在农田水利基本建设会上的发言

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各位领导、同志们：

在“十五”就要结束、“十一五”即将开始的时候，在一年一度的农田水利基本建设就要全面展开的金秋时节，我们在南宁召开全国农田水利基本建设工作会议，主要任务是总结“十五”期间农田水利基本建设的成就与经验，研究“十一五”期间农田水利基本建设的总体思路和工作重点，部署今冬明春工作。回良玉副总理对这次会议非常重视，专门做出批示：“推进现代农业和社会主义新农村建设，改善广大农村的生产生活条件和整体面貌，实现粮食稳定增产和农民持续增收，都要求我们必须坚持不懈地加强农田水利基本建设。我们要积极探索新形势下农田水利基本建设的新机制、新办法，不断加大投入力度，完善相关政策，创新管理体制，扎扎实实地推进今冬明春农田水利基本建设。”对回副总理的批示精神，我们一定要认真学习和领会，在工作中贯彻落实。

出席今天会议的有：各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团分管农田水利基本建设的副厅长，各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团水利厅（局）的农水处长、农建办主任，水利部有关司局和直属单位的负责同志。会议还专门邀请了国家发改委、财政部、农业部、国务院税改办和山西省长治市政府的领导到会指导，同时邀请了新华社、人民日报社、中央电视台、经济日报社、中国时报社、农村时报社、中国水利报社、中国农村水利水电杂志社和广西自治区有关新闻单位的同志。在此，我谨代表水利部和汪恕诚部长，对各位代表的光临表示热烈的欢迎！借此机会，向多年来关心和支持农田水利基本建设的各级领导、各位专家和新闻界的同志们表示衷心的感谢！向辛勤工作在农田水利基本建设第一线的广大干部职工表示亲切的问候！

近几年来，广西壮族自治区十分重视农田水利基本建设，积极探索新形势下开展农田水利基本建设的新路子，特别是在用水户参与灌溉管理、小型农田水利工程产权制度改革等方面，取得了明显成效。广西壮族自治区党委、政府对这次会议十分重视，张文学副主席亲临会议，并作重要讲话。让我们以热烈的掌声，向他们表示衷心的感谢！

下面，我讲四个问题。

一、“十五”农田水利基本建设的成就与经验

世纪之交，农田水利基本建设的形势发生了一系列变化，变化之大是多年来少有的：农业比较效益明显下降；农村税费改革政策出台；治水思路有了重大调整；等等。这些变化对农田水利基本建设而言，既有挑战，也有机遇。从挑战来说，面上工程、小型农田水利工程，特别是需要农民自己投入的水利工程，建设与维护都受到不同程度的影响；从机遇来说，国家加大了财政支持力度，加上各级水利部门主动适应客观环境和条件的变化，转变观念，深化改革，加强管理，扎实工作，因而农田水利基本建设仍然取得了较好的成绩。

(一)农村人饮解困取得历史性成就，工作进入了一个新的发展阶段。

虽然新中国成立以后我国农村供水事业取得了较大的成绩，但到上世纪末，全国仍有不少群众生活用水困难，主要分布在山区、牧区、少数民族地区和严重干旱区。从*年开始，国家安排专项资金，重点帮助中西部地区解决农村饮水困难问题。五年间，中央共安排国债资金103亿元，加上地方政府和群众自筹资金，总投入约200亿元，建成各类农村饮水工程80多万处，使6000多万农村人口告别了饮水难。到*年底，列入全国“十五”规划、符合现行标准的农村饮水困难问题基本得到解决，饮水解困取得了历史性成就，并由此使农村饮水工作提前一年进入了一个新的发展阶段，即工作重点从解决饮水困难问题转向解决饮水安全问题。*年，全国计划解决1100万农村人口的饮水安全问题，其中氟砷超标区550万人，苦咸水区120万人，血吸虫病区100万人，其他地区330万人。

(二)大型灌区节水改造项目取得显著成效，提高了农业综合生产能力并降低了灌溉用水量。

从1998年开始，国家安排专项资金对大型灌区进行续建配套与节水改造。至*年底，已累计投入136亿元，其中国债资金75亿元，地方配套61亿元，对全国402个大型灌区中的255个进行配套与改造。共衬砌干支渠道1万多公里，配套改造建筑物4万多座。*年组织的项目评估表明：实施改造的灌区，严重病险和“卡脖子”问题基本解决，效益十分显著。一是改善了项目区灌排条件，提高了农田的综合生产能力，新增、恢复和改善灌溉面积5800万亩，新增粮食生产能力58亿公斤；二是减少了水的损失和浪费，灌溉水利用系数从0.42提高到0.48，由此新增节水能力70亿立方米。同期，投入国债资金16亿元，带动地方投入20亿元，建设地市级节水灌溉示范项目270多处，新增节水灌溉面积近500万亩。以发展节水灌溉饲草地为主要内容的牧区水利建设试点取得初步成果，四年来累计建设节水灌溉饲草地46万亩，可为180多万头牲畜提供补饲，使1800多万亩天然草场实行轮牧、休牧和禁牧，为发挥大自然的自我修复能力提供基础条件。*年，新开工灌区节水改造项目33个，其中32个在粮食主产省区。

(三)水土流失防治工作取得重大进展，治理区内生活生产和生态条件明显改善。

“十五”期间，党中央、国务院高度重视水土保持生态建设工作，在继续实施长江和黄河上中游水土保持重点防治工程的同时，又相继实施了黄土高原地区水土保持淤地坝试点、东北黑土区和珠江上游南北盘江石灰岩地区水土流失综合治理试点等一批水土保持重点工程。同时，地方各级政府和水土流失地区广大干部群众发扬自力更生精神，积极治山治水，水土流失防治工作取得了重大进展。*-*年，全国累计治理水土流失面积约20万平方公里，实施封育保护30多万平方公里，建设基本农田3500万亩，建成淤地坝7300余座，营造水土保持林草1.8亿亩，建设小型水利水保工程753万处（座）。经过重点治理的区域，植被覆盖率增加，水土流失得到有效控制，生态状况明显好转，农民生产生活条件明显改善，为巩固退耕还林成果，实现水土资源的可持续利用，加快治理区全面建设小康社会步伐发挥了重要作用。

