在河道管理工作会上的讲话

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同志们：

这次全国河道管理工作座谈会是近年来水利部第一次专门就河道管理工作召开的座谈会。会议的主要目的是：交流河道管理工作的做法，分析新形势下河道管理工作面临的困难和存在的主要问题，研究今后河道管理工作思路，明确工作重点。会上，江苏省水利厅、长江委等六个单位作了交流发言，介绍了各自河道管理工作的情况，提出了很好的意见和建议。

下面，结合大家的发言，我讲三点意见。

一、从贯彻落实科学发展观的高度进一步提高对河道管理工作的认识

党的十六届三中全会提出科学发展观，统筹人与自然和谐发展是科学发展观的重要内容。这对河道管理提出了新的要求，要求从促进人与自然和谐相处高度来认识河道管理问题。自*年国务院颁布《河道管理条例》以来，通过各级水行政主管部门的努力，河道管理工作取得了很大成绩。但随着经济社会的发展，在河道管理工作中也出现了许多新的问题，如果从人与自然和谐的高度去认识，有些问题还非常严重。对此，我们必须高度重视。

1、人类经济社会活动对河道的侵害日益严重

党中央、国务院高度重视水问题，把水资源定位为国家基础性的自然资源和经济性的战略资源。河道是水资源的载体，在经济高速发展过程中，如果不加强保护和管理，会受到各种各样的影响或侵害。改革开放以来，我国经济持续多年高速增长，GDP年均增长9.2%，今年前三季度GDP同比增长10.7%。工业化、城镇化进程也在加快。但在经济的快速发展中，一些地方不尊重客观规律，盲目追求经济利益，以牺牲资源、环境为代价换取GDP增长，既破坏了水资源，也严重侵害了水资源的载体----河道。

对河道的侵害来自于方方面面，归纳起来主要有两种，一种是履行了审批手续的所谓"合法性"侵占，另一种是非法性侵占。目前对河道的管理，往往是针对河道非法性侵占的管理。事实上，现在对河道"合法性"的侵占远远大于对河道非法性的侵占。如，部分地区在建高速公路、铁道、经济开发区时，由于国家实行了严格的土地政策，难以通过合法审批占用土地。相对而言，河道管理法律相对缺位，至少是法制建设滞后，河道管理范围内建设项目缺少严格的审批标准，地方政府的自由裁量权较大，转而通过履行报批手续获得有关部门批准，"合法"侵占了滩涂和河道。有些地方搞土地的占补平衡，也平衡到河道或河口的滩涂中去。目前，这种对河道、对水域的侵占已经相当严重。

对河道和水域的这种"合法性"侵占是渐进的，产生的不利影响也是逐步累积形成的。通常，论证建设项目侵占河道产生的影响时，往往是按单个项目计算，计算的结果只是影响河道水位几厘米而已，问题不太大。但是，多个项目累加起来，这个影响几厘米，那个影响几厘米，问题就会比较严重。长此以往，这种侵占可能会使河道萎缩，严重影响人民群众生命财产安全。如鄱阳湖、洞庭湖、微山湖等大湖，现在已经严重萎缩到了影响防洪安全的地步。但在开始时，这几个湖泊也不是短时间内就缩减的，都是一点一点慢慢被侵蚀、被侵占的，是几百年历史形成的结果。

在说前人没有管住河道、湖泊、水域时，我们可能正在和前人犯同样的错误。当前，在对一些侵占河道的建设项目进行评估时，一些地方针对单个项目评估，可能都说危害不是很大，但长期以往下去，多少年以后若再回头看，可能后人就像现在我们评价洞庭湖一样来批评我们今天的行为。而且，目前经济增长总量呈几何级数上升，如果管理不好，对河道侵占的速度将会比洞庭湖快得多，我们犯的错误可能比前人也严重得多。因此，我们必须高度重视河道管理问题，如果再不把河道侵占的问题提到议事日程，再不把河道管理提到议事日程，将会产生严重的后果。

