正义的理想与误区

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审判委员会制度可以说是我国的一大司法特色。大陆法系和英美法系均未有先例。司法理论一般认为，审判组织形式只有合议制和独任制两种。但在我国司法实践中，对部分案件持有最终决定权的并非承办法官本人或合议庭，而在于其审判组织内部设置的审判委员会。而且，无论其地位还是作用都远超过合议庭与独任审判员。法院设立审判委员会的初衷在于将它作为审判工作的一个集体领导机构，总结审判经验，讨论、决定重大、疑难案件和其他有关审判工作的重要问题。从设立至今，审判委员会充分发挥了集体领导的作用，在避免错案的发生、提高办案质量等方面确实起到了一定的积极作用，从一定程度上保障了诉讼正义。然而，随着我国司法改革尤其是审判方式改革的不断深入，现行审判委员会制度日益背离公开、高效的审判机制改革的价值方向，在回避制度、受案范围和工作运行等方面的矛盾与不足也日益凸显。这不仅影响案件审理的质量和办案效率的提高，更从根本上妨碍了诉讼程序的公正与司法正义的实现。可以说，审判委员会制度设立的初衷固然美好，也曾在一定层面上发挥作用，但是其在新的实践中却日益偏离正义的理想，进入了万劫不复的误区。

一、我国审判委员会制度的建立与发展

中国审判委员会制度脱胎于新民主主义革命时期革命根据地的审判委员会制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。在随后的抗日战争和解放战争时期，1941年边区各县成立了裁判委员会，1942年8月《陕甘宁边区政府审判委员会条例》正式颁布实施，裁判委员会、裁判研究委员会逐渐演变成为人民法庭和人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在二十世纪四十年代，各革命根据地学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，有权判决：当众坦白、赔偿、罚款、劳役、褫夺公民权、有期或无期监禁、死刑，或者宣布无罪。该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。需要指出的是，在新民主主义革命时期，革命根据地的审判委员会虽然并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构，但当时的审判委员会与现行的人民法院审判委员会在名称、议事规则、目的和任务方面存在诸多相同或类似。

新中国建立伊始，依据《共同纲领》的规定：“废除国民党政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度”，废除旧制度，开始了建立社会主义性质审判制度的历程。创立之初的人民审判机关大多沿用解放区的群众式审判模式。1950年第一届全国司法会议上，司法主管机关提出了一个初步的法院组织草案，提出了建立审判委员会。1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导。1954年第一届全国人民代表大会制定的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）正式颁布，规定在我国各级法院内部建立审判委员会，作为对审判工作的集体领导组织，并总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。1955年3月10日，召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高法院审判委员会成立，并形成了一些审判委员会的工作制度。随后全国各级法院都相继组建了审判委员会。从此，审判委员会作为一种法定制度被正式确立起来。

依据1954年《人民法院组织法》，审判委员会的任务是总结审判经验、讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。在这一制度建立之初，主要强调它总结审判经验的职能，附带研究重大疑难案件。这一时期对不同审级法院的审判委员会要求是有区别的，中级以上的法院的审判委员会主要是总结审判经验，而基层法院的审判委员会则侧重于解决重大疑难的个案问题。从1957年下半年开始，左倾思想主导了司法工作，各级法院成了为扭曲的政治路线服务的工具。有些地方审判委员会的部分职能则由诸如“院务会”等机构来完成，审判委员会的地位和作用大大降低。1962年以后到结束的这段时间里，审判委员会同中国的司法制度一起被彻底砸烂。直到1978年十一届三中全会以后，司法制度开始重新恢复和发展。1983年《人民法院组织法》重新修订，法院内部的审判组织机构设置相对规范，作为人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织，其地位被重新确认。恢复后的各级法院审判委员会在审判实践中起到了一定的积极作用。在审判人员特别是基层法院的审判人员素质较低，法律又不够健全的情况下，集中集体指挥基本保证了案件审判质量和司法公正。

从审判委员会制度的创建过程可以看出，中国审判委员会的建立是由历史、政治和观念文化多重因素共同作用的结果：

首先，几千年来我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权的体制。在各级司法兼行政机关——衙门内部，采取的是由最高位阶的长官统领的集权性行政权力层级模式，这种被现代司法组织原则所不取的层级组织模式在我国具有很长的历史渊源，并仍能在司法机关中找到影子。新中国建立后，我国建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，有在政府系统设立裁判委员会、审判委员会的传统，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力。即在制度建构中，中国传统的司法官僚化使审判委员会制度暗合了某种文化心理。我国法院内部似乎在审判制度建构中形成了由低到高的行政色彩相当浓的权力等级结构。相比之下，独任庭和合议庭处于权力底端，审判委员会处于顶端，从而更具权威性，它的决定合议庭和独任庭必须执行。