(四)病险水库除险加固项目总体进展顺利，综合效益明显。

“十五”期间，国家开展了建国以来最大规模的病险水库除险加固建设。至*年底，中央累计投资198.8亿元，共安排各类病险水库除险加固项目1571座，其中安排规划一期中央补助项目1204座，占一期规划总数的90％。规划一期项目完成后，可恢复防洪库容60亿立方米，恢复兴利库容75亿立方米；恢复年供水能力50亿立方米，恢复灌溉面积1949万亩；恢复年发电量10.5亿度；保护1.44亿亩耕地和保障1.59亿人口的防洪安全，综合效益明显。目前，规划一期项目已接近完成，总体进展顺利，规划二期项目已经启动。

(五)农村水电发展迅速，小水电代燃料试点成果喜人。

至*年底，全国农村水电装机3865万千瓦，其中*--*年新增1064万千瓦，是“九五”前四年的1.43倍。400个水电农村电气化县建设任务全面完成，大大提高了农村电气化水平。水利系统农网改造任务已经完成，农村电价大幅下降，每年可减轻农民负担40多亿元。*年，小水电代燃料试点项目在5省区的26个县启动，目前已经取得了重大成果。国家投资1.3亿元，带动地方和社会投资2.4亿元；新建和扩建小型生态电站27座，新增代燃料装机5.8万千瓦；20多万农民实现了小水电代燃料，巩固退耕还林面积30万亩，保护森林面积160万亩。

(六)防汛抗旱能力显著增强，有效减少了灾害损失。

*年以来，我国洪涝灾害较为严重。淮河发生了新中国成立以来仅次于1954年的流域性大洪水，珠江流域西江发生了超过百年一遇特大洪水，黄河支流渭河、长江支流汉江嘉陵江出现了罕见的秋汛。另外，一些中小河流洪水频繁发生，局部山洪、泥石流、滑坡等灾害较重。东南沿海地区也多次遭受台风袭击。在党中央、国务院的领导下，由于各大江河防洪工程体系进一步完善，整体防洪能力明显提高，地方各级政府和防汛指挥部门坚持以人为本、人水和谐的理念，精心组织，科学调度，加强管理，有效地减少了人员伤亡和财产损失，基本保障了灾区群众正常的生活生产秩序。据统计，*～*年，全国水利工程防洪减灾效益4311亿元，年平均减灾效益1078亿元；因洪涝灾害年平均死亡1564人，远远低于20世纪90年代的平均水平。

“十五”期间，我国干旱影响范围大，持续时间长，城市缺水问题日益突出。*年发生了新中国成立以来最为严重的干旱，*年和*年发生了严重的冬春连旱和秋冬连旱，江南地区连续两年发生伏旱，*年珠江三角洲地区发生了建国以来最为严重的赤潮现象。面对严峻的抗旱形势，党中央、国务院高度重视，各有关部门密切配合，各级防汛抗旱指挥部门制定抗旱预案，加大投入，广辟水源，统一管理，合理调度，有效减轻了旱灾损失。国家防总、水利部先后4次组织实施引黄济津应急调水，缓解了天津市的供水紧张局面；通过组织实施引察济向、引岳济淀、向扎龙湿地补水、黑河分水和塔里木河输水等调水工程，有效地改善了这些地区的生态环境。为缓解珠江三角洲地区的用水紧张局面，首次实施了“压咸补淡”，效果良好。据统计，*年～*年，平均每年因抗旱减少粮食损失500亿公斤，减少经济作物损失400多亿元，临时解决了2700万城乡人口、1900万头大牲畜的饮水困难，取得了巨大的社会、经济和生态效益。

(七)农村水利现代化探索取得初步成果，现代化建设开始起步。

*年，水利部首次正式提出农村水利现代化问题，并在苏州召开了部分省市农村水利现代化研讨会。*年，水利部印发了《关于加快经济发达地区农村水利现代化工作的指导意见》。经过几年的探索，已经初步完成《农村水利现代化指标体系》《农村水利园田化建设标准》的编制工作。广东、江苏、山东、福建、浙江、上海等省市结合当地实际，提出了本省（市）的水利包括农村水利现代化发展纲要。北京市专门编制了郊区水利现代化发展规划。这些发展纲要和发展规划都已在一定范围内开始实施。北京市以改善人们的生产生活条件为目标，以恢复和改善生态环境为重点，实行分区分层次治理。在远山地区，实行封山育林，依靠大自然的力量进行生态修复；在近山人类主要活动区，加强水土流失治理和生态保护；在河道范围内，全面清除垃圾并集中处理生活污水，取得了自然生态得到较快修复、水源地得到有效保护、农村生活环境得到明显改善的良好效果。上海市针对大城市、小郊区的特点，以郊区环境水利、生态水利、现代农业园区建设为重点，实现了城乡水务一体化、农田水利标准化。江苏省针对苏南地区“经济上去了，水环境恶化了”的现状，以河道清淤、截污、改水为重点，整治农村水系，建设“碧水工程”，农村水环境有了很大改善。浙江省以建设万里清水河道和千万亩良田为重点，突出搞好河道清淤清障，搞好高标准农田水利建设，推进农业向“三高”方向发展。广东、山东、天津、福建、辽宁等省市，都有一批推进农村水利现代化建设，促进农业和农村发展的好典型。即使是一些中西部省区，如湖北、四川、重庆、陕西、新疆生产建设兵团等，也都在具备条件的地区，因地制宜地开始了农村水利现代化建设的试点和推广工作。

