在全市人大财经工作座谈会上的讲话

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同志们：

今天召开的全市人大财经工作座谈会，是本届市人大换届后召开的第一次全市性人大财经工作会议。召开这次会议是为了进一步加强市、县（区）人大财经工委之间的联系与沟通，交流人大财经工作经验，共同探讨如何做好新形势下人大财经监督工作的方法和途径。参加这次会议，是一次很好的学习机会。彭威源同志在今天的会上将向县区的同志介绍近年市人大在财经监督方面的一些具体做法和体会，明天各县区还谈谈对人大财经监督的看法和建议。这些经验和建议，都值得我们去认真总结和探讨，对于我市各级人大财经工委承前启后、继往开来地开展工作具有重要指导意义，对我们今后进一步加强和改进人大财经监督工作，将会发挥积极的作用。

下面，我就如何依法开展人大财经监督工作谈些看法。

要做好新形势下的人大财经监督工作，我认为，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治市三者有机统一这个根本，把握坚持法定程序、坚持集体行使职权两个原则，紧紧围绕加快发展、富民强市、全面构建社会主义和谐社会目标，紧紧围绕党委工作部署，紧紧围绕实现人民群众的根本利益，抓好讲求实效的监督工作，抓好提高素质的自身建设，按照新形势对人大财经监督工作的要求，注意以下五个方面：

一、要正确认识地方人大监督权

人大的监督权,是宪法和法律赋予的，是体现人民当家作主的重要职权，依法行使好人大监督权,既是加强和改进人大工作的重要内容，又是对人大工作实效的直接检验。按照宪法和法律规定，结合人大监督工作的实践，可以把人大监督权的内涵表述为：人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民和国家的意志，按照法律规定的形式和程序，对国家行政机关、审判机关、检察机关等国家机关的工作状况和宪法、法律的实施状况，所采取的了解、调查、审议、处置的强制行为。从人大监督权的构成因素上，它可以分解为四方面的权力：一是知情权，二是检查权，三是审议权，四是处置权。以上四权又可概括成两个相互关联的部分：一是督促部分，即对被监督者的工作状况和宪法、法律的实施状况，进行带有督促性质的了解、检查和审议；二是处置部分，即对违宪、违法行为或其他不适当行为，实施。处理、纠正和制裁。人大监督权在建设政治文明、构建和谐社会中具有特别重要的地位和作用。在我国政治、经济和社会生活中有各种形式的监督，但人大监督不同于党的纪检监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督、政协的民主监督，它是国家最高层次、具有最高法律效力的监督。宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重大事项决定权、监督权和人事任免权三项职权中，监督权是地方人大及其常委会运用最广泛、是经常的一项职权。只有认真行使监督权,才能使法律法规在本地区得到正确实施；只有认真行使监督权,才能使重大事项的决定权得到实现；只有认真行使监督权,才能坚持任人唯贤,正确任免干部。正确行使人大监督权，是做好人大工作的根本和基础。

