面，今年1-9月全市累计完成财政总收入42.7亿元，比上年同期实绩增长10.96%，其中本级完成财政总收入18.1亿元,比上年同期实绩增长1.5%。全市地方财政支出24.2亿元，同比增长27.26%，为人代会计划的76.03%。其中本级地方财政支出11亿元，比上年同期增长28.75%，为人代会计划的74.347%。当前财政收支主要有四个特点：一是收入增幅呈下降趋势。从1-9月份整个收入增幅走势看，1、2月份增幅最高，3月份最低，4、5月份回升，6～9月份又逐月下滑，增收难度明显加大。二是支出增幅高于收入增幅。1-9月份，全市地方财政收入剔除出口退税、利息个人所得税上划和农业税免征等因素后，实际增长21.71%，而同期财政支出增长27.26%，支出高于收入增幅5.55个百分点，而市本级支出高于收入增幅17.15个百分点。三是各地收支进度不一。1-9月份各地财政收入增幅和进度差距仍然较大。其中长兴1-9月份增幅连续保持在50%以上，而其他各地财政总收入增幅均在平均增幅以下。全市财政支出进度基本接近人代会计划进度，略高1.03个百分点。分地区的支出进度上则快慢不一，安吉已超过计划进度的11.9个百分点，市本级、德清和长兴则分别低于计划进度0.66、2.48和0.47个百分点。四是重点支出保障力度增大。重点支持了农村基础设施建设，加大了社会事业投入，增加了社会保障支出。

成绩要充分肯定，但也必须清醒看到存在的问题和严峻的财政形势：一是要素供求矛盾依然突出，煤电油运紧张局面在短期内不会缓解；二是国家宏观调控成效初显，近期对经济、财政和税收产生了比较大的影响；三是中央出口退税负担机制改革后，外贸增长加速与地方财政负担加重的矛盾在加剧。1-9月份全市减少财政总收入为6.87亿元，其中地方财政收入减少1.72亿元。市本级减少财政总收入3.94亿元，其中地方财政收入减少0.99亿元。据测算，2004年全市退税约10亿元（不含退历年欠税），其中市本级退税将超过6亿元。由此，2004年全市将比往年少反映财政收入规模10亿元左右。受此影响，全市财力和市本级财力分别比往年减少7663万元和4204万元左右。对2005年的影响会更大。四是中央实行严格的耕地保护政策，土地的出让规模将受到限制，土地出让金收入减少，房地产市场受到一定影响，重点建设的资金筹措将更加困难；五是生态市的建设，对矿产资源等必须实行严格的保护，传统的矿山开采产业需要严加控制，也会相应减少政府的即期收入。同时，随着社会主义市场经济体制和公共财政制度的建立完善，社会保障、扶贫帮困、城乡统筹、基础教育、公共卫生等支出不断增加，财政要保障的重点支出项目越来越多；该减的减不下来，要增加的少不了，形成双碰头，财政支出结构调整的任务十分艰巨，财政供需矛盾非常突出；此外，各种政府负债造成财政支付潜在风险也很大。可以说今年财政形势是严峻的，明年将更严峻，对此，我们必须要有清醒的认识，一方面，要加快发展，做大蛋糕，不断增加可用财力；另一方面，必须加快财政管理改革，管好、分好、用好财政收入和支出，为我市的经济和社会发展服务。

二、扎实推进财政管理改革工作

当前，推进财政管理改革工作的重点有两项，一是在试点的基础上，推广部门预算改革工作；二是实施国库集中支付制度改革。财政管理改革是落实科学发展观，促进统筹发展的重要保障措施，是加强党的执政能力建设的重要内容，也是缓解目前我市财政收支矛盾突出的有效途径。近几年来，我市各级各部门积极推进财政管理改革，取得一定成效，为全市经济社会稳定发展做出了积极贡献。

