十一五规划研讨讲话

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同志们：首先，我代表省发改委对荣获全省市县“十一五”规划纲要编制工作综合奖、创新奖、组织奖的单位和荣获全省“十一五”规划纲要建言献策先进集体和个人表示热烈祝贺，并对参加和关心、支持全省“十一五”规划编制工作的领导和同志们表示衷心的感谢！省第十届人民代表大会第四次会议批准的《**省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），描绘了未来五年我省经济社会发展的宏伟蓝图，是全省人民共同的行动纲领。组织实施好《纲要》，是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想，深入实施“八八战略”、“平安**”、文化大省、“法治**”的具体体现，对今后五年我省经济社会发展切实转入科学发展轨道、基本实现全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重要的意义。下面，我讲两个方面的内容。

一、“十一五”规划纲要编制工作总结

（一）“十一五”规划纲要编制工作回顾从**年9月份启动到**年1月省十届人大四次会议批准，“十一五”规划编制工作历时两年半，主要分为三个阶段：

第一阶段：前期研究阶段。按照国家发改委和省委、省政府的要求和部署，主要开展了四项工作。一是**年11月，省发改委与省规划院联合举办全省“十一五”规划编制工作研究班，就我省“十一五”规划前期研究工作进行了初步研讨。二是**年2月，会同省科技厅、省社科联和省政府新闻办面向社会进行公开招投标，确定16个“十一五”规划前期重点研究课题。三是**年3月，省发改委分别委托省政府咨询委、省规划院、省经济信息中心等单位开展“十一五”规划思路的基础研究。四是**年6月，会同省级有关部门，完成省委、省政府布置的“十一五”规划《建议》和《纲要》重点调研课题。

第二阶段：《基本思路》形成阶段。在大量前期研究的基础上，进一步深化对“十一五”规划若干重大问题的研究。**年9月研究的初步成果在国家东部沿海地区“十一五”规划座谈会上作了汇报交流。同年10月，开始起草“十一五”规划《基本思路》。《基本思路》初稿形成后，听取了各方面的意见，进行了多轮修改完善。**年6月《基本思路》最终定稿，上报国家发改委和省政府，并为省委制定“十一五”规划《建议》提供基础材料。

第三阶段：《纲要》完成阶段。省委十一届九次全会后，按照省委《建议》精神和省政府的部署，开始正式起草“十一五”规划《纲要》。**年10月，形成《纲要》初稿。11月，《纲要》分别征求了专家和各部门意见，并向省政府常务会议作了汇报。12月—**年1月，《纲要（征求意见稿）》上报国家发改委，并与兄弟省市《纲要》进行了衔接交流；向省政府常务会议、省十届人大常委会第二十二次会议、省政协十一届二十二次常委会和省人大财经委汇报，听取意见；征求各市对《纲要（征求意见稿）》和建设项目的意见和建议。经过多轮集中修改，形成《纲要（草案）》。在省“十一五”规划专家咨询委员会论证后，《纲要（草案）》报送省委常委会讨论审定。**年1月16日，在省十届人大四次会议上，吕祖善省长作《关于**省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的报告》；1月21日，省人代会审议批准了《**省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和吕省长的报告。2月24日，省政府正式实施《纲要》。

（二）“十一五”规划纲要编制工作的基本经验回顾“十一五”规划纲要的编制过程，做好规划编制工作的基本经验主要有：

1、领导重视、部门协作是规划编制工作的关键“十一五”规划编制工作启动以来，省委、省政府高度重视，省委财经领导小组先后两次听取了省发改委关于“十一五”规划的专题汇报，书记和吕祖善省长亲自听取了15个重点调研课题成果的汇报。省委“十一五”规划《建议》，明确了《纲要》编制的指导思想和总体要求。为加强对“十一五”规划编制工作的组织领导，吕省长亲自担任省“十一五”规划编制工作领导小组组长，两次主持召开领导小组会议。王永明副省长召开了全省“十一五”规划编制工作电视电话会议，参加了国家东部地区“十一五”规划座谈会，还分南北两片听取了11市对《纲要（征求意见稿）》和建设项目的意见和建议。在“十一五”规划编制过程中，省级有关部门也高度重视，无论是课题研究，还是专项规划编制，都为《纲要》编制提供了重要基础，同时也对《纲要》过程稿提出了许多很好的修改意见和建议。“十一五”规划编制工作涉及面广、头绪多、任务重。领导有力、部门协作的组织体系的形成，为“十一五”规划纲要编制工作的圆满完成奠定了良好的基础。

