基层党组织的资源整合与功能问题报告

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从基层党组织的历史来看，过去的基层党组织主要属于一种“单位型”的组织体系，即各组织依托各自所在的单位。这一状况延续至今，使得基层党组织的资源被相互分割，无法共享。近些年来，除了组织资源的分割之外，又出现了一些新的变化，如不同单位之间的分化、新的支部类型的出现（如两新组织中的基层党组织）等等。新的变化使得基层党组织类型构成多元化，难以整合。基层党组织的资源分割与类型构成多元化并存，影响了党组织的有效运作和组织职能的良好发挥。在这样的背景下，如下问题急待研究：资源在不同基层党组织间进行整合与共享是否可能？如果可能，那应该如何整合？如果不可能，那原因又何在？

为了对上述问题进行研究，从2002年7月份起笔者对上海市有关组织与个人进行了长达半年的调查。并在调查的基础上，提出如下的看法。

一、基层党组织资源整合的现状、效果与问题

调查结果显示，在基层党组织之间存在着两种资源整合与共享机制。其中一种是制度化的正式机制，主要表现为不同党组织之间的“共建”活动；另一种为非正式机制，其中又可分为两类，一类较为正规的，如各种研究会、联席会、党建工作小组等，它们把社区中的许多党组织松散地联结起来；另一类不太正规的，主要是以私人关系为纽带联结起来的松散整合。

从实际效果来看，第一种（制度化的共建）效果最好，特别是在共建合同签订后，普遍反映效果较好，无论是横向比较还是纵向比较都是如此；第二种（非制度化的整合）效果差一些。总的来看，共建比不共建好，签协议比不签协议好；越是制度化、正规化，效果就越好。此外，以各类相关组织为纽带的资源整合往往流于形式。这类组织开展活动的频率一般为一个季度到半年一次，形式一般为各单位党组织负责人聚集一堂，介绍自己单位党建的情况，互相交流经验。由此类活动进而导致两个单位的合作以及资源共享的可能性比较小，这种方式的共享一般仅仅是“经验资源”的共享，而其中，又不免有些套话空话，因此，实际意义不大。对于以私人关系为纽带的资源整合来说，最大问题是没有保障，这种资源共享关系很有可能随着单位负责人的调动、离任而终止。而且它没有规律性，开始、终止、行动，都是根据双方当时资源是否充裕，是否有空闲，是否愿意而决定的。

总的来看，基层党组织资源整合的现状是不能令人满意的。调研表明，无论是在具体机制方面还是在效果方面，资源整合都存在很多问题，如共建覆盖范围不广，所发挥的功能不强；以各类相关组织（如各种党建研究会）为纽带的资源整合流于形式；私人关系往往渗透于组织资源的整合之中；只有遵循利益交换与互惠原则的资源整合才可能长期存在。

二、基层党组织资源不足与对资源的需求感不强的问题

调查材料显示，基层党组织同时存在着“资源不足”与“对资源的需求不强烈”两个方面的问题。

1、资源不足

除了少数条上的基层党组织之外，大多数基层党组织在接受调查时都多少觉得自己资源不足。调查中所发现的一个事实是，各类单位党组织所能直接控制或间接支配的资源量差别很大。但就其本身所拥有的资源而言，不同的基层党组织彼此差别不大，人力资源、活动经费都处于同一水平上。而资源分布之所以会不平衡，是因为它们可以间接利用的资源依附于它所在的单位组织，而单位组织之间资源拥有的水平又各不相同，单位组织负责人对党组织的支持程度也不一样（见下图1）。

图1基层党组织资源分布不平衡的原因

大致而言，企业单位（特别是新经济组织）党组织资源量较为贫乏，而某些条线党组织的资源较为丰富，居委会支部等“社区性”党组织的资源有所不足。在此，分别以两新组织和居委会中的党组织为例，加以说明。

①两新组织的党组织

在两新组织中，党组织的运作与活动往往存在这样一些问题：组织活动不能按时进行；组织生活的形式较为单调，缺乏吸引力；经费来源不足；人员召集困难；等等。上述困难，与党组织资源不足有关。活动不能按时进行、人员召集困难，是因为党组织无权直接支配党员的时间，必须经过单位的负责人同意才行；经费来源不足、活动场地缺乏，是因为党组织并不拥有相应的经济资源。