(一)充分肯定2004年部门预算试点工作。

2004年，我市在市级部门全面推行部门综合预算的基础上，进一步深化了部门预算改革，选择市机关党工委等8个市级行政单位进行深化预算改革的试点。经过一段时间的运作，取得了初步成效。一是部门预算的完整性、规范性进一步提高。2004年，市级有关部门与财政部门通力协作，为管好用好政府、老百姓的钱，下了很大功夫。编制的部门预算方案，基本反映了部门年度资金收支情况，初步实现了市级部门财政性资金的统筹安排，将一些经常性发生的专项支出编入了部门预算，使部门预算的完整性得到了进一步的体现。同时，首次将预算草案提交市人大财经委审核，部门预算一经批复，原则上不再追加调整，提高了预算的约束力，进一步规范了部门财政资金的管理。二是部门预算的公平性、透明度进一步提高。2004年度市级部门预算改革在实施中该控的控，该保的保，三上三下，体现了积极稳妥的精神，进一步突出了预算的透明度和公开性。根据人大监督的要求，8个部门的预算草案送交市人大财经委进行审查，把部门人员支出的基本工资、津贴、奖金和养老保险等社会保障支出、日常公用支出、对个人家庭的补助支出、离退休人员补助以及每一笔项目支出，全部反映在草案中，体现了公平、透明的要求。三是部门与财政共同理财的协作能力进一步提高。部门预算编制是政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，报经批准的年度财政收支计划。预算内容与各部门的工作息息相关，预算编制的过程是由部门与财政共同完成的。在2004年预算编制过程中，有关部门能从大局出发，发扬团结协作、埋头苦干的精神，和财政部门密切配合，顺利完成了编制工作。积极贯彻落实了市委、市政府的各项方针、政策，切实把好预算资金、项目的论证关、审核关，为合理编制预算，发挥资金使用效益，做出了积极的贡献。

总的来看，2004年度部门预算改革工作基本达到了市委、市政府既定目标。我们要在此基础上进一步推进改革，2005年部门预算编制的范围扩大到市级机关和一级预算单位，编制的方法也有了较大的改进，希望通过大家的共同努力，不断完善提高部门预算编制水平，最终建立起“规范、科学、公平、透明、有效”的部门预算运行机制。

(二)稳步推行国库集中支付改革。

财政国库集中支付制度改革，是财政支出管理改革的重要内容，是部门预算改革的配套改革措施。2001年，经国务院批准，财政部、中国人民银行印发了《财政国库管理制度改革试点方案》。2001年起，财政部在中央级单位进行了支出制度改革试点，目前已有近百个单位纳入了改革试点范围，并明确要求各地在“十五”期间全面推行以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。我省各市县也分别结合各自实际，先后开展了国库管理制度改革，如杭州、金华、嘉兴、乐清、义乌等地已建立改革基本框架，分别在工资发放、政府采购、基本建设、车辆保险、专项资金等领域实行了财政直接支付。随着我市部门预算改革的深入，作为配套的国库集中支付改革势在必行。我市前几年推行的会计集中核算和网上银行支付系统，也为开展国库集中支付奠定了良好的基础。因此，市政府经过慎重研究，决定从明年起在市级机关部门开展国库集中支付试点。开展好这项工作，一是有利于增强政府宏观调控能力，减轻国家财政负担。实行国库单一账户后，支出单位的财政资金都集中存放在国库，有利于市政府对资金加强统一调度和管理，从而大大增强财政宏观调控能力。二是有利于加强财政管理监督，减少资金的分散流失。国库集中支付制度的实施，能够在很大程度上杜绝“跑、冒、滴、漏”现象，并通过对财政资金拨付程序的规范，堵塞支出管理方面的漏洞。三是有利于部门预算的执行，提高资金的使用效益。实行国库集中支付制度，一方面，财政部门要严格按部门预算办理财政资金的支出和拨付；另一方面，支出部门按部门预算可以随时签订支付合同，不需要像以往那样等财政部门划拨资金到账户上后才能支付，不仅有利于部门预算执行，而且也能大大提高财政资金的使用效率和效益。四是有利于严肃财经法纪，促进和加强廉政建设。实行国库集中支付制度后，财政部门能够掌握各支出部门和支出单位每一笔资金的用途，并能严格按照现行的财经法规和制度规定，实现对财政资金流向、流量的全程监控，提高财政资金运作和使用的透明度，规范资金使用者的行为，从机制上杜绝财经违法违纪现象，从而有效防范腐败行为的发生。五是有利于克服资金损失浪费，缓解地方财政紧张状况。从目前情况分析，明年我市财政收支矛盾会更加突出。要缓解财政紧张状况，在大力发展经济、推进财源建设的同时，必须对现行的财政资金管理方式进行改革。通过实行国库集中支付制度，能够有效克服传统体制下资金运作方式的弊端，使有限的资金最大限度地发挥其应有的使用效益。