其次，新中国成立后，废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格；打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，由于审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，当时法院法官绝大部分由工农干部组成，法官的素质整体上低下，有必要对审判工作采取集体决策的方式，以保证审判质量。

最后，是大陆法系和前苏联审判体制的影响。20世纪初，在现代法律制度的选择中，我国更多地参照了大陆法系传统。新中国的法律也深受大陆法系的影响。与普通法系国家相比，大陆法系在法院的内部组织结构中带有较强的等级色彩，强调上位权力对下位权利的制约与指导，法院结构体系带有浓厚的官僚层级味道。法国最高法院中的“混合庭”、德国联邦法院中的“大联合会”、日本除简易法院外各级法院内部设置的“法官会议”都与我国的审判委员会有或多或少的共通之处。而20世纪40年代引进的前苏联司法审判制度强调党对审判工作的具体领导和干预，强调集体智慧，都给构建中的中国司法制度烙下了深刻印记，使审判委员会制度成为必要与可能。由院长主持、由庭长及资深法官组成的这一组织即可实现政党及领导层对审判工作的直接控制。

二、正义理想的初衷：现行审判委员会的职能

审判委员会是人民法院内部的最高审判组织。根据现行《人民法院组织法》的规定，我国各级人民法院都设立审判委员会，实行民主集中制。它的设立初衷是为了有利于发挥集体智慧，提高审判质量。《人民法院组织法》第10条规定:“审判委员会的任务是总结审判工作经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”1999年最高人民法院关于印发《人民法院五年改革纲要》(以下简称《纲要》)的通知第22条规定:“规范审判委员会的工作职责。审判委员会作为法院内部最高审判组织，在强化合议庭职责，不断提高案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性问题、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。”另外最高人民法院关于《人民法院五年改革纲要》的说明(以下简称《纲要》说明)，也对审判委员会的职责和作用作了进一步解释。根据《人民法院组织法》、《纲要》及《纲要》说明的有关规定，现行的审判委员会的设立初衷应当至少包括以下几个方面：

（一）总结审判经验

理论来源于实践，诉讼理论也是来源于审判实践。我国各级人民法院在长期的审判实践中，积累了丰富的实践经验。各级人民法院的审判委员会应当进行及时地总结，既要研究历史经验，又要研究改革开放中的新问题，抓住问题的本质，使具有普遍意义的具体经验，转化为诉讼理论，这就完成了实践到理论的过程。理论来源于实践，又服务于实践。从审判实践中获得的诉讼理论，又反过来服务于审判实践，以保证人民法院正确审判案件，保证案件的质量，从而维护法律的尊严。此其初衷一。随着我国社会主义市场经济的建立和发展，为我国人民法院的审判工作提出了许多新的问题，各级人民法院的审判委员会应当把工作放在对审判经验的总结，保证司法公正，使司法审判能真正做到解决社会矛盾，维护公民的合法权益，维护、促进、保障和引导社会主义市场经济的健康发展。这样的现实似乎使审判委员会者一设置初衷显得尤为必要。

（二）讨论重大、疑难、复杂案件

首先涉及到对重大的、疑难的、复杂的案件认定。当前理论界和司法实践中，一般都采用以案件的性质、简繁程度、影响范围等三者结合的划分标准，来确定是否是重大、疑难、复杂案件。审判委员会作为法院内部最高审判组织，并不是对所有的案件都进行讨论，而是只对少数重大、疑难、复杂的案件进行讨论，解决这些案件的法律适用问题。此为审判委员会设立初衷之二。

（三）对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究并作出权威性指导作用

这里涉及人民法院合议庭与审判委员会的联系与区别。合议庭是人民法院实现其审判职能的组织形式，它的全部活动所能达到的目的，是保护当事人的合法权益，保证实体法和诉讼法的贯彻实施。而审判委员会是人民法院集体领导审判工作的组织，其重要的任务和职能之一是对审判工作中带有根本性、全局性的问题，进行研究并作出权威性指导作用。审判委员会和合议庭的关系是指导与被指导、监督与被监督的关系。审判委员会对带有根本性、全局性的问题作出权威的解释或决议，为合议庭的审判提供支持与指导。两者在某种程度上是分工合作互补的。此其设立初衷之三。

