学习贯彻生产安全事故报告调查处理条例座谈会讲话

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同志们：

上午的座谈会开得很好，感谢国务院法制办、监察部、全总、最高检、最高法，感谢学术界，清华大学、政法大学，感谢地方的同志，发言都很有深度，虽然因时间关系没能展开，但很有针对性。说明同志们一是很关心，二是很内行，三是或者参与制定，或者公布以后的学习领会很有深度，对我有很多启发，感谢同志们。

《条例》的公布施行，是安全生产依法治安的一件大事。《条例》的制定出台，是国务院领导同志高度关注的结果。华建敏同志亲自组织八个省和相关部门开了座谈会，总理对这件事情也非常关心，最近多次批示，一定要有法必依、违法必究，要从严查处。4月23号重庆发生特大交通事故，一辆客车翻到嘉陵江里边，*人死亡，总理批示对重大事故的处理一定要查明原因，追究责任，坚持“四不放过”的原则。中央领导同志多次强调要用法律的、经济的、行政的手段，多管齐下，加大对事故的查处，坚持“四不放过”，这样才能起到警示和威慑作用。

两年多来，安全生产的法制建设方面有了很大的进步，《条例》的出台是我们贯彻依法治安、重典治乱，建立规范的安全生产法制秩序的一个重大举措。正像刚才同志们讲的，这个《条例》应该是安全生产严密法网中重要的一环。两年来在加强安全生产法制建设方面，从行政、纪检监察、司法机关制定出台了一系列的规定、法规。

第一，行政方面，最有力的有两个。一个是*年9月《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，力度很大，社会反响很好，着眼点放在事故之前的预防，对预防中失职、不负责任的给予行政处罚。第二个就是这个《条例》，当然还有国务院出台的一系列别的法规规定。

第二，纪检监察方面有两个。一个是监察部和安监总局去年共同的《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》。二是查处在安全生产领域违法违纪行为党纪处分的解释，目前正在紧锣密鼓地制定，已经进入审核阶段。

第三，立法、司法方面也有两个。最有力的是《刑法修正案（六）》对第134、135、139条的补充修订。原来重大生产安全事故罪最多判7年，现在有一条，如果情节恶劣，最少判5年，也就意味着有期徒刑可以到15年。在第139条增加了瞒报罪。第二个是高法和高检今年公布的《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。从某种意义上讲，这个力度更大，因为它更有针对性，更具操作性。这些都是安全生产方面的利剑。

*年4月到6月，全国人大执法检查给安监总局提的意见就是理不直、气不壮、腰不硬，还有就是刀不快。刀不快就不完全是我们的责任。现在应该说我们手里利剑在握，关键是怎么去执行？怎么去落实？用这把利剑依法治安、重典治乱，建立安全生产的法制秩序。

现在，我就《条例》的学习贯彻谈两点意见，供大家参考。

一、《条例》有四个特点，要紧紧把握这四个特点，进而领会它的原则规定和具体规定。

第一个特点，《条例》确立了事故报告和调查处理工作要坚持“政府领导、分级负责”的原则。这是非常重要的原则，四年磨一剑，这也是这部《条例》制定时间长的原因之一。怎样把大家的认识统一起来，坚决贯彻这个原则，现在完全达到了共识。因为适合中国的国情，适合中国的政体。在安全生产责任制里，我们强调政府是安全生产的监管主体，实行政府行政首长负责制，这是非常重要的一个制度。企业是安全生产责任主体，是法定代表人负责制。两个主体，两个责任制，这是安全生产理论很重要的核心内容。怎样才能层层落实责任，一直落实到乡镇，落实到企业，落实到车间、班组？从政府的角度说，必须是行政首长负责制，各级政府的一把手负责。我们的省长、市长、县长，一直到乡长、镇长，要负责。要赋予相应的权力，权责统一，事故的调查处理责任应由行政首长承担。从中央政府到地方政府，地方政府是省、市、县，一直到乡镇。这个原则非常重要。这加重了行政首长的责任，同时也赋予了权力，适合中国的国情，适合中国的政体。所谓守土有责，保一方平安。我们的省长、省委书记，市长、市委书记，他们最耽心的一个是稳定，一个是安全。一位省委书记说，发展是第一要务，安全是第一责任，说得太好了，我们的省委书记认识高。安全生产法明确规定，县以上人民政府要对辖区内所有的安全生产企业、生产经营单位进行监管。不管你是中央企业还是地方企业，不管你是国有企业还是民营企业，不管你是外资企业还是合资企业，只要在辖区之内，就要监管，给这么大的责任，就必须给权利。另外，事故调查处理，即使是国务院去调查处理，也离不开地方政府的配合、帮助、协调，否则你去了连人都不认识，还有善后处理、追捕逃犯，不都得靠地方吗？单靠我们能办得到吗？办不到。所以，这个原则是非常重要的，而且令我们很高兴、很鼓舞的是大家现在认识完全一致，必须坚持。