(八)全面推进农村水利改革，农田水利基本建设管理工作得到加强。

“十五”期间，水利部全面开展农村水利改革，制定出台了《水利工程管理体制改革实施意见》《水利工程供水价格管理办法》《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》《关于加强村镇供水工程管理的意见》《水土保持重点工程农民投劳管理暂行规定》《村镇供水工程技术规范》等一系列政策、制度和标准，对加强和规范农田水利基本建设管理发挥了重要作用。

为了保障重点项目前期工作质量和实施效果，*—*年，水利部先后组织了5次大规模的农村水利项目检查评估活动，包括农村饮水解困项目评估、大型灌区节水改造项目评估、病险水库除险加固项目评估、农村饮水安全现状调查复核评估等。这些活动，对全面掌握第一手资料，深化农村水利改革，加强和改进工作起到了很好的促进作用。

作为《水利工程管理体制改革实施意见》的重要配套文件，《水利工程管理单位定岗标准（试点）》和《水利工程维修养护定额标准（试点）》，已于*年7月由水利部、财政部联合印发，为水管单位定岗定员和核定各项财政补助经费提供了依据。全国已有29个省（区、市）相继出台了水利工程管理体制改革实施方案。目前，按照“试点先行、以点带面、全面推进”的要求，各级各类试点正在按计划有序进行。

以产权制度改革为核心，以用水户参与管理为主要内容的小型农村水利工程管理体制改革正在循序推进。目前，全国已有26个省（区、市）出台了小型农村水利工程产权制度改革实施办法；有700多万处小型工程通过承包、租赁、股份合作等改革形式，实现了产权流转。用水户协会是实现用水户参与管理、协调供用水关系的有效组织形式。“十五”期间，由于政府的重视、水利部门的推动、有关部门的支持、群众的积极参与，用水户协会得到较快发展。目前已有6个省区出台了鼓励、扶持和规范协会发展的相关办法，有7000多个农民用水户协会相继成立，协会实行民主协商、自主管理，取得了良好的成效。一是充分体现了农民的民主权利，调动了农民管理维护工程的积极性；二是较好地体现了分级管理、专群结合的原则，符合我国农村当前的情况；三是用水管理大为改善，促进了节约用水；四是协会的自我管理和有效协调，减少了政府事务，实现了农户、水管单位和政府“三赢”的目标。

水价改革已经完成由传统计划经济体制下无偿或福利型向有偿或商品型的历史性转变。*年，国家发改委、水利部联合了《水利工程供水价格管理办法》，从制度上彻底完成了由“水费”到“水价”的转变。有的省区采取下放价格审批权限、分地区分工程定价、试行政府指导价和民主定价等办法，使定价方式更加灵活。一些灌区实行“一价到户、一票收费”的终端水价制和公示制，减少了收费环节，增加了收费工作透明度，避免了搭车收费和截留挪用现象。

上述成绩是在农田水利基本建设的环境和条件发生了很大变化，工作面临很多困难的情况下取得的。这是各级党委、政府正确领导的结果，是有关部门和社会各界关心支持的结果，也是水利行业干部职工辛勤工作和广大群众积极参与的结果。其间，我们也积累了一些有益的经验：

第一，必须坚持政府主导的原则，把搞好农田水利基本建设始终作为各级政府的重要责任，并不断加大财政投入。“十五”期间，正是我国深化改革、加快建立和完善社会主义市场经济体制的关键时期。在此期间，政府的行政职能在向“宏观调控、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的方向转变，而可以通过市场配置资源的事项，政府则逐步退出和淡化。从长远来看，这种转变对农田水利基本建设是有利的。但在短期内，在新的体制和机制尚未建立或还很不完善的情况下，农田水利基本建设却面临着新的很大的挑战。为此，水利部在加强调查研究的基础上，进一步提出了农田水利基本建设具有很强的公益性，必须强化政府责任，并将其纳入公共财政框架的意见，得到党中央、国务院的重视和有关部门的支持。“十五”期间，国家安排了农村人饮解困、灌区改造、病险水库除险加固等专项资金。同时，各级地方政府也充分发挥主导作用，加强领导，增加投入，保证了农田水利基本建设在“两工”逐步取消的情况下，仍然取得了较好的成绩。事实证明，坚持政府主导是保证社会公益事业包括农田水利基本建设健康发展的前提和关键。

第二，必须充分调动受益农户的积极性，引导其为改善自身的生活生产条件投资投劳。我国一直有依靠农民群众大搞农田水利基本建设的优良传统，上世纪九十年代又出台了利用劳动积累工和义务工开展农田水利基本建设的“两工”制度。为了减轻农民负担，尊重农民的民主权利，本世纪初，党中央、国务院在农村税费改革试点文件中作出了逐步取消“两工”的规定。面对这一新的形势，许多地方加强调查研究，从国家的大局出发，从农民的自身利益考虑，用民主的方法替代行政命令，采取政策引导、资金扶持、“一事一议”等多种措施，调动受益农户投入农田水利基本建设的积极性，从总体上保证了农田水利基本建设没有出现大的滑坡。相反，有的地方把取消“两工”与发动群众开展农田水利基本建设对立起来，不注意调动农民的积极性，投入大幅度下滑，农田水利基本建设受到明显影响，有的甚至处于停滞状态。正反两个方面的经验说明，只有充分调动受益农户的积极性，把开展农田水利基本建设作为生产经营行为，不断增加投入，才能保证农田水利基本建设深入持久地开展。