二、充分认识地方人大计划和预算监督的主导地位

计划和预算审查监督是宪法和法律赋予各级人大的一项十分重要的职权。地方人大及其常委会是监督计划和预算的主体，在计划和预算监督方面居于主导地位。人大及其常委会对计划和预算的监督，从广义上讲，属于经济监督。经济监督的第一层次是国家权力机关对政府经济管理行为的监督，包括计划和预决算方案、财政政策、税收政策等方面的监督；第二层次是政府经济管理职能部门及经济监察部门对其下级机构和相关企业的监督。依次下推，还有第三、第四层次。据此，人大及其常委会的监督，处于经济监督的最高层次。人大及其常委会把计划和预算作为监督的重要对象，从监督的意义上来讲也是最高层次的。人大对计划和预算的监督，就是审查政府的施政方针是否正确、妥当、可行；人大对计划和预算的批准，就是从法律效力上对政府施政方针的赞同和承认。人大及其常委会加强对计划和预算的监督，实质上是抓住了对政府监督的关键。因为计划和预算里面反映着政府的政策，体现着政府活动的范围和方向；预算形式上记载的是政府的收支，实际上反映着政府的施政方针。人大及其常委会通过行使监督权、决定权，把计划和预算的编制、审批、执行、调整以及财政决算的每个环节均置于法律监督和工作监督之中。人大及其常委会这种全程性的计划预算监督职能是其他监督主体都不具备的。计划和预算作为具有法律效力的文件，其制定过程是一种立法过程，必须遵照特定的程序；计划和预算一经批准就具有法律效力，非经法律程序不得变更；计划和预算的执行过程也就成为一种执法过程。人大实施计划预算监督，行使决定权、监督权，具有唯一性、合法性、至上性，对实现党的意图、促进行政部门依法行政、依法理财、提高全社会监督意识等都是带有强制性和约束力的单向监督。其他预算监督主体则不具备这一特点。人大计划预算监督同时又是全过程的监督，计划和预算的审批监督是一个循环的过程，一个完整的周期。人大及其常委会这种全程性的计划预算监督职能也是其他监督主体都不具备的。

加强财政预算的审批监督，是人大监督工作中的重中之重。我们人大的监督，最实质性、最关键，也是对老百姓最要负责的，是对财政、对预算执行情况的监督。对财政预算的监督，意味着人大盯住、管住了政府的钱包。政府花多少钱，钱从哪里来，花到什么地方，是否花得公平、合理、有效，都不应逃过人大的眼睛。这是人大代表人民监督政府的最重要的形式之一。我们加大财政预算审批监督的力度，有利于发挥财政预算在发展国民经济，促进社会进步，改善人民生活中的作用；有利于促进廉政建设，预防和治理腐败及不正之风；有利于坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大及其常委会的法定作用。

三、积极开展具有实质意义的地方人大预算监督

加强和改善预算监督现已成为各级人大及其常委会、政府、乃至社会各方面关心的重大问题。解决这一难题，关键是要完善以人大及其常委会为主导，人大法律监督与工作监督、政府及其财政部门的日常监督及审计部门的业务监督、社会监督等多种监督相结合的预算监督体系。也就是要依托人大预算监督的主导地位，调动各个预算监督主体的积极性，协调配合，创造预算监督的良好条件和环境，推进人大预算监督从程序性向实质性转变。

预算监督制度是预算监督体系中的重要组成部分，有助于改变预算监督内容分散、缺乏完整统一性的状况，有助于克服预算执行中监督不力，特别是对于发挥各个预算监督主体应有的预算监督作用，使预算监督制度化、规范化，具有重要意义。我市人大已实施的本级预算监督实施办法，一是突出权力机关监督的权威性，明确规定各个预算监督主体的监督地位、监督对象、监督程序、方式和方法，从根本上解决有些执法机构及其人员不服从权力机关监督的问题。二是体现监督的程序性特征，进一步明确预算监督执法主体的监督权，对违规行为的处理权，提高监督的权威性。三是以制度形式确认预算执法责任制，将执法者的预算责任和义务转为监督和被监督的关系，加大监督制约力度。加强预算监督的制度建设，改革财政预算的审批方式，对提高审批监督质量，变一元化一审次性为多元化多审次初审；变程序性、粗略性初审为实质性、细致性初审；变全面性、笼统性的审查为重点项目、重点单位的审查；变单一机构发挥作用的封闭性审查为多机构发挥作用的公开性审查有极其重要的意义，为人代会审批预算工作提前介入预审，预算审查形成“三审”制的工作规范确立了一个很好的工作思路，同时也为人大预算审批监督工作明确了方向，使这项工作在由“虚”向“实”。