三、正义理想的现实建构：审判委员会的组织构成和运作

审判委员会制度保障正义的初衷并不限于理想的描绘，审判委员会的组织构成与运作方式便是其所努力建构的现实基础。

根据《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定，我国现行的审判组织包括独任庭、合议庭和审判委员会三种形式。但是，在审判委员会的人员任职资格和组成上，法律没有像对独任庭、合议庭那样按照法院的不同级别作出详细规定，实践中通常依照行政机构模式决定审判委员会的织织构成。审判委员会由本院院长主持，实行委员会制，按民主集中制原则进行活动，委员由院长提请同级人大常委会任免，一般由院长、副院长、主要业务庭庭长和研究室主任或者资深法官组成，因此，它天然地具有“行政会议”的特征。

法律虽然没有规定审判委员会的组织构成，但明确了审判委员会的工作任务:总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的重大问题。司法实践中审判委员会主要行使“讨论”案件的职能。审判委员会讨论决定案件分提请讨论和讨论决定两个步骤。合议庭成员对案件认识存在分歧，认为案情重大、复杂，难以作出决定时，由审判长向庭长汇报，庭长与合议庭意见不一致的，再由庭长向分管副院长报告，副院长提出意见，要求合议庭重新审查后，若意见仍不统一，则由副院长向院长报告，最后由院长决定提请审判委员会讨论。院长作为法院的行政首长，有时在合议庭作出决定前，直接决定将案件提交审判委员会讨论，这即是案件提请审判委员会讨论程序。审判委员会讨论案件时，由承办案件的法官向审判委员会陈述案情，汇报合议庭意见，或者由审判委员会成员传阅案卷，审判委员会成员可以向承办人提出问题，最后由审判委员会全体成员表决。对于审判委员会的表决结果，“合议庭应当执行”。

四、正义理想的实践：审判委员会制度的正面效应

审判委员会制度实行至今，我国特有的这一司法组织已在事实上被人们所接受和认可。审判委员会制度在解决纠纷，惩治打击犯罪，保护无辜方面发挥着一定作用。因此，似乎“存在的即为合理的”，有学者认为审判委员会制度在我国的存在“具有语境化的合理性”。这虽然不能成为保留审判委员会制度的理由，但审判委员会制度所经过的历程，证明其在司法实践中必定具有一定积极作用。一般认为审判委员会制度对司法实践的积极影响主要表现在以下两个方面：

（一）审判委员会制度为排除当事人干扰，遏制个别法官的枉法裁判，防止司法腐败、司法不公提供了一种进路。审判委员会实行“民主集中制”原则，讨论案件时给予每个成员发表意见的权利和机会以及不受他人干预的独立表决权，案件裁判结果由多数人意见决定。“显然你可以悄悄买通一(独任审判)、两个人(合议庭审判)，其至更多一些，但是你很难买通9个人(指审判委员会的人数，尽管原则上并不要求一致通过)”。

换言之，案件当事人试图利用非法手段左右审判委员会，使其作出违背事实和法律的对其有利的判决，比左右独任庭、合议庭要困难得多。而且，审判委员会讨论案件的方式避免了其与当事人之间的接触，可以阻止当事人对案件审判结果施加不良影响。独任庭、合议庭成员在办理案件过程中或多或少都要接触当事人，至少与当事人在庭审中有一面之交，当事人一般都会向审判人员表明自己对案件裁判结果的期望，有的甚至会以某种暗示方式威胁审判人员，给审判人员造成心理压力，以迫使其作出某种于已有利的判决。而审判委员会讨论案件时，当事人无权参与讨论或旁听会议，审判委员会成员勿需考虑是否会遭遇当事人报复，思想上没有负担，可以客观公正地对案件作出判决。所以，审判委员会比独任庭、合议庭更容易排除当事人干扰，遏制徇私枉法任意裁判，减少司法腐败，避免司法不公。

（二）审判委员会制度为从整体上保证对案件认定清楚，适用法律准确，实现实质正义提供了保障。法官不是“自动售货机”，一边输入案件事实和法律条文，另一边就可以得到公正客观的判决。案件审判是一个复杂的逻辑思维过程，而非机械地套用法律条文，他要对事实认定和法律适用作出基本的判断。在认定案件事实时，法官需要根据原被告双方提供的证据进行考量，对其真伪性作出判断，证据是否与案件事实有关（关联性），能否证明案件事实（是否充分），然后综合全案证据，根据法律规定的证据规则和证明标准来认定案件事实。这实际上是一个心证形成与不断加强的过程。审判人员在认定案件事实的基础上，再根据自己对法律的理解适用相关法律对案件作出判决。