第三，必须深化改革，不断探索开展农田水利基本建设的新途径。“十五”期间，农田水利基本建设面临的主要问题是管理体制不适应、运行机制不活、投入主体缺失。为此，我们积极推进农田水利基本建设管理体制与运行机制改革，不断探索新的思路和途径。在投入机制上，除增加财政投入外，积极引导受益农户投资投劳，鼓励发展民营水利；对有专管机构的较大工程和灌区骨干工程，认真贯彻落实《水利工程管理体制改革实施意见》，实行定岗定员、管养分离，并出台了《水利工程供水价格管理办法》，加快水价改革；对面广量大的小型农田水利工程，积极推进产权制度改革，实行承包、租赁、转让，发展农民用水户协会，推动用水户参与管理、民主管理和自主管理。以上改革，有力促进了农田水利基本建设的深入开展，许多地方、许多方面呈现出新的良好的势头。

二、当前农田水利基本建设面临的形势和任务

最近，总书记指出，确定“十一五”时期经济社会发展的指导思想和主要任务，首先要准确认识国际国内的发展环境，准确认识我国发展的阶段性特征，准确认识我国经济社会发展面临的主要问题，准确认识实现我国经济社会又快又好发展的基本要求，在指导思想上形成共识，在实际工作中形成合力，更好地动员组织广大党员和人民群众为实现我们党提出的宏伟目标而奋斗。我们要按照总书记的要求，把确定“十一五”农田水利基本建设的总体思路和工作重点，建立在准确把握形势，认真分析存在问题的基础之上。当前，农田水利基本建设面临的形势，归纳起来主要有以下几个方面。

(一)农村饮水安全形势十分严峻。

保障饮水安全是保障人的基本生存权利的体现，是维护人的健康生命的必要条件，因而也是建设小康社会的一项重要指标。近几年，我们加大了农村饮水解困工作力度，从总体上说，饮水困难问题已基本解决，但新的问题即饮水安全问题又摆在我们面前，而且任务更重，要求更高。根据*年上半年组织的农村饮水现状调查，全国农村有3.2亿人饮水不安全，其中各类饮水水质不安全人数2.26亿。饮水不安全，不仅直接损害人们的身心健康，而且成为小康社会与和谐社会建设的严重制约因素。

(二)提高农业综合生产能力与农田水利设施薄弱的矛盾非常突出。

粮食问题始终是关系我国经济社会发展全局的重大问题；调整农业结构，促进农民增收也是“三农”工作的重点。保障粮食安全和促进农民增收，最根本的是要提高农业综合生产能力。而搞好农田水利基本建设，恢复和改善农田水利条件，正是实现这些重要目标的基础。20世纪90年代后期，我国的粮食和主要农产品供给从过去的长期不足变成了总量供大于求，最高年产量超过10000亿斤，但近几年又出现了连续下滑。*年，全国粮食总产只有8600亿斤，产需缺口超过1000亿斤。由于粮食连年减产，粮食库存不断减少，已降至安全库存的底线。出现上述问题，除了种粮比较效益低使农民种粮积极性下降外，主要原因是粮食综合生产能力下降，而综合生产能力下降的主要原因又是农田水利基本建设下滑，农田灌排设施的保障能力下降。虽然去年粮食产量出现恢复性增长，但那是各种有利因素同向作用的结果，农业综合生产能力并没有实质性提高，粮食生产面临的形势依然严峻。

(三)农村生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制。

生态环境是人类生存的自然基础。生态环境的破坏，最终会导致人类生活生产环境的恶化。由于自然变化和人类活动的影响，我国农村的生态环境问题十分严重，有的还在进一步恶化。一是水土流失尚未得到有效控制，边治理边破坏的现象依然存在；二是由于工业废水的不达标排放和农药的过量使用，农村水环境不断恶化；三是由于过度放牧，草原退化甚至沙化严重；四是一些地方砍伐林草的现象仍在发生，直接威胁天然林保护和退耕还林成果；五是过量开采地下水导致区域性的地下水位大幅下降。这些问题，如果得不到有效解决，最终都会导致人类生活环境的恶化，与建设环境友好型社会的目标和要求越来越远。

(四)水资源供需矛盾日益尖锐。

我国是一个水资源短缺的国家，水资源的时空分布不均、水资源利用效率低及水污染等又加剧了水资源短缺。目前我国城市、工业年缺水近60亿立方米，农业年缺水300亿立方米。北京已出现新中国成立以来最严峻的供水形势，直接威胁首都生态环境、工农业生产和人民生活。随着人口的不断增长和经济的快速发展，水的供需矛盾将更加尖锐。因此，采取有力措施，通过水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，比以往任何时候都更加重要、更加紧迫、更加刻不容缓。

通过以上对形势的分析可以看出，尽管我国农田水利基本建设取得了较大的成绩，但仍然不能适应经济社会发展的要求，今后的任务还很繁重。

一是保障农村饮水安全，维护人的健康生命，将是农村水利工作的第一要务。按照联合国千年发展目标和我国建设小康社会的要求，今后15年我国农村约需解决3亿人的饮水安全问题，尚不包括以后因条件变化新出现的饮水不安全人口和因标准改变需要提高解决标准的人口，任务十分繁重。必须采取综合措施，包括加大饮用水源保护力度、加快供水和净水设施建设、加强工程和供水管理等，把解决人饮安全作为水利工作的第一要务，把解决农村人饮安全作为农村水利工作的第一要务。