2、重视编制过程、提高社会参与度是规划编制工作的基础为适应改革开放和经济社会发展阶段性变化，在“十一五”规划纲要编制过程中，我们注重加快规划编制的民主化和法制化进程。一是规范规划组织体系和编制程序。省政府办公厅先后转发了我委《关于我省“十一五”规划工作的若干意见》和《**省“十一五”规划编制体系目录》，在此基础上，省政府于**年10月出台了《关于加强和改进规划工作的意见》，这些文件为“十一五”规划纲要编制工作顺利开展提供了保证。省里还正式成立了“十一五”规划专家咨询委员会，组织开展《纲要（草案）》的咨询论证。二是实行“开门编规划”，不断提高社会的参与度和认知度。我们首次就五年规划的前期研究课题面向社会公开招标，也首次面向社会开展“十一五”规划纲要建言献策活动，开通了门户网站、电子邮件、直接来信、电话、传真和《**经济》杂志等6个建言献策渠道，广泛收集征求社会各界的意见。这些创新性举措，极大地调动和激发了人民群众参与规划编制的热情和积极性，使《纲要》的编制过程，成为发扬民主、集思广益、科学决策的过程，使《纲要》成为凝聚民智、反映民意、深入人心的规划。

3、加强调查研究、注重不断创新是规划编制工作的重要途径社会主义市场经济体制下，规划是宏观调控的重要手段，是政府履行职责的重要依据。为了增强《纲要》的宏观性、战略性和导向性，必须深入调查研究、理清发展思路。为此，我们采取实地调研、专题研讨、座谈交流等多种形式，深化“十一五”经济社会发展重大问题的研究，为省委《建议》的起草提供了重要参考，为《纲要》的编制奠定了基础。强调规划的可操作性和约束性，是“十一五”规划编制的重要目标。为达到这一目标，我们通过主体功能区的初步划分等方式强化发展的空间均衡，通过加强载体设置、区别指标属性、筛选重大项目，强化规划的约束性内容，还首次运用正文穿插专栏的表现形式。规划内容和规划方法的同步创新是“十一五”规划编制工作的重要探索。

4、深化规划体制改革、加强规划综合管理是规划编制工作的重要保障针对前几个五年计划存在规划数量过多、功能定位不清、编制程序不规范、规划实施不力等问题，在启动“十一五”规划编制工作的同时，我们加大了规划体制改革的力度。除列入国家发改委规划体制改革试点的宁波市外，省发改委还确定了温州市、衢州市和绍兴县、遂昌县、普陀区等10个省级规划体制改革试点单位。规划体制改革试点工作从**年初开展以来，取得了阶段性成效。各试点单位在创新规划编制手段、加强规划综合管理、强化规划实施刚性、统筹规划经费等方面推出了许多重大的创新性举措，发挥了示范和带动作用。按照适应社会主义市场经济的要求，建立层次分明、功能清晰的省级规划框架体系，颁布了全省“十一五”规划编制体系目录，还明晰了省政府审批、省发改委和主管部门联合审批以及主管部门审批等三个层级的管理方式，把好规划编制的“入口关”和“出口关”。两年多的实践证明，规划体制改革与“十一五”规划编制工作的互促共进，是“十一五”规划编制成功的重要经验。

二、实施“十一五”规划的总体要求

“十一五”时期是我省国民经济和社会发展的关键时期，是全面建设小康社会的攻坚阶段。按照党的十六届五中全会精神，我省“十一五”规划《建议》和《纲要》提出的总体要求，概括起来是两句话：一句是“立足科学发展、促进社会和谐、实现全面小康、继续走在前列”；一句是“推进又快又好的发展、转变经济增长方式、深化改革开放、促进人的全面发展”。实施“十一五”规划纲要，必须跟踪应对三方面因素、协调处理好四个关系。

（一）跟踪应对三方面因素“十一五”规划纲要对今后一个时期国际国内发展环境作了概括分析，但规划实施是一个动态的过程，存在许多不确定性因素，在“十一五”规划实施过程中，我们要密切跟踪和分析研究以下因素：

