学习贯彻岳发〔2006〕6号文件精神动员大会发言

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同志们：

今天的会议是经过编委领导同意召开的，会议的主要内容是认真学习贯彻市委、市政府4月29日下发的《岳阳市事业单位机构编制管理暂行规定》。刚才，何雪同志宣读了文件，受罗忠勇主任的委托，我就文件中的有关内容以及如何贯彻落实文件精神等有关问题讲几点意见。

一、充分认识6号文件出台的重要意义

随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入，机构编制工作在经济建设和社会事业发展中的作用越来越大，各级领导和有识之士对机构编制工作的认识也越来越高。近年来，市委、市政府对机构编制工作更是高度重视、高度关注。*年，市政府颁布了《关于进一步加强机构编制管理的通告》（岳政告〔*〕2号）；*年，市委、市政府下发了《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（岳发〔*〕4号）；*年市委、市政府下发了《关于严格控制增设机构、机构升格和编制增加的通知》（岳办〔*〕35号）；去年，市委、市政府下发了《关于进一步规范机构编制管理、严格控制机构编制增长的通知》（岳发〔*〕3号）；与此同时，还就有关具体问题下发了几个文件，就严格控制机构编制增长、切实加强机构编制管理提出了一系列的具体要求。今年，为什么还要就事业单位机构编制管理出台专门的文件呢？我理解，主要有这三个方面的因素：

1、各级党委、政府和广大人民群众对机构编制工作的要求越来越高。党的十六大、十六届三中、四中全会都对机构编制工作作出了明确要求。总理严肃指出，过去社会是生之者从，食之者寡，为之者疾，用之者舒；现在的情况是反过来的。他还专门针对农村税费改革作出重要指示：“乡镇机构编制今后5年内只减不增，人员只出不进。”为严肃机构编制纪律，去年中央编办提出了机构编制“五不准”的要求，在全国范围内开通了“12310”举报电话，成立了专门的监督检查机构，力度之大，前所未有。近几年来，中央编办每年都要派人到我市来检查工作。今年中央编办事业机构编制司副司长洪都专程来我市，对事业机构编制管理提出了很高的要求。市委、市政府对机构编制工作要求也非常高，今年第一次编委会上，市长罗碧升针对当前的机构编制工作提出了十二项具体要求，规定有关领导在会上的表态、有关会议精神以及其他市州的作法不得作为研究机构编制工作的依据，上级要求变动和新设立的机构，其编制以内部调节为主，原则上不得新增加编制。市委副书记高克勤在全市组织人事编制工作会议上要求，今后机构编制工作主要是围绕三个严格控制进行：严格控制增设和升格机构，严格控制人员编制增长，严格控制超职数配备领导干部。他还强调，必须进一步加强机构编制的集中统一管理，不论是复退军人安置、公务员考录还是事业单位人员聘用，都要服从编制要求，由机构编制部门一个口子把关。他特别指出：要把事业单位机构编制管理作为重点，切实抓紧抓好。对没有编制空缺的事业单位，不能出具要求进人的报告；对职能萎缩的事业单位，要相应核减其人员编制。与此同时，我们也要看到，现在广大干部群众的编制意识也越来越强。现在很多人都清楚，要进行政事业单位，首先必须要有编制。过去很多人在单位工作，只关心自己的工资和个人身份，对属于什么编制不怎么过问，也不怎么在乎。但通过几次机构改革，很多人对这个问题敏感起来了。特别是我们去年实行“编制实名制”，以及马上要推开的公务员登记工作，很多人已经意识到，编制问题不再是个别政工（人事）干部闭门造车应付了事的事情了，已直接关系到每一个人的切身利益，对此更加关注了。现在编办接待的因编制问题的来信来访几乎是呈几何级数在逐年增加，有极少数人甚至出现了过激行为。

