林权制度改革会讲话一

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今天，市委、市政府在这里召开全市集体林权制度改革动员大会，标志着我市集体林权制度改革工作已经全面启动。在全省即将全面开展集体林权制度改革之际，市委、市政府抓住机遇，从战略全局高度，率先在全省开展集体林权制度改革，具有重要意义。刚才**区介绍了林改试点的成功做法，值得大家学习借鉴；项金如副主任宣读了市委市政府《关于进一步深化集体林权制度改革的意见》，这是我市集体林权制度改革的指导性文件，希望大家认真学习领会。王书记下面还将作重要讲话。这里，我先讲几点意见，供大家参考。

一、深化我市集体林权制度改革必要性

深化集体林权制度改革，是我市贯彻落实党中央国务院关于加快林业发展决定和回良玉副总理在全国集体林权制度改革现场经验交流会上讲话精神的重要举措，对于维护广大林农的基本利益、解放和发展林业生产力、加快林业和农村经济的发展，都具有重大的意义。

我市是林业大市，80％的土地是山场，70％的人口在山区，集体林地占有较大比重。改革开放后，通过开展稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作，扩大林业经营自主权和实施林业分类经营改革，在一定程度上解放和发展了林业生产力。但由于部分集体林地产权不够明晰、使用权流转不规范、经营机制不活、利益分配不明确等原因，林农的经营主体地位没有得到有效落实，影响了林木所有者和经营者发展林业的积极性，阻碍了生产要素向林业的集聚，导致森林资源质量不高、林种结构不合理、经营管理粗放，林业大资源、小产业、低效益的状况长期得不到根本改变。为此，必须深化集体林权制度改革，这是适应社会主义市场经济发展的必然选择。只有改革，才能有效消除长期制约林业发展的体制机制障碍；只有改革，才能有效释放农村劳动力的巨大潜能和林地的巨大生产潜力及调动其他各种生产要素向林业聚集；只有改革，才能充分发挥林业的双重属性和林业的多种功能；只有改革，才能充分发挥林业在构建和谐社会中的重要作用，保持林区的稳定；只有改革，才能充分发挥林业在建设社会主义新农村中的重要作用。

二、深化集体林权制度改革需要明确的几个基本问题

这次林改不同于以往历次林业改革，它是一次对以林地权益为核心的森林资源资产权益进行进一步明确，是从体制上、机制上和制度建设上的综合性改革，是从明晰产权关系入手，确立林农经营主体地位，给予林农真正意义上的物权改革。因此，必须进一步明确林权制度改革的依据、范围、目标、任务等基本问题。

（一）林改的依据

林改工作情况复杂，政策性强，必须严格依法依规办事。现行的涉林法律法规较多，这些都是我们林改工作必须遵循的准则和依据。其中最重要的有四个：一个是《森林法》，一个是《农村土地承包法》，一个是《村民委员会组织法》，还有一个是中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》。如《农村土地承包法》第三条明确规定：“国家实行农村土地承包经营制度”，并指出“农村土地”“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。这就是说，国家对林地和耕地一样，都是实行承包经营制度。同时，还指出：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，而对于“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。这些规定，对林改工作无疑具有重要指导意义。

（二）林改的范围

不同的地区，具体情况不同，林改的范围也不尽相同。在借鉴外地经验的基础上，结合我市林业“三定”以来大部分山林已基本到户的实际，我市确定的林改范围主要是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体林（包括商品林、公益林）以及区县人民政府规划的宜林地。

对已明晰权属的自留山、责任山和承包经营、股份制经营、合作联营的集体商品林以及经县级以上人民政府规划界定并到户的生态公益林维持现状不变，在本次改革中主要是完善登记内容、建全档案，换发全国统一式样的林权证。

对权属有争议的森林、林木和林地，要按照“逐级负责、分级调处”的原则，积极调解权属争议。调解成功的，要确权发证；一时难以调解的，暂不纳入改革范围。

（三）林改的内容

林改的内容很多，包括主体改革和配套改革两个大的方面。主体改革的内容主要是：确权发证、减轻税费、放活经营、规范流转等。配套改革的内容主要是：加快林业管理体制改革、积极培育林业生产要素市场、逐步建立森林资源资产评估体系、拓宽林业投融资渠道、建立健全覆盖集体林业的公共财政制度、建立森林资源“三防”体系等。

这里重点讲一下确权发证问题。林改的核心是产权。产权包括所有权、经营权、处置权和收益权。其中涉及产权的性质、产权的确立、产权的行使、产权的流转、产权的收益和产权的保护等许多方面。林改的实质是通过“两权分离”，还权、还利于民。