2、人与自然和谐相处对河道管理提出更高要求

中央提出科学发展观，要求以人为本、全面协调可持续发展，尤其提出了发展过程中人与自然和谐相处的问题。作为水行政主管部门，在经济社会发展的历史长河中如何保持人水和谐，要靠我们不懈地去努力。人与自然和谐相处，不仅要考虑给洪水以出路的问题、水资源和水环境的承载能力问题，还要考虑河流的可持续问题，包括河道的问题。河道的几何形态、河床的演变过程、河流水沙条件的变化、河道的寿命以及河道本身所承载的生态和生物链，都是必须考虑的问题。在河道管理上，如果不从维系健康的河流生态上考虑问题，不予以高度重视，不主动工作，河道管理状况就会变得越来越差，人与水之间的和谐就无法实现，就没有完成河道主管部门的任务。

3、必须加强对河道的管理工作

目前，一些行业部门和一些地方政府作出行政决策时，有时对资源和环境要求考虑不够，对河道的侵占比较严重，加大了河道管理工作的压力。加上河道管理的法制建设滞后，使河道管理工作更加被动。比如，一项工程对土地的占用，有时在工程所在地范围内难以实行土地占补平衡，就要跨出区域进行占补平衡。但国家加强了对土地的管理，土地划了红线，这条红线不能动，有些地方实行退耕还林，也不能上山开荒，而河道目前还没有划定红线，就通过侵占滩涂，甚至通过侵占河道来实现土地占补平衡。地方政府做出这种决策后，水利部门往往被动接受，最终形成了对河道的侵占，造成了水利部门的不作为。水利部门不主动作为，别的部门的一些作为就容易造成对河道的不利影响，进而对河道产生很大的危害。所以，各级水行政主管部门，要主动作为，加强河道管理，严格河道执法。

二、认真研究，明确河道管理的范围和内涵

管理河道首先要明确河道管理的范围和内涵。河道是一个泛称，应包括江河河道及其入海河口、湖泊、人工水道、行洪区等，线长面广，情况复杂，管理任务十分繁重。河道管理不仅包括河道工程的管理，如穿河和跨河建筑物，还包括涉河事务的社会管理。管住江河的水域、岸线，保护和利用好河道的各种资源，充分发挥河道的综合功能，维系河流的可持续利用，是河道管理部门的主要职能。

新时期的河道管理工作要按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，处理好防洪安全与河道利用的矛盾，协调好人水和谐相处的关系，坚持保护优先、合理利用，实现对河道的全方位管理。为此，河道管理工作必须转变观念，改变传统的管理方式，由粗放管理向科学管理转变，由单纯的工程管理向工程设施、水域岸线资源等全方位管理转变。通过科学规划，明确不同河流、不同河段的功能定位，制订相应的开发、保护方案，做到在开发中保护，在保护中开发。通过严格审批、有效监管，防止河道的过度开发和低效利用，以最少的资源消耗、最小的环境破坏，实现最好的经济社会效益。通过加强保护，把河道资源的开发利用纳入科学发展、可持续发展的轨道，维持河湖健康生命，促进人与自然和谐。