2、事业单位既是机构编制管理的重点，也是机构编制管理的难点。从工作任务来看，事业机构编制管理比重大，分量重。全市行政事业机构共6342家，其中事业机构有5678家，占89.5%。全市行政事业单位从业人员共119781人，其中事业单位有97554人，占81.4%。从工作权限来看，行政机构编制管理权在中央，并且一旦核定，不会轻易变动，地方无权随意增减。而事业机构编制管理权在地方，各地有权增设或升格机构，增加或核减编制，调控余地较大。从工作性质来看，行政单位主要承担管理职能，而事业单位主要承担服务职能。市场经济体制改革要求变“管理型”政府为“服务型”政府，加强政府的公益服务职能，这就必须切实加强事业单位机构编制管理，充分激活事业单位的潜力，为社会公益服务提供组织保障。事业单位机构编制的这些特点决定了事业单位机构编制管理难度比较大，而当前机构编制膨胀的“回潮”又进一步加大了管理难度。据统计，今年1－5月份，市编办接到各单位要求升格机构的报告10份，其中要求从副处级机构升格为正处级的有1份，要求从正科级机构升格为副处级的有9份。由于行政机构有限额，升格后的机构都要挤入事业单位序列。这些机构，有的省里已经升了，有的其他市州已经升了，有的因为上级业务主管部门以项目资金为诱饵变相干预。1－5月份，市编办收到要求进人的报告56份，涉及280多人。由于行政编制卡得紧，这些人都要求进事业单位。机构编制部门处在矛盾的焦点，如果不取得规范管理的“尚方宝剑”，显然难以应付各方面的要求。

3、事业单位机构编制管理方面仍然存在一些薄弱环节。过来由于市委、市政府领导的重视和各位政工（人事）科长的支持配合，我市机构编制管理取得了一定的成绩。但由于种种原因，机构编制管理特别是事业单位机构编制管理当中，仍然存在一些薄弱环节。一是认识上有误区。有的把事业编制当成救世良方。他们觉得读书不容易，当兵也不容易，应当适当把编制放宽一点，让人人都有一碗饭吃。殊不知普渡众生唯有依靠发展经济，创造更多的就业机会；靠增加编制只能加重财政负担，使经济运行陷入恶性循环。有的把事业编制当作奖励手段。他们觉得现在激励手段不多，对工作干得好的编外人员应当解决编制，对工作干得好的编内人员应当改变经费渠道，以提高其工作积极性。殊不知编制配备自有其政策规定，滥配编制本身就是一种违规行为。有的觉得，财政拨款单位的编制要控紧一点，但经费自理单位的编制可以松一点。殊不知这些经费自理单位一旦职能弱化发不出工资，还得政府拿出钱来保稳定。二是操作上不够规范。有的单位内设机构不按“三定”规定设置，名称混乱，牌章不规范，甚至在挂牌科室任命实职干部。有的单位进人不先向机构编制部门报批，先想方设法把人调来，造成既成事实后再逼机构编制部门就范。有的机构编制部门在事业单位机构编制审批时不经编委会议集体研究，而是凭个别领导批条子办事。三是控制上不够平衡。就经费渠道而言，财政拨款单位编制控制得比较紧，但经费自理单位就相对较差，由于人员过多，现在市直有的经费自理单位已经发不出工资了。就行政区域而言，有的县（市、区）控得紧，财政供养人员队伍相对较小，但有的队伍比较大，对财政造成很大的压力。在乡镇机构改革调研时，我们发现机构编制管理比较规范的县（市、区），不但没有人员分流任务，甚至还可以出现编制空缺；而管理不太规范的地方，一个乡镇要分流40、50人，改革压力很大，成本很高。

鉴于上述因素，在今年第一次编委会上，市编委决定把事业机构编制管理作为今年机构编制工作的重中之重，不仅出台《岳阳市事业单位机构编制管理暂行规定》，还要市编办切实抓好贯彻落实，抓好督查反馈，确保取得明显成效。

二、准确把握6号文件的主要内涵

《岳阳市事业单位机构编制管理暂行规定》共计5章41条，4003字。大部分内容都是过来一直在付诸实施的，这次以规范性文件的形式明确下来；也有一些属于创新性的，需要认真部署实施。为便于记忆，我将《规定》的主要内容归纳为：“理顺一个体制，界定两个范围，贯彻三项原则，加强四项督查。”