确权发证是林业产权制度改革中一项最基础、同时也是一项非常复杂的工作。一是划给农民经营的自留山和分包到户的责任山，要稳定不变。这是中央三令五申的要求，也是维护林业政策连续性的需要。二是对现在仍归集体统一经营的山林，要区别情况，分类指导。可以按人口实行均山、分户、联户承包经营，也可以采取分股不分山、分利不分林的办法，继续实行集体统一经营，还可以实行有偿转让经营等。三是对已经流转的集体山林，程序合法、合同规范的，要予以维护；群众意见较大的，要尊重历史、依法完善。四是对国有林（包括国乡联营山林），首先要稳定权属，其次要搞活经营。搞活经营的方式很多，可以通过采取内部职工承包，或者吸收社会法人、自然人以资金、技术等生产要素入股，实行股份制经营，或者向社会公开转让等。

从我市的实际情况看，虽然经过林业“三定”，做了大量工作，但确权发证任务仍十分艰巨。

（四）林改的任务

主要任务是，争取用2年左右的时间，打好“一个基础”（确权发证），建立“两大机构”（森林资源资产评估机构和交易机构），突破“三个难点”（“两金”减免、森林资源资产抵押贷款、采伐限额管理），完成“四项工作”（放活经营、减轻税费、规范流转、综合配套）。

（五）林改的目标

从近期看，林改的目标就是要实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，实现“四增”即资源增量、林业增效、林农增收、村财增加。从长远看，应实现的目标主要是，建立经营主体多元化，权责利相统一的集体林经营管理新机制和适应社会主义市场经济体制要求的现代林业产权制度。这种现代林业产权制度的基本内涵有六个方面，即“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管到位”。

（六）林改的途径

主要是三个方面：一是通过所有权和经营权“两权分离”，明确林业产权，把林地的经营权落实到户、落实到人，确立林农在林业经营中的主体地位；二是通过林权登记发证，以法律的形式落实林农的经营权，确保林农的处置权和收益权，真正实现还林、还利于民；三是通过建立健全林业要素市场和服务平台等配套改革，规范林权的依法、有序流转，促进人才、资本、科技等各种生产要素向林业聚集，盘活森林资源，激活林业发展机制，缩短林业经营周期，促进林业发展和林农增收，带动新农村建设。要通过这三个方面的措施，逐步实现经营主体明晰化、资源资产化、流转规范化、机制市场化、投入多元化、服务社会化、效益最大化。

（七）林改的步骤

根据我市森林资源状况和已有的基础条件，林改工作从今年第二季度开始，力争用两年的时间全面完成林改任务。具体分三个阶段进行。

1、准备阶段：时间2007年4月－6月底，主要工作是宣传发动、组织培训、制定方案。

通过各种形式，广泛深入地宣传林改的目的、方法和政策；逐级组织业务骨干培训，务使参与林改的工作人员和基层干部都成为林改的“明白人”；在调查摸底的基础上，逐级制定切实可行的改革方案。

2、实施阶段：时间2007年7月－2008年9月底，主要工作是现场勘界、登记造册、确权发证。

村或村民小组推选代表组成工作组，现场核实山林权属、面积和四至界线，逐户登记并绘制山林小班位置图。林业部门负责对登记的材料进行程序审核，审核无误后张榜公示，并由集体林地所有者统一与农户签订承包合同，报县级人民政府批准发证。

3、总结阶段：时间2008年10月－2009年3月底，主要工作是检查验收、总结经验、评比表彰。

对林改实施情况，各级要加强跟踪督促检查，及时解决改革工作中出现的新情况、新问题，并不断总结经验。林改工作基本结束后，由各级集体林权制度改革领导小组对下一级的林改工作进行检查验收。检查验收和评比表彰的具体方案另行制定。

三、深化集体林权制度改革需要把握好几个问题

深化集体林权制度改革，最终要体现在“明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转”这四句话上，以生态公益林是否管好、商品林经营是否放活、林农是否增收，作为检验这次改革成败的标准。为了实现这个改革目标，在工作中，必须注意把握好以下几个问题：