二是开展以节水为中心的灌排设施改造，保护和提高农业综合生产能力，将是农村水利工作的长期任务。我国农田水利骨干工程（包括大中型水库）大多建于20世纪60年代前后，相当一部分已达到使用年限，加之管理维护不力等原因，老化失修严重，急需更新改造。小型农田水利工程本来就设计不完善，建设标准低，又缺乏正常的管理维护，损坏失修更严重，欠帐更多。同时，为了在我国人口不断增长的情况下，保障国家粮食安全，还要适度发展新的灌溉面积。因此，改善农田灌排条件，提高农业综合生产能力，将是一项长期任务。

考虑我国水资源短缺的矛盾日益尖锐，灌溉用水占整个用水的比重大，节水潜力也大，因而必须把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，即通过灌溉管理制度的变革，以经济手段为主，综合运用法律、行政、工程、经济、科技等多种措施，建立长效的节水机制，以保证在改善灌排条件，提高抗御自然灾害能力的同时，为建设节水型社会做出贡献。

三是实施水土保持、牧区水利、小水电代燃料等生态工程，保护和改善生态环境，将是农村水利工作的重大使命。根据水利工程在改善生态环境和加强农业基础设施建设中的作用，必须加大水土保持和水污染防治力度，直接为改善生态环境服务。同时要加快牧区灌溉饲草地和山区小水电代燃料等工程建设，为实施退耕还林、退牧还草等生态保护工程创造有利条件。除上述对保护和改善生态环境具有直接或间接作用的水利工程外，其他工程建设也要十分重视生态环境问题，在强调工程满足人类经济社会发展需求的同时，尽可能把对环境的不利影响减到最小。

与上述繁重任务形成鲜明对比的是，我国农田水利基本建设政策不完善、投入不足、管理体制不顺、运行机制不活等问题十分突出，特别是工程建设投入长期欠帐，近年来总体又有明显的下滑。骨干工程建设虽有政府的专项资金支持，但投入规模远不能满足要求；小型农田水利建设，由于农村税费改革取消“两工”后，政府和民间投资增加不多，农民投工大幅度减少，投入下滑更为明显，农田水利基本建设总体状况有进一步恶化的趋势。据各地上报的数字，*—*年度全国农田水利基本建设农民投工，比1998—1999年度下降近70%，完成的土方量下降59%，改造中低产田面积下降38%，新增恢复改善灌溉面积减少35%。出现这一问题的深层次原因是，在农业比较效益发生变化、农民市场主体地位已经确立和农民民主意识不断增强的新形势下，开展农田水利基本建设单纯依靠行政手段行不通了，新的机制又未建立起来。因此，尽快建立农田水利基本建设新机制、新办法，是适应形势变化的客观要求，是保障完成上述繁重任务的前提条件，也是当前各级政府特别是水利行业加强农田水利基本建设的一项重大而紧迫的任务。

三、“十一五”农田水利基本建设的总体思路与工作重点

根据当前农田水利基本建设面临的形势、任务和存在的主要问题，“十一五”期间我国农田水利基本建设必须探索和建立新机制、新办法。总体思路是：适应我国经济社会发展和农村税费改革的新形势，按照以人为本，全面、协调、可持续发展观的要求，以水资源的高效利用为核心，以保障农民饮水安全、提高农业综合生产能力和改善农村生态环境为目标，以农村饮水工程建设、发展节水灌溉和水土环境综合整治为重点，深化农村水利改革，充分发挥各级政府、受益农户和其他社会力量多元积极性，努力引导和促进农田水利基本建设深入、持续、健康发展。

工作重点是：

(一)搞好规划。

编制好规划是科学有效地开展农田水利基本建设的前提和基础。过去一些地方搞农田水利基本建设，确实存在盲目建设、片面追求政绩等不讲效益、劳民伤财的现象，不仅造成投入的浪费，而且严重挫伤了农民的积极性。还有的地方缺乏统一规划，投资分散或重复投资等问题突出，资金使用效益差。因此，今后农田水利基本建设要坚持规划先行的原则，把规划作为开展农田水利基本建设和安排国家补助投资的前提条件和重要依据。

这里讲的农田水利基本建设规划包括各项专业规划和县级综合规划。关于专项规划，水利部规划计划司和有关司局已有安排，这里只强调几点。一是要贯彻新的治水思路，体现以人为本的思想，体现节约资源的观念，体现保护环境的意识。二是要与其他有关规划，包括经济社会发展总体规划和其他相关专项规划相衔接。三是要充分考虑需要与可能，提出的目标既要积极，又要通过努力可以实现。四是制定措施要从实际出发，因地制宜，因时制宜，具有可操作性。

关于县级综合规划。县级农田水利基本建设综合规划，是组织开展县域农田水利基本建设的政策性指导文件。通过规划，不仅要达到摸清情况、明确任务、指导和规范工作的目的，还要起到协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的作用。做好县级农田水利基本建设综合规划，需要特别注意以下三点：一是要充分考虑水资源的承载能力，按照“先生活后生产、先地表后地下、先节水后开源”的原则，搞好水资源的统一管理和开发、利用、节约、配置与保护，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。二是要因地制宜，突出重点。根据当地的实际情况和国家的政策，把农村和农民最急需解决的问题摆在最优先的位置。三是要增强规划的权威性，确保其在实际工作中得到实施。为此，规划要在县政府的统一领导下由水行政主管部门组织编制，编制过程中要广泛征求各方面意见，规划编制完成后要按程序审批。经过批准的规划，就是全县统一的农田水利基本建设规划，而不是哪一个部门或哪一个单位的规划，所有相关部门和单位都要严格执行，不能随意变更或中止。

(二)建立稳定的投入保障机制。

尽快建立稳定的投入保障机制，是搞好农田水利基本建设的关键。根据农田水利基本建设的性质和我国的国情，解决农田水利基本建设的投入问题，应当而且必须采取政府投入与市场机制相结合的方式，建立以政府为主导、农户自愿投入为基础、其他经济组织参与的多元化投入机制。简单地说，就是通过政府投入，引导、带动受益农户和其他经济组织投入农田水利基本建设。