②居委会党组织

居委会的党组织直接受街道党工委的管辖，包括布置工作和经费调拨等。居委会在开展工作时是对上级负责的，居委会的合法性地位及资源的取得要依赖于街道。

在这样的背景下，一方面，居委会作为合法的居住区代表，具有一定的“准行政”权力；另一方面，居委会的工作性质又决定了它与社区居民具有密切而又直接的联系，由此而拥有一定的“群众”资源，也就是说，居委会充当了居民和一些社会组织或个人的中介组织。

以我们调查的A街道某居委会为例：

在帮助社区无业、待业人员解决就业问题上，该居委会的支部书记通过正式和非正式的渠道帮助居民介绍工作，比如说有人在外面办厂，但是有房产在居委会，那么在办房屋出租证的时候，书记就会力劝他雇佣本居委会的居民。另一方面，社区内其他的单位与居委会共建的目的之一，是希望利用居委会的群众资源。

但这些资源不是居委会党组织的独立资源，而是一种附着于准行政体上的资源，如果撤去了居委会这些准行政性的功能后，党组织的资源将大为减少。另外，居委会党组织具有“权轻”与“财薄”两个特征，这事实上成了对其开展工作的一种限制。例如，在共建单位的选择上，居委会要么是无缘与一些级别高的单位共建，要么是只能同该单位的一个机构或者是部门共建。

2、对资源的需求不强烈

与资源不足并存的另一问题是，基层党组织对资源的需求不强烈。当问及自己所属的党组织需要什么样的资源、需要什么样的帮助时，很少有被访者能够清楚地表达出自己关于资源的具体需要。实际上，资源本身成了一个问题，因为基层党组织不知道需要什么资源。例如，当问及有什么困难需要其他党组织给予帮助时，某居委会的支部书记表示，现在还没怎么碰到过一定需要街道出面才能解决的问题，也不需要其他居委会、企业党支部以什么形式给予什么帮助。

这种回答充分说明了基层党组织的负责人还没有清晰地意识到自己需要一些什么资源。在两新组织的党组织中，这一点更为明显。

如某会计事务所支部书记说：现在搞党组织的活动不是说没有困难，像我们中小型的事务所不可能安排一个专职的脱产支部书记，这个人要懂业务，在搞业务工作的同时还要搞党务，像这样的人很难。现在我们很现实的，都希望收入一年比一年高，把业务搞上去，质量上要保证，不能出什么事情，所以说实实在在花在党组织上面的时间是很少的。比如说发展党员，我们没有精力去做，但是我们事务所派发展了很多。

总之，关于资源需求问题，在整个调查过程中，几乎没有一位被访者能够作出令人满意地回答。给人的印象是，就党组织本身的发展与活动而言，似乎并没有什么资源是特别需要的。

三、基层党组织的资源不足与对资源的需求感不强问题的症结

问题症结何在？无论是资源不足还是对资源需求的缺乏，都与基层党组织的功能变迁有关。

1、基层党组织功能变迁导致对资源控制能力的下降

在结构转型的社会背景下，随着社会主义市场经济的确立和逐步发展，随着党政分开和政企分开，社会资源的占有从党、国家的垄断性占有逐步向资源占有的多元化方向发展。

党组织的资源总量趋于减少的趋势，与党在社会各领域中所发挥的功能密切相关。总的来看，随着体制的变革及社会主义市场经济的建立，党组织在社会中的角色逐渐发生了变化，党政分开、党企分开就是其中的重要表现。“资源”首先是与“功能”联系在一起的，不考虑功能，就无法谈资源。只有明确了做什么，才会需要什么资源。党在社会中所承担的功能的变化，在一定程度上影响了党组织的资源占有。例如，从调查结果来看，在政府机构与事业机关中，党组织的功能由过去的直接控制转为间接引导；在企业等组织中，党组织的功能也处于衰退状态。这样，由于党政分开、党企分开以及体制的变革，无论是哪类单位的党组织，都普遍存在资源总量趋于下降的问题。这既表现为经济资源的趋于下降，也表现为行政资源和影响力资源的趋于下降。

党组织在社会中的功能变化的另一后果，是基层党组织的资源具有依附性特征。在近些年中，由于基层党组织在各个单位中所承担的责任、所发挥的作用趋于减弱，控制着资源的是各个单位的“行政性”部门，而不是党务部门。这样一来，无论是何种类型的基层党组织，其本身真正拥有的资源就不一定丰富。在很多时候，她所能利用的资源都是她能间接控制的资源，即党组织所在的单位的资源。例如，居委会党组织的资源与居委会本身的资源是密不可分的，甚至是合二为一的；条线党组织（如警署党组织）的资源多少，取决于条线单位行政资源的多少；企业党组织的资源多少，也由企业本身资源的多少以及企业行政领导对党组织工作的支持程度所决定。这样，基层党组织的资源就呈现一种“依附性”的特征。