（一）保持林业政策的连续性，确保改革的顺利进行和农村社会稳定。这次林改，实际上是对上个世纪80年代初林业“三定”确定的林业产权制度的进一步巩固、完善、深化和提高，绝不是推倒重来。按照中央《关于加快林业发展的决定》和《农村土地承包法》的规定，林业“三定”时已经分到户的自留山和责任山必须保持稳定，这次主要是完善合同，换发林权证；目前仍由集体管理、尚未落实经营主体的山林，可以按人口实行均山、分户、联户承包经营，也可以采取分股不分山、分利不分林的办法，继续实行集体统一经营。因此，必须在稳定林地所有权的基础上，通过流转或实行家庭承包等多种形式，明确经营主体，落实经营责任，并确权发证。各地对改革中出现的问题，要严格按照有关法律法规或通过协商的方式予以解决，不允许违反规定搞上有政策，下有对策，另搞一套，确保改革的顺利进行和农村社会的稳定。

（二）充分尊重群众意愿，发挥好群众的首创精神。市委、市政府《关于进一步深化集体林权制度改革的意见》中提出了7种明晰产权的有效形式，各地情况不同，可因地制宜的选择运用。除此之外，各地还可以结合改革，积极探索新的改革形式，充分发挥人民群众的首创精神。需要强调指出的是，不论采取哪种形式，都必须坚持群众自愿的原则，通过召开村民大会或村民代表会议，充分听取广大群众的意见和建议，坚持三分之二以上多数同意后决策，保障群众的民主权、参与权、知情权，坚决杜绝暗箱操作。

（三）加强对改革的政策引导，充分调动各方面的积极性。林改的实质就是完善适应市场经济体制的新的林业生产关系，其政策性、专业性都非常强。为了保证改革的顺利进行，必须加强对改革的引导。各地林改办公室要尽快组织人员编印《集体林权制度改革政策问答》，指导各地掌握政策；同时要成立林改政策咨询小组，解答有关林改政策问题。要努力探索调动农民、山林经营者和乡、村、组各方面积极性的林业发展新机制，引导和鼓励山林向有经营能力的大户集中，大幅度提高林业生产力和经营效益。

（四）坚决落实和兑现改革的各项配套政策。这次改革推出的政策多、内容丰富，条条都有“含金量”，体现了市委、市政府对林业的高度重视和关怀。如全面取消市、县、乡、村出台的所有木竹收费项目；调减育林基金分成比例，将让利的育林基金全部补助给乡镇；自产自销原木、原竹取得的销售收入，免征增值税和所得税；企事业单位种植林木、发展绿化苗木等获得的收入，暂免征收企业所得税；对以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品，实行增值税即征即退政策；毛竹、10厘米以下间伐材不纳入生产计划管理，由县级林业主管部门按照省批准下达的采伐限额控制，等等。全面落实和兑现这些政策，是这次林业产权制度改革的关键，各地、各部门必须增强组织纪律观念和大局意识，从服从发展大局，服务“三农”工作的高度，坚决地、不折不扣地将各项政策落实到位；有关部门要加强督导检查，确保政策执行不走样。

（五）重视群众来信来访，妥善解决山林纠纷和承包纠纷。由于本次改革涉及面广、情况复杂，且林业“三定”以来的林业产权关系变化形成了一些“后遗症”，因此，改革中不可避免地会出现一些山林纠纷和承包合同纠纷。对此，我们要有充分的思想准备。对改革中出现的各种纠纷问题，各地务必高度重视，依法加强协调，妥善解决。要严防因山林权属或承包合同纠纷引发群体性乱砍滥伐林木和纠纷械斗事件，坚决依法打击借改革之名制造事端、引发纠纷或乱砍滥伐的各种案件。要充分发挥乡规民约在群众自我调解纠纷、爱林护林方面的积极作用，把矛盾化解在基层，消灭在萌芽状态。各级人民法院和林业、公安、信访等部门，要认真受理群众来信来访和投诉，建立重大毁林案件和纠纷械斗事件的应急处理机制。林改办要安排专门力量负责接待和处理群众反映的林业产权制度改革中出现的各种矛盾和问题，杜绝群体事件的发生，确保改革顺利进行。

四、做好集体林权制度改革工作的几点要求

第一、组织领导要到位。这是做好林改工作的保证。各级党委和政府要从全局和战略高度，充分认识林改的重要性、艰巨性和复杂性，把它作为解决当前“三农”问题的一件大事来抓，实行党政一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，层层落实领导责任制，确保改革取得成功。各级都要成立以党委或政府主要负责同志为组长，相关部门负责同志为成员的林改工作领导小组。在这个基础上，建立“市指导，区县领导，乡镇组织，村组操作，部门服务”的工作机制。