1、切实增加政府投入。“三农”问题是我国的基本问题，农村是相对落后区域，农业是弱质产业，农民是弱势群体。在农村经济发展上，必须构筑起政府主导的新格局，给农村予以更多的关心。特别是建立公共财政框架后，政府对农村的关心和支持要更多地从财政投入上体现。目前，我国总体上已经开始进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，随着综合国力的增强和财力的不断增加，国家和地方政府应当加大对农田水利基本建设的投入力度。虽然政府的投资仍属补助性质，但与过去相比，补助比例必须有一个较大幅度的增长。

当前，要在稳定增加大中型灌区骨干工程、水土保持、小水电代燃料等工程建设投入的同时，着力加大对小型农田水利建设的投入力度。中央要进一步调整财政支出结构，从新增财政支农资金和新增固定资产投资中，较大幅度地增加农田水利建设投入。地方各级政府也应切实担起农田水利建设的责任，把农田水利建设纳入预算，逐年扩大投资规模，并形成制度。资金来源可通过新增预算内财政收入、用于农业土地开发的国有土地出让金、逐步提高水资源费征收标准等渠道解决。

2、充分调动受益农户投入的积极性。我国农田水利建设量大面广，投资需求巨大，完全依靠政府来负担是不现实的，至少在短期内难以做到，这是一方面。另一方面，现阶段农村中还存在大量富余劳动力，充分发挥农村劳动力资源丰富的优势，继续利用农闲季节，组织和引导农民尽可能多地搞劳动积累，是在我国资金资源稀缺的情况下加快农田水利基本建设的有效途径。还应该看到，由于开展农田水利基本建设，可以改善农民自身的生产生活条件，农民可以从中受益，只要引导得好，农民是有积极性的。因此，在新的形势下，仍然应该把引导农民投资投劳作为建立农田水利基本建设投入保障机制的一个重要方面。

要正确认识减轻农民负担与加强农田水利基本建设的关系，严格区分农民自愿投资投劳与加重农民负担的界限。要通过政策引导、资金支持、民主议事、组织协调和技术服务等方式，充分调动农民投资投劳的积极性。要在农民自愿和充分考虑农民承受能力的前提下，把政府补助与农民自筹挂钩，多筹多补，先干后补，以鼓励农民更多地投入农田水利基本建设。

3、积极鼓励社会资金投入。农田水利基本建设范围广、内容多，既有公益性，也有经营性。水电、兼有二三产业用户的供水等项目具有较强的经营性，可在一定程度上通过市场机制解决投入问题。即使是农业灌溉等准公益性项目，如果能够通过稳定可靠的机制，对公益性资产损耗进行补偿和政策性经营亏损进行补贴，也能吸引一部分社会资金的投入。因此，要把利用社会资金作为解决农田水利基本建设投入的有益补充，制定有效的政策和措施，鼓励和吸引社会资金投入农田水利基本建设。投入的主体可以是个体，也可以是其他经济组织。投入的工程可以是经营性工程，也可以是非经营性工程，只要符合有关法律法规和农田水利规划，不改变工程的性质和用途，不降低服务标准和质量，就应该为其创造良好的投资环境。

(三)探索新的组织方式。

长期以来，我国农田水利基本建设的一个主要特点是政府决策和组织，农民被动服从和参与。不论是解放初期、时期的“一平二调”，还是上世纪90年代的“两工”制度，都带有一定的行政强制色彩，虽然推进了全国农田水利基本建设，但客观上也加重了农民负担，由于决策的不民主、不科学，还造成了一定程度的浪费。为了减轻农民负担，促进农村劳动力的合理流动，*年中央决定取消统一规定的“两工”，村内集体生产公益事业所需劳务实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定。这是中央主动适应农业发展新阶段的要求，对农民多予少取的重要步骤，是坚持以人为本，充分尊重农民物质利益和民主权利的具体体现。针对不少地方反映“一事一议”很难议、甚至议了也办不成事的情况，总理在今年全国农村税费改革试点工作会议上指出，“干部群众还都需要适应这种新机制。尤其是干部，过去习惯于少数人拍板定事，现在必须学会与群众商量，按民主决策的程序办事。当然，也要教育和引导群众懂得正确行使自己的民主权力，懂得依靠自己的辛勤劳动来改善自己的生产生活条件。”总理强调，“‘一事一议’制度是个新事物，还应当在实践中不断加以完善。但重要的是必须认识到，这是完善农村基层民主制度所必须迈过的一道‘坎’。”我们一定要转变观念，主动适应新的形势和要求，积极探索和不断完善新的组织方式，从以下两个层次做好工作。

第一，用民主管理替代行政命令。要充分尊重农民的市场主体地位，尊重农民的物质利益和民主权利，转变组织方式。农民自己能够兴办的工程，政府要放手让农民去做，实行“民办公助”；需要政府组织、农民参与的工程，也要与农民协商，尊重他们的意愿，体现农民的利益，征得他们的同意，变“要我干”为“我要干”，彻底改变过去“一平二调”、行政命令等强制性做法

第二，完善“一事一议”政策。要按照总理的要求，抓好“一事一议”的三个环节：一是所“议”之事要确实符合大多数村民的意愿；二是“议”就要真“议”，是充分发扬民主而不是搞形式；三是“议”完之后的实施过程和结果要接受群众监督，真正做到村务公开。考虑到农田水利基本建设的实际需要，总结各地的实践经验，可将“一事一议”的范围由仅限于村内工程扩大到跨村的斗渠、小型水库、圩垸等农田水利水土保持工程。跨村工程建设需要向农民筹资筹劳的，应按照“乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工”的程序和办法实施。无论是村内工程“一事一议”，还是跨村工程“分村议事”，都要严格遵守“自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范”的原则。“一事一议”筹资筹劳的上限标准，各地可根据实际情况，因地制宜地确定。