(三)全面推进配套改革。

部门预算与国库集中支付制度、政府采购制度等改革相辅相成，共同组成了财政管理改革的有机整体。在推行中也是相互促进、相互制约的。因此，在深化和规范部门预算和国库集中支付改革的同时，必须积极推进相关配套改革。一是完善政府采购制度改革。要全面推进政府采购预算编制、政府采购资金国库集中支付。继续扩大政府采购范围，提高公开招标的比重，完善和推进区域政府采购市场建设。加强对政府采购各个环节的监督，健全采购制度，提高采购效率，使政府采购行为更加公开、公正、规范、透明。二是开展财政资金绩效评价。建立财政支出绩效考核制度，强化财政支出跟踪问效，逐步建立起科学的财政支出效益评价指标体系，对财政资金使用过程实施监控，促进资金使用效益的提高。探索政府投资项目评审办法，建立和完善政府项目论证制度，凡政府投资的项目必须进行可行性认证，保证决策的正确性。三是改革财政监督方式。财政监督要从原来注重对企业和单位微观财务事项的具体管理，转向加强对收入征收机关、执法部门、中介机构等的监督。同时，要加强财政内部监督，要本着分权、制约的原则健全内部监督机制，促进财政管理水平、廉政水平的不断提高。

三、做好财政管理改革工作的要求

第一、转变观念。虽然我市实行预算外资金集中统一管理已有好几年，但仍有一些部门把收取的预算外收入视为自己的收入，把财政部门另外给的钱认为是政府对自己部门的投入；有的单位把政府赋予的收入组织职能部门化，要求收入与部门的开支相挂钩；也有少数领导没有把部门组织的收入理解为政府的财力组成部分，忽视财政整体功能的发挥。这些观点是不够正确的。预算外资金统属于政府，必须纳入财政进行统一管理，统筹安排。中央有明文规定，单位经费安排实行财权与事权统一。因此，我们要强化综合预算的观念，统筹安排预算内外全部财力，实行财政综合预算，将部门的所有收支活动纳入预算管理与监督的范围。要转变预算粗放的思路。以前基数加增长，基数年年滚，预算编的粗，不能够起到预算的约束作用，分不清哪些工作预算中有了安排，安排了多少钱，财政难监管，审计难监督。随着财政改革的深化，粗放的预算也不便于执行。因此，我们一定要细化预算，准确编制预算，真正实现预算编制的功能，发挥预算在工作上的保障、约束作用，从而有利于人大代表履行监督职责，有利于审计、社会各界对政府、财政的监督。要转变对部门资金存款的概念。实行国库集中支付制度后，各部门和单位不再有存款的概念，也没有沉淀资金，只有预算指标和用款额度，通俗的讲就是“用钱不见钱”。大家不要再抱着老观念，要与时俱进，一切向前看。