一是国际经济与国际市场因素。目前，我省经济国际化水平已经很高，**年外贸依存度已达65%。国际市场的风云变幻对我省经济的影响越来越大。据国际货币基金组织的预测，**年世界经济预计增长4.4%，而2007-2010年预计年均增长4.3%；**年世界贸易量将增长7.6%，而2007-2010年将年均增长6.9%。另据联合国贸易和发展会议的预期，全球跨国直接投资目前已经从谷底回升，预计未来几年将保持上升态势，“十一五”时期有望恢复甚至超过年均1.4万亿美元的历史最高水平。值得高度重视的是国际贸易保护主义抬头、国际油价波动、人民币汇率等不确定性因素，对“十一五”的发展都将产生较大的影响。“九五”时期的亚洲金融危机和“十五”时期的美国“9.11”事件、伊拉克战争等，都曾带给世界经济带来较大的影响和波动。在“十一五”规划实施过程中，我们要深入分析研究国际宏观环境的影响，加快建立相应的应对机制，强化应对举措。

二是国家宏观调控和国内市场因素。国家《纲要》确定“十一五”GDP年均增速是7.5％，这一指标是能够实现的。随着我国工业化、城市化、市场化的推进，随着全面建设小康社会步伐的加快，我们要看到国内市场既会有一个比较大的量的扩张，也会有一定的质的提高。同时，国家的宏观调控政策以及区域竞争的加剧也对**“十一五”经济社会发展提出了新要求。比如，国家产能过剩行业的调整和压缩，将会对我省的钢铁、石化等重化行业的发展造成一定的影响。土地、能源、水资源和环境约束加大，也会制约**经济的发展。另一方面，区域经济一体化进程加快，长三角、国内大区域之间对人才、资源、技术和市场的竞争也日趋激烈，**如何实现与其他地区有效的竞争和合作仍有待于深入研究。

三是省内的制约因素。从省内看，《纲要》确定的全省GDP年均增速为9%，11市《纲要》中GDP增速比省里普遍都高2个百分点（杭州、宁波、绍兴为11%或左右，其余8个市都是12％或以上）。总体上看，GDP实现比较高的增速问题不大，难的是如何克服资源要素紧缺、环境不堪重负、自主创新能力不强等制约，使经济发展切实转入科学发展的轨道。《纲要》体现了**发展模式全面转轨的要求，这就需要相应的体制机制支撑，需要支付一定的改革成本，为此,要正确处理好短期和长期、速度和质量等方面的关系，加快转变经济增长方式，真正走出一条可持续的发展路子。

（二）协调处理好四个关系加强统筹协调既是落实科学发展观的思想方法和工作方法，也是我们必须坚持的重要工作方针。实施好“十一五”规划，首先要站在统筹全局的高度，处理好四个关系。

1、市场机制与政府调控的关系我们已经编制实施了十个五年计划，在不同的体制背景下，规划实施手段也不相同。五年规划总体上是宏观性、战略性和导向性的，政府配置资源的范围和领域逐步减少。在经济全球化和区域经济一体化日益加速、社会主义市场经济体制逐步完善的体制背景下，规划实施总的原则是：合理界定政府和市场作用的边界，主要发挥市场配置资源的基础性作用，同时政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源。

2、中长期规划与年度计划的关系以往规划缺乏操作性的原因主要是目标任务难以分解落实。中长期规划与年度计划存在“两张皮”现象。这次“十一五”规划《纲要》编制过程中，比较充分地考虑了规划目标的可分解性。实施《纲要》，首先就要做好规划发展目标和主要任务的年度分解落实工作。同时应该看到，资源要素制约、生态环境脆弱、产业结构调整、城乡二元结构等问题不是一两个五年规划就能解决的。在改革体制、安排投资、确定实施进程时，也要合理把握规划实施的阶段重点和推进节奏，防止急于求成，欲速而不达。

3、总体规划与专项规划的关系以往我们编制的规划不少，但“各唱各的调”，存在着各级各类规划的功能分工不清晰、衔接协调不充分等问题，影响了规划的权威性和有效性。省政府领导对这一问题非常重视。为了加强规划的综合协调，发挥各类规划的综合效应，最近省政府成立了规划协调会议制度，由省长主持，有关副省长和省级职能部门负责人参加，承担规划的综合协调和审议职能，下设办公室由省发改委牵头组成。目前，省级专项规划都将陆续编制完成，进入审批阶段，在前一定要把好衔接协调关，统筹好全省城镇体系布局、生产力布局和基础设施网络、生态环境建设，并与城市规划、土地利用规划相衔接，5月份，省政府主要领导要听取“十一五”重点专项规划的汇报，省级有关部门要高度重视，抓紧做好准备工作。