第二个特点，《条例》强调了“四不放过”原则。事故的原因不查清不放过，原因要水落石出，要一清二楚。原因都不清楚，怎么能追究责任呢？怎么能吸取教训？怎么去整改？原因不清楚，做任何检查都是空洞的，都是没有意义的。追究责任要有切肤之痛，不能轻描淡写，罚款一千元就完了，这边罚一千元，那边第二天再发二千元奖金，这不是糊弄人吗？责任不严肃追究不行，对人民群众不负责。事故的教训要刻骨铭心，这样才能去认真整改，整改措施才能有针对性。有关人员没有受到教育，不能够痛改前非，以后还要再犯？所以，“四不放过”很有逻辑性，也很有具体内容。很遗憾，我们很多事故是“四不放过”，但是也有很多事故可能是一个放过了，两个放过了，三个放过了，甚至全都放过了。第一个原因没查清，后面全是空的，所以同一类事故在一个单位、一个地区重复发生，用生命和鲜血换来的教训没有真正落实。所以，要坚持强调事故“四不放过”的原则。

第三个特点，《条例》加大了事故责任追究和处罚的力度，体现了依法治安、重典治乱。*年8月7号，广东梅州透水事故死亡121人。事故后按照国务院领导的指示要写一个关于预防煤矿生产安全事故的特别规定。《特别规定》一个很重要的指导思想就是重典治乱，当初提出“重典治乱”这四个字的时候有点风险，现在是太平盛世，是历史上最好的时期，为什么“重典治乱”？我们是要用“重典”去治理安全生产的混乱状况，指的是安全生产。去年3月27日总书记主持中央政治局第30次集体学习听取安全生产讲座，要求我们介绍国外安全生产的法制和体制，通过专家讲了“重典治乱”。事故连发、多发，事故责任者得不到追究，非法违法行为猖獗、铤而走险、无视监管、无视生命，这不是失之以宽、失之以软吗？所以，加大事故责任追究，加大处分、处罚的力度，这就是重典治乱。用严刑厉法，去惩治那些非法违法行为，这和我们讲“宽严相济”不矛盾。高检、高法司法解释第12条规定，如果在事故以后积极地帮助抢救，减少事故损失，挽救生命，可以从轻处理，这就是宽严相济。反过来，逃匿、转移尸体、销毁罪证，必须从严处理，这就是宽严相济，和重典治乱一点不矛盾。就行政处罚范畴来说，《条例》中罚款的规定比以前力度大，以前有些规定可能是十年前制定的，那时候的一千元钱和现在的一千元钱大不一样。那时候罚款一千觉得挺重的，现在罚一千算什么？所以，也得升值。行政处罚不仅是罚款，还有很重要的是吊销资质，还有整顿关闭。处罚看对什么类型的人，党纪处分是对共产党员，记过、撤职主要是对国有企业人员、对公务员。对民营企业经营者、业主，第一是罚款。你通过非法、违法的手段来牟取暴利，就要罚款。你让矿工家破人亡，法律就让你倾家荡产，我看这个不为过。第二就是吊销资质。你不是想通过非法、违法来发财吗？让你三年、五年，甚至终身不得从事这个行业，把饭碗给你端掉。第三是关闭，你一吨煤可以赚200元，但你非法违法，把矿关掉，不让你开。要针对不同类型的违法主体，采取针对性的惩罚手段，这样才有力。

第四个特点，《条例》实现了立法与相关立法以及相关执法部门职责的和谐统一。在具体工作中有很多不同的矛盾，不同的情况。一方面是政府负责、分级管理，加大地方政府的职责。另一方面我们部门怎么办呢？行业怎么办呢？特殊的行业有特殊的情况，必须充分发挥特殊行业的作用，调动他们的积极性，这就有个和谐的问题。所以第45条规定，国务院另有规定的，或者过去立法有规定的，从其规定。这条对大家就更加统一了，更加和谐了。水上交通，海上发生事故，有它的特点，有些海域是跨省的，甚至是在公海上的。民航有民航的特点，铁路有铁路的特点，电网也有电网的特点，有时候不是局限在一个省、一个市，这些部门怎么办？已有规定的从其规定，而且还可以再制定一些新的办法，这就体现了和过去的立法相和谐。煤矿出了事故，规定是由煤监局来牵头查处，这个矛盾吗？不矛盾。立法要和谐，地方和部门要和谐，所以最后大家是一致拥护《条例》出台。另外，这和地方立法也不矛盾，地方有地方的立法权，当然地方立法要实事求是，也要科学公正。