所谓“理顺一个体制”，是指理顺机构编制统一领导、分级负责的管理体制，加强对县（市、区）机构编制工作的监督管理。过来我们主要强调分级负责，市里对县（市、区）主要是业务指导，很少履行监督管理的职责，导致各县（市、区）之间各走各的步，各唱各的调。因此，市编委决定自今年起对县（市、区）事业机构编制实行总量控制。《规定》第二十四条规定：“市机构编制部门对全市事业编制实行总量控制。各县（市、区）机构编制部门在下达的事业编制总量内，对事业编制进行分配使用，不得突破事业编制年度控制数。”通过衔接协调，目前各县（市、区）年度控制数基本确定下来了，近期将以正式文件的形式下发各县（市、区）编办。对下级机构编制实行总量控制，并非岳阳独创，湖北、河北、宁夏等多个省市几年前就开始实施，并取得了很好的成效。各县（市、区）必须严格按控制数额进行机构编制审批，确保总量控制目标落实。对突破控制数额的，我们将在年底市委、市政府对各县（市、区）的综合考评时予以兑现，并在全市通报批评。

所谓“界定两个范围”，是指《规定》第二条对事业单位和事业编制两个概念的外延进行了明确界定。首先说事业单位。从广义上来说，凡由国家机关或其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，除社会中介组织外都是事业单位。但《规定》为这一概念增加了“纳入机构编制管理范围”这一定语进行了限制，缩小了概念的外延。当初草拟《规定》时，我们对此是下过一番功夫的。因为当前也有一些机构，属于事业单位性质，并且在事业单位登记管理机关进行了登记，但并不属于机构编制管理范围。如国有企业所办的学校、医院，是用国有资产举办的，主要从事社会公益服务，我们将其登记为事业单位，但其从业人员均为企业职工，并没有使用事业编制，这类事业单位就不在《规定》管理范围之内。其次说事业编制。从狭义上来说，事业编制主要是指事业单位的人员数量定额。但我们根据实际，对这一概念进行了合理扩充，把编制结构比例和领导职数管理纳入了事业编制管理范围，从而使事业编制这一概念具有更为丰富的内涵。对这两个概念的界定，为《规定》全文构筑了基本框架。

所谓“贯彻三项原则”，是指《规定》全文贯彻了政事、事企分开的原则，精简、统一、效能的原则以及因地制宜、分类管理的原则。这三条原则集中体现在《规定》的第四条。

政事、事企分开的原则，主要体现在以下三个方面。一是在名称上保持事业单位的独特性。《规定》第十一条指出：“事业单位的名称要体现其特点，一般称院、校、所、台、馆、社、队、中心等。”经过这一轮事业单位机构改革，我市公益类事业单位和经营服务类事业单位名称基本上得到了规范。二是在等级规格上保持事业单位的独特性。《规定》第十四条指出：“事业单位应根据性质、规模、社会功能、社会效益、经济效益等综合指标，建立符合自身特点的等级规格制度。逐步取消事业单位的行政规格和管理人员的行政级别，公益类和经营服务类事业单位只明确其主职级别待遇。”取消现有等级规格制度的提法由来已久，但直到现在我们基本上还是沿袭以前的作法。目前中央编办正在加紧研究，新的制度有望在近期出台。三是在人员编制上保持事业单位的独特性。《规定》第二十九条指出：“事业单位的人员编制不得与国家机关和其他组织人员编制混合使用。国家机关和其他组织不得占用事业单位人员编制。”但事实上，当前行政机构占用事业编制、行政事业单位混编混岗的问题比较突出。特别是县（市、区）行政编制很少，可能连行政机构的科级领导干部都在使用事业编制。由于近期中央不可能大幅度调整行政编制，混岗的问题一时难以得到解决。但我们必须推进政务公开，将编制明确到人，让每个人都了解自己的编制身份，这样有利于加强机构编制管理。

精简、统一、效能的原则，主要体现在机构设置和领导职数核定的问题上。《规定》第八条规定：“设立事业机构，应当科学规划、合理布局、注重规模效益、发挥综合功能。现有事业机构能够承担新增工作任务的，不再新设事业机构；可以由社会力量兴办的社会公益事业，不再新设国家投资举办的事业机构。”“凡工作任务长期不足、工作任务转移或者业务相近、重复设置的事业机构，应当精简、合并或者撤销。”第十五条规定：“事业单位内设机构的业务科（股）室必须占内设机构总数的60%以上。”“10名编制以下的事业单位原则上不设内设机构。”现在要求设立事业机构的报告很多，特别是县（市、区）一级，1－5月份递交要求设立机构的报告有30多份。为什么要设这么多机构，我看不都是从工作出发。工作上也许增加了一些新任务，但现有事业机构完全能够承担。主要是干部难以安排，设了庙才好摆菩萨。会后，我们将按照《规定》要求，进一步严格事业机构审批，上级党委、政府或机构编制部门没有明文要求的，一般不新设事业机构；有明确要求的，也要遵循“建一撤一”的原则进行。