4、规划实施与激励、约束机制的关系规划实施是一定时期内的动态过程。要增强规划实施的刚性，必须加强规划实施的评估和监督。规划实施评估也是市场经济国家和国际组织的普遍做法。通过规划实施的评估，不仅可以检查规划实施的效果和各项政策措施的落实情况，还可从中找出规划实施存在的问题，提出规划修订和调整的建议。另一方面，根据以往规划实施的经验，更重要的是要建立规划实施的激励机制和约束机制。要逐步将规划目标任务尤其是约束性指标，列入部门、地方政绩考核体系，强化规划实施机制。

三、实施“十一五”规划的重点工作

1月21日，在省十届人大四次会议闭幕时指出，“十一五”规划纲要总结了全省“十五”时期的实践经验，集中了人民群众的智慧，体现了科学发展的理念，符合**的实际情况。……，今后五年的壮丽画卷从此铺开，每个方面都要在这个壮丽画卷中找准自身的位置，尽心尽责，抓好落实。3月1日，吕省长在省政府第七次全体会议暨廉政建设工作会议上的讲话中强调，落实好省委“十一五”规划《建议》和省人代会通过的“十一五”规划纲要，认真编制好各级各类专项规划，是今年的工作重点。实施“十一五”规划是一项系统工程，在很多方面并没有现成的经验可以借鉴，需要不断探索、不断创新。初步考虑，下一阶段要着重做好以下工作：

（一）抓好规划目标任务分解落实工作《纲要》实施首要的就是明确责任主体。要将《纲要》的主要目标任务分解落实到各级政府和有关部门，建立规划实施责任制，并列入政府目标责任制考核体系。这次会上印发的《〈纲要〉主要目标任务分解落实方案》，请省级有关部门、各地讨论提出意见，会后我们将抓紧报省政府审定下发。要把五年规划的实施与年度计划紧密结合起来，把具体的、可考核的目标任务落实到年度计划。与《纲要》配套的专项规划，有关部门要制定好年度实施计划，统筹进度安排，明确进度要求，逐年实施，分步推进，保持规划实施的连续性。约束性指标是对各级政府和有关部门提出的工作要求，具有法律效力，要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保其实现。其中，国家要求重点考核万元生产总值综合能耗降低、主要污染物排放总量减少和耕地保有量三大约束性指标，省级有关部门和市县都要认真落实。

（二）建立分类指导的实施机制根据规划实施主体，《纲要》目标任务主要分为以下几类：

一是《纲要》中关于产业发展和利用外资、对外贸易的内容，是表明政府期望的发展方向，主要依靠市场主体的自主行为实施。

二是《纲要》提出的转变经济增长方式、建设社会主义新农村、增强自主创新能力、促进区域协调发展、促进城市化健康发展、建设资源节约型和环境友好型社会等重点任务，实施的主体是多元化的，主要是企业、农户等市场主体。实施机制主要是市场机制和利益导向机制。政府的职责主要是营造良好的制度环境、政策环境和发展环境。

三是《纲要》中科教文卫体及社会保障、社会救助、促进就业、防灾减灾、公共安全等公共服务领域的任务，实施主体是政府，主要运用政府掌握的公共资源加以落实。四是《纲要》中提出的主体功能区划、生态环境保护、资源管理、社会管理等内容，实施主体是全社会，实施机制是法律手段并配合适当的经济手段。五是《纲要》中确定的改革任务，是政府的重要职责，必须放在政府工作的重要位置。要将改革任务分解落实到有关部门，加大推进力度。

（三）组织实施“十一五”重大建设项目重大项目建设是实施规划的重要载体，实施好“十一五”规划重大建设项目，关系到“十一五”发展的全局，特别是能源、水资源、基础设施、公共产品、可持续发展的重大项目，加快建设意义重大。昨天省委、省政府召开了全省重点建设暨“五大百亿”工程工作会议，各级各部门要认真贯彻落实、吕省长重要讲话精神，切实抓好“十一五”重大项目建设。对拟建项目，要认真做好前期工作，已经开工建设的项目，要加快进度，确保安全高质量地完成建设任务。要对以下领域的重大项目进行重点突破：一是对我省经济社会发展具有全局意义和深远影响的，如对调整产业结构和转变增长方式有重大推动作用，对破解瓶颈制约有重大突破作用，对某一领域或产业的发展有重大带动作用，有利于破解社会普遍关注的热点和难点问题，对“十二五”及以后的发展有奠定基础作用的项目；二是投资主体主要是政府的项目；三是前期工作比较扎实或有相当基础，在“十一五”时期能够顺利启动的项目。