第二、加强领导。预算工作是一项系统工程。预算编制的好坏，直接关系市委、市政府政策的落实和部门工作有效运行。各部门的主要负责同志一定要高度重视，加强领导，狠抓工作落实。从多年的财政预算编制实践看，传统的习惯做法使有些部门领导在认识上有偏差，在思想上不够重视。有些同志认为预算编制、经费安排是财政部门的事，以为只要部门存在、事权存在，财政就得保证经费需要，年初预算没编好，执行到年中就打经费追加报告；也有的认为编制预算只是单位内部财务人员的事，关心不够、过问不多，这样，预算的质量就有不高的问题。预算编制的关键是对部门工作的细化，特别是项目支出，需经过仔细的论证、细化，而这些都需要部门的主要领导亲自组织，亲自研究，靠财务部门是做不全，也不做好的。从这个意义上讲，预算编制是部门领导重要的工作之一。各部门领导一定要从讲政治的高度，进一步提高对部门预算和财政国库集中支付改革重要意义的认识，把思想统一到国家和省、市的改革精神上来，一把手亲自抓，真正负起责任来，切实加强对改革工作的领导。

第三、突出重点。资金的需求和财力的供给是一对不可调和的矛盾，实行财政管理改革的目的，就是通过改革实现有限资金的合理配置，体现有保有压，发挥财政资金的最大效用。因此，各部门在预算编制中，要切实贯彻落实中央和省、市的方针政策，全面、正确地理解当前的财政形势，坚持“一保吃饭、二保稳定、三促发展”的原则，量力而行，统筹兼顾，突出重点，着力保障急需。在资金安排上，要尽力关注城乡和经济社会统筹发展,生态环境的保护与建设，社会保障和扶贫帮困，农业做优、工业做强、三产做大，促进“平安**”的建设等方面。财政资金要坚决从国家宏观调控所控制的项目、产业和领域以及竞争性领域中退出来。要从紧安排一般性支出，大力压缩会议费、招待费、差旅费、出国费等，保持行政管理费用的“零增长”。同时要讲求预算分配的结构效率，预算安排要在优化增量支出结构的同时，优化存量支出结构；在优化预算内资金支出结构的同时，优化预算外资金支出结构。

第四、加强配合。财政管理改革从某种意义上讲，是行政机关一种深刻的变革，机关部门今后在具体的财务运作方面有了更多的约束。对此，各部门一定要正确处理好部门利益与全局利益的关系，勇于自我革命和自我牺牲，积极支持、参与和配合财政管理改革。实际上，实行规范彻底的部门预算，不仅不会损害部门利益，反而可以更好地促进部门的工作。因为在实施部门预算中，首先要保障部门的正常运转，而且还要逐年提高保障水平，使部门领导可以从找钱、要钱中解脱出来，集中精力考虑事业发展。人民银行、银行要加强与财政部门和试点部门的联系沟通，及时协调解决国库集中支付中出现的新情况、新问题。部门预算和国库集中支付的实行，必然会给财政部门增加很多的工作量。财政部门要克服人手少、时间紧的困难，提高工作效率，积极主动地为各部门、各单位提供优质的服务，加强对业务工作指导。

第五、严肃纪律。实行部门预算和国库集中支付，是我市的一项重大改革部署，各部门、各单位必须认真贯彻执行，做到令行禁止，确保政令畅通。这是对党员领导干部党性观念、政策观念和全局观念的重要检验，更是对执政能力的考验。改革无论到哪个部门、哪个单位，都必须不折不扣地执行。要强化预算监督约束机制，部门预算经人大批准后，具有法律效力，任何单位都必须严格执行，一律不得随意更改，不得再要求追加支出，不得随意突破预算乱花钱。要规范管理，加强检查，认真执行部门预算执行审计和领导干部经济责任审计制度，努力提高财政资金使用效益。财政部门要切实加强财政性资金的效益评价考核工作，并在预算安排上体现奖优罚劣的原则。