河道管理必须坚持依法行政。各级河道管理部门要通过梳理、规范各项管理职能和管理行为，把河道管理纳入法治轨道。加强河道管理，首先要明确河道管理的职能范围，一定是法律规定的职能范围。如果法律没有规定或规定不明确，属于法律缺位，应该通过完善法律弥补法律缺位，实现依法行政。如果法律已有规定而行政上没有落实，是行政不作为，应该加强的是依法行政。强调这些主要想说明以下问题。一是修订《河道管理条例》重点是弥补河道管理中的法律缺陷。现在《水法》和《防洪法》都赋予了河道管理新的责任，要通过修订《河道管理条例》，把河道、岸线、水域、泥沙资源等管理内容及其所涉及的一系列相应的行政许可审批等工作内容明确下来，进一步明确河道管理的权责，使河道管理的法律地位得到确认，避免河道管理因法律缺陷而导致行政行为产生缺位，加强河道依法管理。二是河道管理要按照国家法律授权行使职责，既不能行政不作为，也要准确地把握行政范围。《水法》和《防洪法》等相关法律对流域的防洪管理、水资源管理都有相应的法律规定。比如，河道上修建大型水工建筑物，也是跨河建筑物，大型水工建筑物的立项建设有流域综合规划、流域防洪规划、水资源综合规划等规划为依据，是由有关部门通过基本建设程序来完成的。所以在确定河道管理范围时一定要防止与法律已授权或国务院"三定方案"已明确的其他部门职能的交叉和重叠。三是河道管理的重点领域应该是河道治导线、水域、与河道相关的资源如岸线、泥沙等资源的社会管理，以及河道水利工程的管理。做到到位不缺位，到位不越位。现在的中小型水电无序开发的问题，主要是中小河流规划缺位，导致管理的行政缺位，对此，要加大规划工作力度，严格实行水工程规划同意书制度。对涉河建设项目、采砂等河道内活动，要做到审批到位、监管到位、执法到位，要建立责任追究制和监督机制；河道管理范围内建设项目要严格实行工程建设方案审查制度，需要占用河道滩地或者穿越河床的，开工前还要进行位置和界限的审查，这些都属于河道管理范围。河道管理范围内建设项目审查和蓄滞洪区内非防洪设施洪水影响评价，二者之间既有共性也有特殊性。洪水影响评价项目，有的时候不一定涉河，如果涉河，也要进行涉河项目的审批；涉河建设项目，有的时候不一定都需要做洪水影响评价，如在河道上建设规模很小且对河道防洪安全影响不大的项目，就不一定要专门编制洪水影响评价报告。但是，对于重要项目，一定要编制洪水影响评价报告，并且作为涉河建设项目审批的前置技术审查。对此，我们要予以认真研究，在河道管理实践中来认识这些问题，解决这些问题。

总之，在河道管理当中，各地要加强研究，理清工作内容，明确河道管理的内涵，抓住河道管理的要害。

三、抓住重点，做好今后河道管理工作

河道管理工作要在科学发展观指导下，加强领导，突出重点，完善法规和规划，强化管理和保护，着重做好以下工作。

1、加强领导，高度重视河道管理工作

实现人水和谐，河道管理工作责任重大。在经济社会高速发展中，目前河道管理情况复杂，问题众多，河道管理能力建设比较薄弱，河道管理工作困难很大，任务很重。对此，我们一定要加强对河道管理工作的领导，高度重视河道管理问题，认真研究，努力抓好河道管理工作。

2、加快立法进度，完善河道管理法规

要依据《水法》和《防洪法》等法律法规，完善河道管理法规、规章、管理办法和技术标准。尽快修订《河道管理条例》，推动《河道采砂管理条例》尽快出台，完善有关配套法规等，进一步明确河道管理的内容、程序等，避免因法律缺位或可操作性不强造成不作为和执法难等问题。

3、抓好规划制定，科学管理河道

要抓好河道管理的各项规划，用规划来指导河道管理，作为河道管理依法行政的依据。根据河流的特性和水沙状况等，制定科学的河道采砂规划，合理确定采区和采量，加强河道采砂管理；划定规划治导线，加强对水域的管理，严格限制对河道、水域和滩涂的侵占；按照既促进经济合理发展，又保持河道良好的自然特征的原则，制定岸线利用管理规划，合理利用岸线。在规划中，要制定更加严格的措施保护河道、水域和岸线，实现人与自然的和谐相处。

4、严格执法，加大河道保护力度

目前，河道管理工作还比较薄弱，要扭转这种局面，促进人水和谐，必须意识更加超前，措施更加严格，保护更加到位。各地要按照《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规的要求，加强队伍建设，加大执法力度，严格执法程序，严肃查处违规行为，强化河道保护，全面加强河道、水域、岸线的管理，维持河湖健康生命。

同志们，河道管理任务艰巨，责任重大，我们要按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，认清形势，理清思路，积极开拓，勇于进取，努力工作，采取切实措施做好新时期河道管理工作。

谢谢大家。