（四）调整和完善调控性政策和措施调控性政策和措施是实现“十一五”规划纲要目标的重要手段。完善有关经济政策主要包括四个方面：一是公共财政政策。主要是明确未来五年公共财政支出的重点领域，是国家《纲要》的一个创新点和亮点。各级政府的公共财政支出也要按《纲要》提出的重点和方向进行安排，并着力加强公共服务。二是政府投资政策。要整合政府投资，改进投资方式，加强项目监管。把投资重点放在新农村建设、公共设施建设、能源保障建设、环境保护和污染治理、自主创新、重大基础设施等方面。三是税收政策。与“十一五”时期的重点工作任务相衔接，税收政策重点应放在鼓励资源节约型和环境友好型社会的建设、促进就业、促进自主创新、促进文化体制改革，以及发展先进制造业和服务业等方面。四是产业政策。要充分考虑我省的资源禀赋和承载能力，按照适度偏紧原则调控高耗能产业规模，依法淘汰工艺技术落后、环境污染大和不具备安全生产条件的企业；同时，加强对高技术产业和先进制造业的扶持，重点支持研究开发，培育核心竞争力。

（五）开展主体功能区划工作开展主体功能区划是“十一五”规划《纲要》的重大突破。但总体上，《纲要》中四类主体功能区的划分还是概念性的、粗线条的。为从全局和长远出发，统筹经济布局、人口分布、城市格局、土地利用、基础设施网络和生态环境保护，国家将组织编制全国主体功能区划规划。最近，、吕省长在生态省建设领导小组会议强调，要抓紧启动和加快推进主体功能区划工作。要按照“十一五”规划《建议》和《纲要》的要求，根据资源环境承载能力和发展潜力，制定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的划分标准、评价指标和差别化政策，优化区域空间布局，协调各类空间规划。前一阶段，我委已会同规划院拟定了《**省主体功能区划工作方案》，选择钱塘江流域和部分地区市县开展试点，以点带面，分步推进。在开展前期研究、总结试点经验的基础上，全面部署开展全省主体功能区划工作。

（六）建立健全规划管理体制规划从编制和实施是一个完整的工作链，主要包括立项、调研、起草、衔接、论证、审核、、实施、评估等环节。要按照省政府的要求，建立省规划协调会议制度运行机制，深化规划体制改革，强化规划编制和实施的综合管理。各级各类规划要严格按照省政府规定的程序立项、审批、，并进行动态的跟踪和监测评估，不断提高规划的编制质量和实施效果。当前要加强各级各类专项规划的综合管理，建立完善专项规划衔接、论证、审批制度，把好“出口关”，增强专项规划的科学性和实效性。

最后，我强调一下加强规划队伍建设问题。规划编制和实施关键在队伍。“十一五”规划编制和实施过程就是锻炼规划队伍、培养规划人才的过程。规划实施是个新课题，在实施过程中会遇到许多新情况和新问题，需要我们去研究、去探索、去创新。在座很多同志参与了“十一五”规划的编制，既有较高的规划理论水平，也掌握了先进的规划理念、技术和方法，但还必须提升理论的高度和实践的深度，把两者紧密结合、融会贯通。要围绕“十一五”规划的实施，通过各种形式的学习和培训，使我们的规划队伍在思想观念、知识结构和业务素质等方面上一个新台阶。省发改委要积极为各地各部门的规划队伍建设创造好条件，加快培养造就一支既善于编制规划又善于推动规划实施的规划人才队伍，为我省经济社会发展贡献聪明才智。同志们，编制完成“十一五”规划《纲要》，仅仅是“万里长征”迈出的第一步，今后实施“十一五”规划的任务更重、更艰巨。

让我们在省委、省政府的领导下，以科学发展观为统领，开拓创新，求真务实，团结协作，以强烈的责任感和使命感，认真负责地履行好职责，切实做好“十一五”规划实施工作，确保我省全面建设小康社会宏伟目标的实现。