第二、工作班子要落实。林改工作班子是否得力，直接关系到林改的各项工作和政策措施能否真正落实。要抽调业务熟、能力强、素质高的人员，组建林改试点的具体办事机构，负责政策指导、技术培训和日常工作。同时，林业、财税、纪检监察、农业、国土以及政法等部门都要各司其职，通力合作，确保改革顺利推进。特别是每个村民组要推选5－7名底数清、情况明、威望高、人缘好、有热心、能干事的同志组成林改工作小组，负责相关林权权利人的召集、现场勘界、表格填写以及老式林权证收集等工作。

第三、宣传发动要广泛。林改工作直接关系到农民群众的切身利益，不仅需要有群众的支持和参与，而且要把林改方案的最终决定权交给群众，由村民委员会或村民代表大会按照《村民委员会组织法》表决通过。因此，要采取有力措施，加大林改宣传力度，把林改政策交给群众，充分尊重农民的意愿，切实维护农民的利益，让农民群众真正享有知情权、参与权和决策权。同时，要把林改政策宣传到各级领导、社会各界、广大林农，使他们都知道林改。

第四、林改培训要务实。为尽快打造一支懂政策、通业务、能干事的林改队伍，避免在林改工作中走弯路、重复操作和多次修改，保证林改工作顺利进行，各地要抓紧组织业务骨干进行培训，使参与改革的工作人员和基层干部成为林改的“明白人”。市里要培训到乡镇，要以分管林业的乡镇长为骨干，分批培训，使他们掌握林改政策，知晓工作程序，明确自身责任；区县要培训到乡镇林业站和行政村，使他们熟知林改的具体操作方法；乡镇要培训到村组的林改工作小组，使他们能够熟练掌握现场勘界、表格填写等实际操作方法。培训的内容以实际操作为主，培训后要进行测试，测试结果要通报，确保培训取得实效。

第五、林改方案要周密。市委市政府已下发了《林改意见》，各地要组织力量认真开展调查研究，并依据本地实际情况，结合市里的林改意见，科学合理地制定林改实施方案。区县林改方案报市政府批准，乡镇林改方案报县政府批准；村组林改方案，要经村民大会或村民代表会议讨论通过后，经乡镇政府批准，报区县政府备案。由于林改工作的复杂性，不同的村、组由于其林地面积、山场条件等不尽相同，具体的林改方案也不应相同。因此，林改工作特别强调要抓好村一级，根据社情民意和村情林情，实行“一村一策”、“一组一策”，确保林改方案周密细致，符合实际，得到群众的拥护。

第六、督促指导要有力。林改工作政策性强，涉及面广，一定要确保各项政策落实到位。因此，各地要由政府牵头成立督导检查组，县、乡两级都要成立工作组，对林改工作加强指导，不仅要解答好政策问题，检查工作质量，督促工作进度，而且要及时发现和处理改革中遇到的新情况和新问题，确保改革的顺利推进。

第七、检查验收要严格。林改工作是否取得了预期的成效，不能看现象，凭感觉，大而化之，而必须进行严格的检查验改。为此，必须把检查验收作为林改工作的重要一环，制定完善的检查验收办法，明确验收标准，并由多部门联合组成工作班子，一个一个检查验收。同时，要对每个工作阶段进行检查验收，不符合要求的不得转入下一阶段工作，直到补课符合要求后才能转段，确保林改工作不流于形式，不走过场。

第八、维护稳定要加强。“稳定”是一切工作的基础。在林改工作中，要坚持把维护稳定摆在各项工作的首位，采取有力措施，积极化解矛盾，消除不稳定因素。为此，关键是要抓好林权纠纷的调处，加强调处机构的工作，切实解决好长期积累下来的林权矛盾。同时，要抓好林政资源管理，加大打击力度，严厉打击借林改之机破坏森林资源的违法犯罪活动。从**区的林改试点情况看，只要工作到位，措施有力，就不会出现乱砍滥伐等问题，也不会出现因林权纠纷而影响社会稳定的状况。

由于林改的时间安排较紧，各地要按照市里要求，立即着手开展工作，不能等待观望，要努力创造条件，抓紧准备，早改可以争取工作主动，这是一条最基本的工作经验，希望大家认真体会，把工作尽量往前赶。

同志们，深化集体林权制度改革意义重大，任务艰巨。让我们在市委、市政府的坚强领导下，在省林业厅的指导下，在同志们的不懈努力下，一定能够把林改工作抓紧、抓好，抓出成效，为促进新农村建设作出更大的贡献。