加快预算制度改革，将政府的所有收支纳入预算，先有预算，后有支出，严格按照批准的预算支出，其重要内容之一就是：提前编制预算、细化预算内容、编制部门预算。这是实现“人大按预算监督、政府按预算执行、审计机关按预算审计”的需要，是加强和改善预算监督工作的重要基础和前提，也是人大和政府搞好预算监督的共同责任。对此，我们应要求政府及其财政机关本着“早改革、早主动”的思想，进一步推进预算制度改革工作。

预算审批监督要做的工作很多，如果不抓住重点，就难于抓出成效。选择监督的重点，要以对社会经济发展的影响力来考虑。要将预算审查监督与重大事项的讨论决定结合起来，与议案办理结合起来。对重点的监督一定要深入，充分发挥各种监督方式、方法的作用，充分发挥人大工作机构的力量和作用，互相支持和配合，切实提高监督实效。今后一段时期，我们应重点关注以下六件事：第一是强化公共财政监督机制，这是当前我们预算监督工作的重点。公共财政资金取之于公众，核心是满足社会公共需要，它能否全部有效地用于提供公共物品和公共服务直接关系到人民群众的公共利益。强化公共财政监督机制，确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用，是从源头上防治腐败的重要措施，是党和政府赢得人民群众拥护与信任的重要条件，与提高党的执政能力密切相关。要将强化公共财政监督机制作为推进民主政治建设、加强宏观调控和从源头上治理腐败的重要措施摆上议事日程，就全面强化和完善公共财政监督机制问题作出总体制度安排。既要进一步加强人大对公共财政的高层权力监督和人民群众的直接民主监督，更要采取有效措施完善以审计和财政部门为主体的经常性专业监督。第二要督促政府建立健全财政支农投入机制，逐步把农村基础设施建设纳入财政支持范围，每年新增财力要向“三农”适当倾斜。要督促政府进一步完善财政支农、农业基本建设投入、农村税收、金融支农等各项政策，制定相应的落实措施，让农民真正得到实惠。要监督政府在制定国民经济和社会发展计划时，有无提出进一步活跃农村经济，拓宽农民增收渠道，加快发展农村二、三产业，统筹城乡产业结构，统筹城乡劳动力市场的措施。第三是加快推进财政国库集中支付改革。实行国库集中收付制度，国库管理部门可以直接对各部门和单位的收支活动实行全程监督，有利于规范预算执行程序，方便预算单位及时用款；有利于提高预算收支过程的透明度，保障财政资金安全有效运行，从源头上预防腐败；有利于合理调度资金，提高资金使用效率，增强政府调控能力。第四是预算外资金的管理监督。加强预算外资金管理监督是开展预算监督的一项重要内容。在审查监督预算内资金的同时要力求加大对预算外资金的监督力度，以促进政府及其有关职能部门加强对预算外资金的管理，规范预算外资金的收支行为。据审计部门反映，我们有的县区还存在财政性资金“体外循环”的现象。这是一个必须引起我们高度重视的问题。要采取预算内、外资金统一的原则，强化“收支两条线”管理，预算内、外各项财政性资金和其他收入，实行统一管理，统筹安排，调剂使用。第五是政府资源的管理运作。要提高认识，树立经营城市的理念，推动政府资源、城市资源市场化。要把政府资源、城市资源市场化收入作为财政收入的增长点来抓，积极促进城市公共资源和基础设施产权、专营权的市场化运作，实行有偿使用。对政府资源、城市资源市场化运作问题要进行专项调研，提出有建设性的意见。第六是财政性资金的使用效果。党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价体系，我们要根据这一目标，通过加强对财政支出管理的监督来提高财政性资金的使用效果，特别是要加强对专项资金使用过程的监督，评价使用效果，监督用好每一笔资金，充分发挥财政资金的效益。可结合部门预算的推广，重点选择使用资金量大的单位开展绩效监督。