(四)深化工程管理体制与运行机制改革。

从一定意义上说，体制改革与机制创新比投入更为重要。没有一个好的体制与机制，有了钱也用不好，建了工程也管不好。我国的农田水利工程大多建于上世纪60年代前后，工程管理体制和运行机制也是根据当时的情况形成的，虽然在许多方面已经或正在进行改革，但总的来说还很不够。一方面由于有些改革进展不大，没有从根本上改变计划经济时期形成的管理模式；另一方面客观环境和条件在不断变化，特别是近几年来变化很大，现行的管理体制和运行机制仍然难以适应新的形势和要求，有的问题还很突出。因此，继续深化改革十分必要。

由于各地的情况不尽相同，既有共性问题，也有个性问题，需要结合当地实际，加强调查研究，提出可行或完善已有的改革方案，包括改革的目标、原则、内容、重点和实施步骤。从全国来看，需要抓好以下几项工作。

1、积极推进小型农田水利设施产权制度改革。小型农田水利工程管理体制与运行机制改革已进行多年，在通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式促进产权流转，落实管护责任等方面积累了一些经验。下一步的重点，一是要加强基础工作，完善规章制度，规范运作程序。二是要积极探索非经营性工程的产权制度改革办法。三是要加强难点问题的研究，用以指导改革实践。例如：如何确定各类工程的产权主体；如何界定产权主体的责、权、利，使之达到“对称组合”；如何保证产权主体有效行使权力、履行责任、实现利益，等等。

2、全面推进水利工程管理单位体制改革。要加大贯彻落实《水利工程管理体制改革实施意见》的力度，根据《水利工程管理单位定岗标准（试点）》和《水利工程维修养护定额标准（试点）》，在认真总结试点工作的基础上，加快推进改革的速度。要加强基础工作，保证有关数据的准确可靠；要加强对政府和有关部门的宣传、汇报、沟通和协调，争取理解和支持；要提高认识，转变观念，改革方案既不能“贪大求全”，也不能只“向钱看”，而要通过改革切实解决一些问题，通过改革促进管理工作的全面加强；要妥善安排分流人员，保障他们的合法权益。

3、大力推进水价改革。要按照国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》精神，加大对《水利工程供水价格管理办法》的执行力度。重点是合理确定供水价格，包括骨干工程水价和田间工程水价；积极创造条件，实行按方收费，推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价；采取有效的水费收取方式，减少收费环节，提高水费收取率；建立水价、水量、水费公示制度。当前，既要全面整顿农业供水水价秩序，避免水费计收中的“搭车”及截留挪用现象，切实减轻农民负担，又要狠抓水价到位率和水费收取率，以促进农田水利工程的良性运行，促进节约用水。

4、加快推进用水户参与管理。用水户参与灌溉管理，是我国工程管理体制改革的重要方面，在实践中显示出许多优越性，但目前发展很不平衡。中西部发展较快，东部地区发展较慢；北方地区发展较快，南方地区发展较慢；缺水地区发展较快，水资源相对丰富地区发展较慢；实施灌区改造的地方发展较快，尚未实施灌区改造的地方发展较慢。同时，一些用水户参与灌溉管理的组织结构不完善，运行机制不健全。为此，在“十一五”期间，要将这一工作作为农田水利基本建设管理体制改革的重点切实抓好。要加大宣传力度，争取多方支持，特别是要争取政府出台鼓励、培育、扶持用水合作组织的政策措施，为其发展提供良好的宏观环境。各级水利部门要加大对用水合作组织的培育和推广力度，在典型示范和总结经验的基础上，制定和完善管理办法，既要积极引导和扶持，又要加强指导和管理，促进用水户协会等合作组织健康发展和规范运行，不断提高管理水平和服务质量。同时，要帮助用水户协会搞好规划和工程建设，为工程运行管理打下良好基础。总之，要争取通过几年的努力，使农民用水户协会等合作组织在我国农村有一个较大的发展。

5、稳步推进乡镇水利站改革。乡镇水利站在了解和掌握基层水利情况、贯彻涉水法律法规和方针政策、协助编制农田水利基本建设规划、组织发动群众开展农田水利基本建设、提供工程建设与管理技术服务以及组织防汛抗旱等方面发挥了重要作用。由于各种原因，不仅原有的问题没有完全解决，在新一轮的乡镇机构改革中又面临被合并、被撤消等新的问题。对此，各级水利部门要给予高度重视，加强调查研究，主动与有关部门沟通和协调，提出切实可行的改革方案和建议。

推进乡镇水利站改革，要重点把握以下四点。一是要充分认识水利站在农田水利基本建设中的重要作用，进一步明确保留和设立水利站的必要性。防汛抗旱任务重的地区，可以乡镇为单元保留水利站，其他地区可对现有乡镇水利站进行调整，设置区域或流域水利站。二是要理顺水利站的隶属关系，尽可能实行“条块结合，以条为主”的管理体制。这样，既有利于调动乡镇的积极性，又有利于水资源的统一管理。三是要切实解决水利站的经费问题。水利站提供的主要是公益性服务，其人员和工作经费的主要部分要纳入财政预算。同时要按照精简、效能的原则，合理定岗定编。四是要坚持以人为本的原则，正确处理改革与稳定的关系，妥善解决分流人员的工作和生活问题。