在领导职数管理方面，过来我们对事业单位的职数没有作出明确规定，科级职数超配的问题比较突出。超职数的问题主要集中在县（市、区）一级，但市直的情况也不容忽视。前一段就发生过一起事件，一个市直单位，在挂牌科室任命了科级实职干部，待编办指出之后，才取消了这个错误任命。县（市、区）职能较强的单位，领导职数多的有十来个，官多兵少，严重影响了工作效率，提高了办事成本，助长了官僚主义。近年来中央编办先后在全国查处并通报了三起超职数的反面典型，地方党委主职干部受了处分，有的分管负责人也被停职。所以我们对职数管理提出了从严从紧的要求，在第二十八条规定：“事业单位编制在3－10名内的，核定领导职数1－2名；11－30名的，核定领导职数2－3名；30名以上的，核定的领导职数不得超过4名。”各地各单位要对照这一规定，重新测算事业单位的领导职数。对过去核定过多的，应予核减；对超职数任命了干部的，要想办法尽快予以消化。

因地制宜、分类管理的原则，主要体现在编制结构管理和人员聘用办法上。编制结构管理是机构编制部门经多年实践提出的行之有效的管理办法。*年事业单位机构改革时，我们专门就此发了文。这一次，我们将编制结构管理纳入《规定》，在第二十七条将事业单位人员编制分为管理人员编制、专业技术人员编制、后勤服务人员编制三类，针对不同类型的事业单位，明确了不同的编制结构比例。由于受到政策性安置、照顾性安排等多方面的影响，现在事业单位编制结构比例失调的比较多，年龄上普遍比较大，专业技术人员普遍比较少。相当一部分单位负责人和政工（人事）科长到编办诉苦，说是想要进的人进不了，不想进的人进来了；能吃饭的人多得很，能做事的人少得很。这个我们非常理解。但要解决这个问题，需要机构编制部门和各系统、各单位作长期的共同努力。机构编制部门一直顶在前面，尽力把住进人关口。如市直每年政策性安置对象有300多名，我们下达的安置计划只有几十个，其余的都排除在事业单位之外。我们每年收到的要求照顾解决进事业单位的报告数百份，但真正解决的少之又少。*年市直行政事业单位自然减员508名，除政策性安置及公安“两校”毕业生遗留问题外，我们只进了422人。为了把好进人关，机构编制部门顶住压力，得罪了很多人。我们希望各系统、各单位和我们同心协力，共同把关。绝不能编办筑堤，单位决口，起反作用。市直有一家事业单位，近10年来编办没有增编，也没有安排人，但该单位擅自临雇借调了10人，*年编办要求清退时，该单位弄虚作假，导致人员借调时间过长，成了历史遗留问题，无法清理清退。现在该单位又说，专业技术人员少了，做事的人少了，编制结构失调了，要求增编进人。对一些可由单位解决的问题，应当解决在单位，不能凡事把矛盾交给编办。近段有人找一家事业单位安置家属，该单位二话不说，向编办打了报告，说是工作需要，要求增编进人，说得十分在理。我们批了之后，该单位的负责人又来抱怨我们：“你们怎么批了？我本来是希望你们能卡住的。”

在人员聘用办法上，《规定》第三十二条规定：“事业单位机构改革中试行一年一聘制的经营服务类事业单位或其他事业单位的特殊岗位（如后勤服务、医务护理）人员聘用时，不办理列编及其他相关手续。”配套这一条规定，我们今年下发了《关于在市直部分单位实行一年一聘制管理办法的通知》，明确要求对上述人员不列编制、不办理调动手续、不接受人事档案，由用人单位自主组织招聘，聘期一般为1年，连续聘期满6年的，要重新报机构编制、人事部门审批，并报财政、劳动和社会保障等部门备案。这样做，主要是考虑到在当前社会背景下，凡聘期过长，受聘人员必将成为事业单位的包袱。推行一年一聘，就是要为事业单位聘用人员解除后顾之忧。