我们还要发挥好两个方面的作用，一是要大力支持和促进审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计监督，发挥好审计这支重要力量的作用。要确立按预算进行审计的观念，集中力量审计财政机关是否及时批复预算并按预算进行管理、用钱部门和单位是否按预算支出、是否存在不同预算科目的资金调剂问题等，以减少预算的随意性，严格预算约束。同时，也要突出专项审计监督工作，注意把专项审计和“同级审”有机结合起来，加强对重点部门、重点资金、重点领域的审计监督，审计中发现和揭露违纪违规问题，严格依法提出整改意见，加强跟踪督办，巩固审计监督的效果。为了扩大审计监督的影响，市人大及其常委会可以督促同级政府及其审计机关依法向社会公布有关审计事项的审计结果。二是社会监督是不可忽视的监督力量，是人大监督、审计监督的重要补充。政协的民主监督对财政预算监督具有较大影响，社会中介机构的会计监督也担负着重要的预算监督职能，舆论监督和群众监督是促进预算领域廉政建设和政府自我监督的必要形式，司法监督对预算活动而言是一种事后监督，但属于保护国有资本的重要措施。人大发挥预算监督的主导作用，就要在监督方法、方式等方面不断进行探索，动员各种社会监督力量协调一致，参与和支持预算监督工作，共同沿着依法理财、依法治财、振兴财政的道路，促进国民经济健康发展和社会事业的全面进步。

四、处理好两个关系

一是敢于监督与善于监督的关系。宪法规定了人大常委会有对“一府两院”进行监督的权力，这种权力是法律赋予的，没有可选择性。认真履行职责是常委会组成人员应尽的义务。如果不能摒弃私心杂念，敢于监督，就不能很好地肩负起人民的重托。但是，还必须明确，良好的动机需要靠正确的方法作保证，如果把握不好“度”，也会造成失误，甚至违法。如果仅凭一腔热情，超越权限代行政府职能，即使是善意的监督也属于违法行为。因此，常委会组成人员无论进行任何形式的监督，都要牢牢把握“到位不越位”，把敢于监督与善于监督有机地结合起来。

二是监督与支持的关系。人大的监督权，就其本质来讲是人民当家做主、行使管理国家权力的表现，是人民监督的体现。人大与“一府两院”的监督与被监督的关系，实际是在国家权力机关统一行使国家权力的前提下职能上的分工，根本目标是一致的，都是在党的领导下进行工作。吴邦国同志对监督与支持的关系有过专门的阐述，吴邦国同志指出：“人民代表大会是国家权力机关，政府是它的执行机关，是国家行政机关。一个国家权力机关，一个是它的执行机关和国家行政机关，它们之间的关系是清楚的，二者目标是一致的。国家权力机关对同级国家行政机关的监督，一个是法律监督，一个是工作监督。主要是监督它是否违宪、违法，是否全面、准确地执行了国家的方针政策。至于具体工作、日常工作问题，可以这样办，也可以那样办的，还是由政府去决定为好。就法律属性而言，人大监督是一种制约，如果没有制约，监督就不成为监督。但制约不是人大监督的全部，更不是它的终极目标。人大监督的终极目标是通过必要的支持，与‘一府两院’形成良性互动，从而建立一种和谐稳固的权力运行机制，确保国家机关按照人民的意志行事。如果说监督是一种外在表现形式的话，那么支持就是它的内在价值追求。当然，强调对‘一府两院’工作的支持，并不意味着将人大监督权虚置，将人大监督功能弱化，也不意味着人大就此对‘一府两院’工作中存在的问题可以无原则地回避。问题的关键是如何把握好既不失职也不越权的界限，如何处理好监督和支持的关系，如何对人大监督进行恰当的定位。”可以形象地说，人大与政府就是“扮演不同角色，同唱一台戏。”只不过在这台戏中，人大常委会的角色就是通过监督这一不变的职能，实现支持和促进“一府两院”工作的最终效果。这种监督既是一种制约，也是一种支持，更是一种促进，它的出发点和落脚点是通过监督促进政府依法行政，促进“两院”公正司法。因此，常委会组成人员在行使职权中要正确地把握监督与支持的关系，不以指责代监督，也不以品头论足代监督，要在善意批评的同时，为“一府两院”想些对策，提些建设性意见，用预见性、前瞻性的目光，从宏观上、高层面上发挥监督职能。