四、关于今冬明春的农田水利基本建设

今年是近几年来农田水利基本建设形势最好的一年，中央专门就提高农业综合生产能力出台了1号文件，国务院办公厅转发了五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》，大型灌区节水改造项目投资增加，大型泵站改造试点和小型农田水利“民办公助”试点同时启动。做好今冬明春农田水利基本建设的各项工作，不仅有利于明年的农业和农村工作，而且对搞好今后的农田水利基本建设具有长远意义。

(一)进一步落实中央1号文件精神，抓紧研究出台相关政策措施。

今年中央1号文件主题鲜明，内涵丰富，对加强农田水利基本建设提出了一系列明确要求，是新时期农田水利基本建设的纲领性文件。各级水利部门要进一步贯彻落实文件精神，按照新时期农田水利基本建设的总体思路和工作重点，结合当地实际，从搞好规划、增加投入、改进组织方式、深化体制改革等方面，抓紧出台加强农田水利基本建设的政策措施。有条件的省（自治区、直辖市）还应提出更高的目标，研究制定和适时出台政策法规，把成熟的经验、有效的政策措施等，通过法律法规的形式固定下来，为农田水利基本建设的持续开展提供法律保障。

(二)充分利用农闲季节，搞好各项农田水利工程建设。

一是抓紧修复水毁工程。*年，珠江、淮河、辽河和渭河、汉江等一些河流发生了较为严重的洪水，6个台风在我国沿海登陆。受此影响，一些地区水毁工程较多，损失较大。要把修复水毁工程作为今冬明春农田水利基本建设的一项重要任务，优先安排，尽早完成。修复水毁工程不能只是简单地重复建设，要利用重建的机会，在工程的规划、设计中贯彻新的治水思路，体现新的防洪理念，实现人水相亲，人水和谐。

二是抓好重点项目建设。包括农村饮水安全项目、大江大河防洪工程建设、灌区节水改造项目、病险水库除险加固项目、水土保持项目、农村水电项目、泵站改造项目及牧区水利试点项目等。目前，中央补助资金已经下达，按照水利建设跨年度的特点，秋冬春也是多数地区开展重点项目建设的黄金季节。要充分利用这一时期，按照各类项目管理办法的要求，在确保工程质量和资金安全的前提下，加快工程建设进度。

三是加强对面上农田水利基本建设的组织和引导。由于农田水利基本建设新的投入机制尚未完全建立起来，目前只有少数项目能够列入国家扶持的重点，许多面上工程的建设与维护，包括大中型灌区的田间工程、小型灌区、山丘区抗旱水源工程等，仍然主要依靠地方和受益农民。这些工程是农田水利基础设施的重要组成部分，对提高农业综合生产能力，保障粮食安全，促进农民增收具有更为直接的作用。因此，要高度重视面上的农田水利基本建设，加强组织和引导。要根据国家的有关政策，结合当地实际创造性地开展工作，采取“一事一议”、以奖代补、项目带动、市场运作等方式，调动受益农户和其他社会各界参与工程建设和管理的积极性，确保这一部分在国家统一规定的“两工”基本取消，财政扶持政策尚不完善的情况下，不致出现大的滑坡。山西省长治市把推动“一事一议”作为农村基层党建工作的重要内容，抓党建促农建的做法，值得各地借鉴。

(三)抓紧完成水利管理单位体制改革试点和小型农田水利“民办公助”试点工作。

*年6月，水利部确定了山西省晋中市等7个市（县）、辽宁省柴河水库管理局等24个水利工程管理单位为全国水利工程管理体制改革试点联系市（县）和联系单位。经过两年多的努力，这项工作已基本完成，正处在验收阶段。各地要按照《全国水利工程管理体制改革试点联系市（县）和联系单位试点验收指导意见》的要求，抓紧有关工作。省级验收要在联系市（县）和联系单位自验的基础上，于今年底前完成，水利部将于明年组织抽验

小型农田水利工程建设“民办公助”试点，是财政部、水利部于今年开始组织实施的。目的是为了进一步落实今年中央1号文件精神，加大财政对小型农田水利建设投入力度积累经验，包括项目管理、资金管理经验，不同地区不同类型工程的单位投入指标、投资与投劳比例、政府与农民投入比例、中央与地方投入比例以及各项效益指标等。目前，试点项目计划已经下达。各地要抓紧组织实施，及时总结经验，为明年和以后更大规模地开展小型农田水利建设做好准备。

(四)尽快开展县级农田水利基本建设综合规划试点。

今年中央1号文件提出，要继续加大国家农业资金投入的整合力度，鼓励以县为单位，通过规划引导、统筹安排、明确职责、项目带动等方式整合投资，提高资金使用效率。国务院办公厅转发的五部委意见要求，编制农田水利基本建设规划，采取以县为单位，自下而上的方式进行。各地要根据上述精神，选择若干县市，开展编制县级农田水利基本建设综合规划试点工作，取得经验后推广。

(五)加强调查研究，及时发现问题，提出对策措施。

根据中央农村税费改革方案中分步取消“两工”的规定和各地的时间安排，明年“两工”将全部取消，这也意味着曾经作为农田水利基本建设投入的主要保障、历时15年的“两工”政策彻底废止。各地要加强调查研究，跟踪了解“两工”全部取消后，农田水利基本建设的情况，了解今年中央1号文件的进一步贯彻落实情况，了解五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》的实施情况，及时发现问题，研究提出解决问题的措施和建议。

同志们，我国农田水利基本建设的政策体系、投入方式、管理制度正处在一个重要的转型期。坚持以人为本，构建和谐社会，对农田水利基本建设提出了新的更高的要求，同时也为我们做好工作提供了更多有利条件。我们一定要抓住当前的有利时机，在党中央、国务院领导下，主动适应新形势，尽快建立新机制，努力开创新时期农田水利基本建设的新局面，为改善农民生活、农业生产和农村生态做出新的更大的贡献。

谢谢大家！