所谓“加强四项督查”，是指第四章规定的各项监督检查措施。过来机构编制部门存在重审批、轻监管的倾向。中央编办去年专门成立了监督检查司，开通了“12310”举报电话，对督查工作提出了更高的要求。为此，《规定》将“监督管理”单独设为一章，在第三十五条规定了督查的五项纪律，即不准超编进人，不准擅自设立机构和提高机构级别，不准违反领导职数配备的有关规定，不准越权审批机构编制，不准上级业务部门干预下级的机构编制。同时，《规定》在第三十八条列举了十种机构编制违规行为，规定因机构编制违规行为造成不良后果或逾期不纠正的，要给予党纪政纪处分；造成犯罪的，要移交司法机关处理。机构编制监督检查主要有以下四种措施。一是结合事业单位登记管理和年检年审工作进行督查。坦率地说，过来由于登记管理工作刚刚起步，我们对事业单位年检要求比较低。去年中央编办专门就此指出，各级机构编制部门应当加强对事业单位履行职能职责情况的监督管理，建立完善的法人治理结构体系。今后我们将严格按照第三十六条的规定，对事业单位运行情况、社会效益、经济效益和服务质量进行年度检验评估，并将检验评估结果作为调整其机构编制和经费渠道的重要依据，把年检工作做实。二是结合机构编制目标管理进行督查。市县两级机构编制部门分级负责，在年终市县政府对各部门单位的年终目标管理千分制考核时，对事业单位执行机构编制纪律的情况进行全面督查。对出现违纪违规行为的，要严格按照计分标准扣除相应分数，并逐个下发整改通知书，督促整改到位。三是结合编制实名制和清理吃“空饷”人员督查。混编混岗、吃“空饷”的问题在各地都有不同程度的存在，实施“编制实名制”和清理“吃空饷”人员的工作必须常抓不懈。对在清理工作中发现的问题，要认真对待，一查到底。根据第三十七条规定，今后人员变动幅度不大的事业单位，每两年要来一次编制实名公示；人员变化较快的，一年要公示一次。所有事业单位，每年要清理一次吃“空饷”人员。四是结合违规问题举报查处进行督查。机构编制部门设立举报信箱、公布举报电话，认真受理干部群众对机构编制违规问题的举报，并根据举报信息认真开展专项督查。

三、认真落实好6号文件的各项要求

各位政工（人事）科长既是本单位机构编制工作的负责干部，又是机构编制工作的业务骨干。这次会后，希望大家从以下三个方面着手，切实抓好《规定》的贯彻落实。

1、认真学习传达，把6号文件的精神吃透。应当做好三个方面的传达贯彻工作。一是要及时向领导汇报。讲清楚这次会议精神和文件主旨，对一些业务知识，要作出解释说明。建议把《规定》全文在单位党组或党委会上组织学习。二是要及时向下属单位政工（人事）干部传达。让他们全面理解《规定》精神，掌握办事程序、规定、原则和要求。三是要寻找机会向全体干部职工宣讲。把政策交给群众。现在大家工作忙，上级文件和会议很多，要求传达贯彻的也很多，但《规定》的传达贯彻工作不能少，还得认认真真地做。一方面这是市委、市政府的规范性文件，政策性很强。市委、市政府和“两办”一年发文数以百计，但真正规范性的文件比较少。编委领导对这个文件的出台非常重视，专门就此文件的出台召开会议进行了认真研究，《规定》的许多措施，都是编委领导提出来的，是要认真贯彻落实的。另一方面《规定》能否贯彻落实，与各位政工（人事）科长能否顺利开展工作关系紧密。我们现在有的政工（人事）科长常常叫苦连天，许多机构编制工作单位领导催着要办，干部职工强烈要求办，但机构编制部门又卡着不能办，弄得两头受气，里外不是人。为什么会出现这种情况？我看原因固然很多，但对机构编制工作文件宣传贯彻不够，没有让领导和干部职工掌握机构编制政策是其中一个重要原因。如果真正把机构编制意识增强了，对一些违纪违规的问题领导就不会作批示，干部职工也不会提要求，即使有，也能够解释得通。所以传达贯彻的工作不可少，也不可走过场。