二、怎样落实贯彻《条例》讲六条意见

1.要学习掌握，融会贯通，广泛宣传。对于执法部门，首先是我们安监部门和相关部门，要真正逐字、逐段地学习领会。《条例》是严密的安全生产法制体系中的一环，它和别的法是什么关系？比如，司法解释里重大事故的条件，和《条例》里规定的，初看明显不一致，但实际上又是一致的，这些必须要融会贯通，才能够做到公正执法、严格执法，我们自己要好好地学习。同时，要向社会广泛地宣传。媒体已全文发表了，还刊登了我们和国务院法制办答记者问。要用各种手段宣传，让企业经营者、让从业人员、让全社会都知道它。6月份是安全生产月，把《条例》作为安全生产知识竞赛的内容之一。我们编了一些适宜的教材，印了一些小册子，广为散发。高检5月份还要搞反渎职宣传月，也可以作为内容之一。

2.要抓紧组织制定一些相关配套的办法。有两个办法由安监总局制定。一个是不同行业对事故等级的划分不能完全照搬《条例》的规定。《条例》规定的这个标准，是考虑到全国的情况，为高危行业制定的。有些行业，比如电信行业就不可能出这么大的死亡事故。所以，应该根据不同的行业来制定不同的标准。另一个是行政处罚。三种处罚，首先是罚款，已经有了，还要有点细则。第二是吊销资质。资质多了，不同的行业不同的资质，怎么吊销？谁去吊销？什么情况下吊销？什么情况下暂扣？这要有具体的规定。第三是关闭。整顿关闭，有的是停产整顿，停产整顿不合格关闭，关闭不仅是小煤矿，小矿山、小化工、小建筑施工队伍，该关闭的就得关闭，高危行业有这个规定。除此以外，还有一些要制定的。比如，事故统计。现在我们统计事故伤亡人数，重伤，特别是轻伤统计很不严格，对事故损失，根本统计不出来，统计上得有办法。赔偿的问题，应该有个指导意见，行业的应该有。地方省级部门，也要根据自己的情况，制定或者修订一些办法。

3.安监部门、具有安全执法的部门和各级政府要按照《条例》规范自己的事故调查行为。按照规定事故调查最长不能超过四个月。检查一下过去，就我们安监总局负责当组长调查处理的这些事故，有多少是四个月拿出来的？6月1日以后就不能再拖了，再拖就是违法。所以必须针对在过去事故报告和调查处理中存在的问题，有针对性地拿出办法。首先要清理积案，过去存了半年、一年，都没有调查清楚的，赶紧加大力度、加快进度，把历史积案尽快结案。二是要改进事故调查，提高工作效率。按照《条例》的规定，制定具体的工作制度。内部的制度、办法，使我们事故调查工作做到法制化、规范化。还有事故报告，要求现场是一小时之内报，每一级不能超过两小时，坦白地讲，我们现在的现状很多是达不到的。因为基础工作不够，发生了事故，就得问现场，现场也不知道，还得翻资料，深山老林移动电话还覆盖不了，光打电话来回折腾没有两三个小时弄不清楚，别说再写材料往上报了。这就是我们的基础工作很不够。像这些情况，我们部门和地方都要立即改进。

4.依法进行事故责任的追究。依法严肃查处事故，首先要依法惩处事故的直接责任者，并向社会公布。公布时，不要谁的职位最高就放到第一位，给个记过、警告，好象是挺重视，结果老百姓一看这么大事故就是个警告？实际上该抓的抓了，该判的判了，十个人、二十个人都进监狱了，得突出这方面的报导。要区分直接责任、间接责任，主要责任、次要责任、重要责任。现在各种追究责任的法律法规都有，比较全。追究刑事责任有刑法，有司法解释，党纪政纪处分有一系列的规定，行政处罚都有规定，问题是我们不能姑息，不能迁就，更不能袒护，要依法严惩。我们还要建立政府机构和司法部门的协调机制，高检、高法对安全生产工作很支持，高检介入事故调查，增强了事故调查的权威性。公安介入了，查瞒报，核实人数的力度就大多了。因此，必须依靠公检法、司法部门，建立一种机制。