在调查中，当我们问到条线机构的党组织有一些什么资源的时候，很多党组织的负责人会把党组织本身的资源和行政资源混淆起来；同样，当我们谈起基层党组织的资源整合与共享时，很多负责人也会理解成为党支部所在的行政机构是如何参与社区建设的。

2、基层党组织功能变迁致使对资源需求的缺乏

基层党组织对资源需求的缺乏，在很大程度上与基层党组织功能定位模糊有关。因为基层党组织不知道应该做些什么事、有什么功能，导致基层党组织负责人无法清晰、准确地描述自己所需要的资源。

在新的形势下，党组织的功能何在？她在现实中发挥着什么样的作用？基层党组织的功能定位是什么？这是最为重要的问题。如果这个问题不解决，党组织资源的整合与共享就无从谈起。所谓资源，总是相对一定的功能而言的，只有需要发挥相应的功能，相应的资源才会具有实际的意义。如果党组织在整个社会中的功能定位不够明确，那党组织资源本身就是说不清、道不明的东西，更何谈资源的整合与共享！令我们困惑的是，在实际调查中，似乎没有任何一位被访者能对自己党组织的功能、作用给予令人满意的回答。或许，基层党组织的负责人及其成员也对自己的角色定位有所迷惑，不知道党赋予自己的使命到底是什么？

以两新组织为例。党组织活动不够健全，党组织力量不强，资源整合与共享实际上成为无意义的事情。问题的关键，在于党组织在其单位中的功能定位不明确，而组织成员也缺乏足够的动力来推动党组织的建设，致使许多两新组织在党组织建设方面提不出什么困难与要求。在这种情况下，党组织资源的共享与整合也就成为一个无意义的问题。

调研发现，在两新组织中，党的活动不够健全，党的力量不强；在一些新成立的两新组织中，党员的相互关系松散，甚至没有建立党组织，一些党支部即使建立了，也是在外力作用下建立的；多数转制形成的新经济组织中的党建工作是小作坊式的，党员人数较少；在党建工作方面，两新组织中的成员入党很困难。从表面上看，这似乎应该归咎于两新党组织的资源不足。但是，从本质上来看，两新组织中的党组织资源贫乏的原因在于党组织与两新组织之间的关系问题，在于党组织在两新组织中的角色定位问题。

两新组织的党支部自身并没有多少资源。由于基层党组织资源“依附性”的存在（如前所述），两新组织党支部的资源必须向两新组织本身索取。一旦两新组织的负责人没有意愿提供资源帮助，则党支部就很难开展活动。例如，党组织的经费、活动场地、活动时间都必须由两新组织的负责人来保证。当行政一把手与党组织负责人不是同一人时，行政资源与党组织的资源是否能够共享就成为一个问题，行政一把手在调配资源上的力度以及对党组织活动的认可情况将对党组织活动的开展产生重要影响。

那么，如何克服这些困难呢？一个很自然的设想是，通过不同党组织之间的资源整合与共享，帮助资源不足的两新组织党支部。但是，在实际工作中，这一设想并不是那么容易实现的。事实上，两新组织中的党员乃至党组织缺乏动力来寻求外界的帮助。在调研中，一个令人惊讶的发现是，对于两新组织党支部负责人来说，似乎没有什么“忙”需要其他党组织来帮的。也就是说，他们并没有真正觉得资源是匮乏的。调研结果表明，真正的资源共享主要存在于两新党组织与社区性组织（如街道、居委会）之间，而且在大多数情况下都是由后者主动发起的。在互动的过程中，两新组织的党组织一般都处于被动的地位。

可见，问题的关键不在于资源整合的形式、机制本身，深层次的原因在于党组织在两新组织中的功能定位问题。党组织在两新组织中能发挥什么样的作用、能做一些什么事情，她是否能对个人的工作有所帮助，对整个两新组织的发展起作用，这一点，很难说得清楚。而这也正是两新组织中党组织工作的难点所在。

根据调研的情况，可以得出如下结论：

一、基层党组织功能的变迁造成了两方面的后果：基层党组织作用的减弱使得其对资源的控制能力开始下降，而基层党组织功能定位的模糊化则使得其对资源的需求感不强；

二、在资源不足与对资源需求感不强同时并存的情况下，基层党组织之间的资源整合也就很难取得实际效果。

那么，基层党组织未来将向何处去？这是值得每一个研究者深思的问题。