2、严格自查自纠，把机构编制的底子澄清。《规定》自今年5月1日正式施行，今天会后，各位政工（人事）科长要对照《规定》的要求，在本系统、本单位及下属事业单位中，深入开展自查自纠，把《规定》的政策要求落到实处。自查自纠的主要范围是：

⑴机构名称是否规范，与牌章是否一致，内设机构有无擅自加挂牌子的行为。

⑵是否建立了机构编制台帐，台帐数据是否准确完备，是否按时按要求到机构编制部门进行了核对。

⑶人员编制管理是否规范，有无未经列编擅自进人行为，有无借调人员和临时雇请人员，有无混编混岗人员，有无吃“空饷”人员。

⑷人员编制结构是否合理，管理人员与后勤服务人员有无超比例情况。

⑸领导干部是否严格按职数要求配备，有无超配情况。

⑹履行职能职责是否到位，有无交叉扯皮现象，有无擅自变更职责范围行为，有无利用社会服务职能办实体盈利行为。

⑺是否按要求办理登记事项，是否及时对单位名称、法定代表人及注册资金进行了变更登记，是否按时按要求参加了年度审查。

各位政工（人事）科长要积极争取领导支持，扎扎实实开展自查自纠，并将自查自纠情况于6月20日前市编办事业机构编制科作书面汇报。对自查自纠中发现的问题，要认真处理，并将处理结果一并汇报；对一时不能处理到位的，要提出解决问题的办法，明确处理时限。市编办将于7、8月份抽取部分单位进行检查，并将检查结果在全市通报。

3、着眼规范有序，把机构编制的办事程序、原则和纪律要求记牢。为了便于操作、规范管理，《规定》对事业机构编制管理中的办事程序、办事要求等作了明确的规定。如设立事业机构问题，第七条规定了设立事业机构应当具备的六项条件，第八条规定了基本原则，第九条规定了提交设立申请所应包括的内容，第十条规定了不同等级规格的事业机构的审批程序。既周详完备，又简明易懂。又如事业单位进人的问题，第三十条明确规定：事业单位空出编制后补充工作人员，要先向机构编制部门提出用编要求，经机构编制部门审批同意后才能组织招聘。对招聘后的列编程序，第三十一条规定：必须先到机构编制部门办理用（列）编手续，再凭机构编制部门开出的用（列）编通知单到人事、财政、劳动和社会保障部门办理相关手续。各位政工（人事）科长和县（市、区）编办主任是机构编制工作的具体承办人，一定要认真学习，把机构编制的办事程序和基本原则搞清楚，今后凡领导研究机构编制问题，就要把这些情况向领导认真汇报。今后凡机构编制工作，必须按《规定》精神办理，规范有序地操作，要求上不能低，程序上不能乱。过去有的政工（人事）科长上任时间不长，业务还不太熟，有时遇到机构编制问题，不懂得如何办理，多跑了很多冤枉路，事倍功半。有的不懂工作程序，机构编制问题先不提交编办、编委研究，而是直接提交市政府常务会或市委常委会决策，结果被我们顶了回去。这一次《规定》出台以后，这应当再出现类似问题了。

近年来各级机构编制部门加强了监督检查，对机构编制纪律要求非常严格，但违纪违规现象还是有不程度的存在。究其原因，个别固然有私心作祟，但大部分是因为对机构编制的纪律要求不清楚。《规定》在第三十五条重申了中央编办关于机构编制“五不准”的纪律规定，并在第三十八条列举了机构编制违纪违规行为的10种表现形式，目的就是通过三令五申，让社会各界明确纪律要求。在座各位不但要自己把纪律要求搞清楚，也要让各级各部门领导把纪律要求搞清楚。特别要强化大局意识，当领导干部对纪律要求不清楚，对违纪违规行为的严重性认识不深刻时，一定要以大局为重，以事业为重，从保护领导的立场出发，把问题的严重性讲清楚，不能事不关己，高高挂起；明知不对，少说为佳。

同志们，过来由于大家的支持配合，机构编制管理工作取得了很大的成绩。编办获得的荣誉，有你们的一份功劳和汗水。今后，我们也一定能同心同德，齐心协力，促使机构编制管理工作再创辉煌。