五、提高四个能力

一是提高对法律的学习和运用能力。我们的监督工作都离不开法律的依据，同时监督过程又是依法办事的过程，所以懂法并正确地运用法律是我们必备的素质。为了不断地提高这种能力，我们一要认真学法。除学深学透监督法、预算法等专业法律外，还要学习与常委会会议议题相关的部门法。二要自觉用法。监督工作法律程序比较强，整个监督过程都包含了对法律的运用。比如，开展监督工作要以法律为武器，不能超越权限行使职权，以情代法；衡量监督工作要以法律为尺度，不能任意制定标准，以我为中心。达到这个标准，只能靠较强的守法意识和依法办事的能力。有了这种意识和能力，不仅可以规范监督行为，使监督师出有名，而且可以为创新更多的监督方法打开思路。

二是提高在一定高度上知情悉政的能力。监督质量的高低很大程度上取决于我们知情悉政的水平。只有了解基本情况和重要问题，才能作出正确的决定，盲目地、粗枝大叶地拍板是不行的。我认为，知情悉政，不仅要“通上情知下情”，了解党的方针政策，体察社情民意等，而且还必须上升一定高度去把握。所谓一定的高度，也就是在掌握社情民意的基础上，对问题进行由此及彼、由表及里、去粗取精、去伪存真的分析加工。通过加工，把群众中有价值的真知灼见集中起来，把蕴含在群众中的智慧和才干挖掘出来，把党的主张和人民群众的愿望统一起来，最终还要把自己的想法充分、准确地表达出来。

三是提高不计得失敢于真言的能力。我们肩负着人民的重托，理应代表人民的利益，为人民说话。而且法律赋予我们言论免责权，常委会组成人员在常委会会议上的发言不受法律追究。然而，真正抛开情面、敢于直言，确实需要一定的勇气。这不仅是能力问题，更是觉悟问题，还涉及到方式方法问题。因此，在思想上，要充分认识敢于直言本身是对党负责、为民服务的行为，把来源于群众之中的东西原汁原味地反映出来，正是关心党的事业的具体体现。在方法上，要把握会内会外区别。法律规定常委会组成人员在常委会会议上的发言不受法律追究，但并没有规定会外有这种“特权”，因此必须选择好直言的场所，自觉维护党的利益。在行动上，要“敢”字当头，不能碍于情面。只要对“一府两院”有帮助，直言就不必拘泥于形式；只要意见被采纳，就是为人民办了实事和好事。常委会也要积极地为直言者创造一个民主、宽松的环境和氛围。

四是提高参与常委会实践活动的能力。常委会组成人员必须在任期内，尽可能多地参加常委会组织的各种活动，在实践中提高自己。这些活动包括三部分：一是出席常委会会议，这是常委会组成人员履行职责的重要场所，常委会对“一府两院”的监督相当多地都是通过这一特定形式来完成的。二是参加常委会组织的其他活动。常委会每年都要组织一些检查、视察、评议等活动，这是难得的“实战”机会，抓住这些机会，积极主动地参与实践并充分发挥作用，在一定时间内，会收到成效。三是参加代表小组的活动。常委会组成人员参加代表小组的活动，一方面能够体察民情、了解社情；另一方面也会自然地形成一种压力。面对代表和选民，逼迫常委会组成人员去深入地思考问题，久而久之必然是一种促进。

同志们，党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。这既是党和国家工作的大局，也是人大工作的大局，是各级人大及其常委会的历史性任务和庄严使命。我们必须坚决贯彻落实好党的十六大和党的十六届六中全会精神，与时俱进，积极探索，勇于实践，不断提高履行法定职责的能力，依法正确地开展财经监督工作，积极推进依法治市进程，在构建社会主义和谐社会工作中作出新的贡献。