今天早上在网上看到一个消息，我感到很振奋。3月18日山西晋城苗匠煤矿发生了瓦斯爆炸事故，死亡21人，事故瞒报、矿主逃匿，最后群众举报、媒体举报，我们和省里一起去查。查后的结果是瞒报，而且情节恶劣。如，销毁罪证，把卷扬机的钢丝绳剪断，把吊斗埋起来。3月18日发生的事故，今天是4月28日，40天就有了结果。昨天上午10时，晋城市召开了“3.18”瓦斯事故案件公开宣判大会，晋城市中级人民法院宣布22名被告的审判结果。其中煤矿投资人、实际控制人王建军犯了非法买卖爆炸物罪、非法采矿罪、重大责任事故罪、不报、谎报事故罪等，最后是数罪并罚，被判无期徒刑，剥夺政治权利终身，罚款100万元。矿长、主管副矿长判有期徒刑20年，罚款50、100万元。我看了以后非常振奋，请政法司核实后广泛宣传。重典治乱，刑法修正案（六）、司法解释、《条例》，安全生产法制利剑在握。这个判决对社会是个强而有力的信号。党和政府对安全生产工作作出了重大努力，要对各种非法行为，对藐视法律、藐视政府监管、无视矿工生命的犯罪行为要从重从快处理。去年5月18日大同左云透水事故，死亡56人只报了5人。第三天中午12点，中央电视台的记者从现场打电话给我举报。我们正好在开会，党组研究，认为这个举报是可信的，马上赶赴现场。一边走一边向国务院报告，一边和山西省主要领导通话，晚上七、八点我们和山西省领导赶到现场，经过几天认真地排查，56人死亡，你说矿主黑心到了什么地步？不仅剥削工人的剩余价值，而且草菅人命，疯狂掠夺国家资源，发生事故后瞒报，和乡政府、乡党委的领导人串通一气，应该严惩。对这起事故的严惩其中还有个过程。先是由大同市的区级法院审理，开始判得轻，两年、三年、缓刑、监外执行。国办让我们了解一下，了解以后说不行，我们马上和山西省主要领导交换意见，他们立即布置，省、市人民法院启动了纠错机制，重新审理，春节以后公布了。副乡长判12年，矿主判16年，确实显示了法律的尊严。加上这次晋城市法院的判决，我觉得应该宣传。这是正面的消息，说明我们治理安全生产混乱状况的决心，显示了我们党和政府为此所作出的努力，我们司法机关严格执法，把人民的生命财产放在首位，这种法制观念我觉得对社会是个好的信号。

还有河南平顶山的商酒务煤矿今年3月22日发生事故，公安部门把实际幕后控制人在北京给抓了。这个矿主坏得很，你上有政策，他下有对策，他是幕后控制人，他不当董事长，更不当矿长，过去出了事情，就追究不到他的责任。从《特别规定》开始，有了对“实际控制人”的处罚，司法解释里边也有对“实际控制人”的处罚，我看他逃不了惩处。这些都要宣传。

5.建立事故信息的公布、举报制度。典型事故的处理要向社会公布，“五一”后要开新闻会，将国务院已经批复了的五起事故向社会公布。各省、市也要在所负责的范围内对典型事故的处理结果予以公布。高检、高法和我们意见一致，将来判决的结果，也要向社会公布。我们是文明的社会，政府是有公信力、执行力的政府，我们愿意接受社会的监督、群众的监督和媒体的监督，接受历史的检验，推动我们的工作。现在在中国这块土地上，任何事故、任何违法违纪行为没有藏身之地。事故发生在地下800米，可能地上看不到。有的矿主存在侥幸心理，好象瞒就瞒住了，逃跑就销声匿迹了。有群众的监督，媒体的监督，法网恢恢，瞒不住、逃不掉。所以，一定要依靠人民群众的监督，依靠媒体的监督。安监部门、政府其他相关部门，要对群众的举报认真、严肃地调查处理。不能要求所有举报都对，那不可能。但是不少瞒报事故，都是群众、媒体揭发出来的。同时，也希望媒体不仅要曝光事故、曝光违法违纪行为，更要宣传党和政府为此所作出的努力，所取得的成效，来增强全社会对安全生产形势好转的信心，对党和政府的信赖。

6.安监总局自己要履行好职责。既要对非法违法行为进行查处，同时也要防止执法部门不作为、乱作为。在中国没有不受监督的单位，没有不受监督的个人，我们安监部门、煤监部门以及其他执法部门也要接受监督，接受政府的监督、党的监督、人大的监督、政协的监督，接受人民群众的监督、媒体的监督，我们自己要以平和的心态来对待这些监督，有错就改。我们要和相关单位、地方密切配合，要对我们的下属、下级做好监管，切实做到严格执法、公正执法、廉洁执法。当然，也要分清是工作没有经验，是工作责任心不强，还是工作不负责任，还是失职渎职，甚至是权钱交易，界限要分清楚。我们自己一方面要接受监督，一方面要大胆工作。还是这句话，尽职尽责、任劳任怨，只要事故能减下来，只要伤亡能减下来，只要安全形势能好转，我们的工作就做对了，做好了，这就是我们共同的目的。

再次感谢与会的同志，感谢部门、地方，学术界以及媒体对我们工作的支持。