要做到对案件准确地适用法律，首先必须正确地理解法律条文。同样的规定常常因个人理解不同而导致差异，甚至截然相反。审判委员会成员多比独任庭、合议庭人数要多，能够集思广益，因而审判委员会比独任庭、合议庭在对案件事实认定上更易达到客观真实，适用法律更准确。审判委员会制度还可以在某种程度上统一该法院辖区的执法标准，达到该地区法制统一。

司法实践中，尤其在建国初期以及一些特定的历史时期，审判委员会充分发挥了集体领导的作用，在减少错案的发生、提高办案质量等方面确实起到了一定的积极作用。

五、正义的误区：审判委员会制度的负面效应

正义是法律制度所要实现的最高目标和理想，也是人们用来评价和判断一项法律制度是否具有正当根据的价值目标。正义通常被划分为实体正义和程序正义。英国有句谚语：正义不仅应当得到实现，而且还应以人们看得见的方式发现。其中的“以人们看得见的方式发现”意指程序正义。

审判委员会制度设置的初衷无疑是为了保障法律制度的正义。但是，由于审判委员会制度对于程序正义的违背，终究使这一制度走向了它设立初衷的反面。

理论界认为，审判委员会制度严重妨碍司法独立和司法公正的实现，是当前庭审制度改革中的一大障碍。审判委员会制度的设计理想基本落空，现实实践不幸进入了误区。

我们认为，审判委员会的建立与现实运行中有几个问题是没有解决好的。正义的理想在现实运行中出现了许多弊端，这又与其设立时的“先天不足”又不无关系。总结审判委员会制度的负面效应，主要包括两个方面：

（一）现行审判委员会设立缺乏合理性，“先天不足”，学理上缺乏支持

我们认为，现行审判委员会的设立缺乏合理性，违背了宪法确立的基本原则，从而影响了审判机关的独立性，不利于法官队伍素质的提高，不能保证裁定、判决的公开性和公正性与诉讼程序的正义。

1．委员会制度违背司法独立原则。

司法独立，是现代法治国家普遍承认和确立的一项基本原则。司法独立能够确保司法权的公正行使，避免审判过程和裁判结果因受到外来干扰和影响而导致不公；保证法官公正无私地进行审判，无论判决是否对其有利，判决结果均为诉讼双方所普遍接受，从而增强法院、法官在人们心日中的威望，使法律成为人们心中的信仰。司法独立能否切实得到实现是实现依法治国的关键之一。

国际通行的司法独立原则包括审判独立和法官个人独立。一方面法院审判案件，任何机关、团体和个人，包括上级法院，都不得对其施加压力，干预案件审判过程和判决结果;另一方面，法官审判案件时，其作为个体也是独立的，不受其他机关、各级法院院长及同事的影响和干预，法律是法官的唯一上司，只服从法律和良心的要求，独立对案件作出裁判。法院独立是司法独立的前提和基础，没有法院的整体独立，就不可能有法官个人的真正独立;“法官独立是司法独立的核心和目标”，是司法独立的最终表现。由于受司法机关行政化思想的长期影响，我国司法独立“强调人民法院作为一个统一的整体，根据民主集中制原则从事司法审判活动，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”换言之，我国司法独立只是指法院独立，而不涉及法官个人独立的问题。“民主集中制”在审判工作中集中体现于审判委员会制度之中，实际上构成了独任庭、合议庭与审判委员会之间的一种“行政领导”关系，审判委员会、法院行政领导可以随时干预独任庭、合议庭审判案件，“审判委员会的决定，合议庭应当执行”。然而审判权的独立性实际体现在审判者依据其对事实的认识和对法律的理解独立地对案件作出裁判，如果他的活动受到没有审理案件的人的影响和干扰，就不可能做到司法独立。因此，不可否认，审判委员员制度是影响司法独立的因素之一。

如果审判委员会制度的存在本身就是对审判独立的侵犯，那么试图通过这一制度设计来排除外界对司法审判的干扰就不存在现实的可能性。

2．现行审判委员会的组成及运行缺乏严格、公开、协调一致的立法

现代国家组织，尤其是审判组织必须是严格依法运行。在当今世界上法制完备的国家的法院组织法中，对审判系统内的任何—个机构或组织的设置及其运行，都有严格的法律规定，并且彼此协调。各个机构都是与其整个司法系统协调一致的，是必不可少的。否则很难保证程序的正义。

在我国人民法院组织法设立的审判委员会机构中人员组成、工作程序等方面显然存在立法不完善、不协调。审判委员会委员由院长提请本级人民代表大会常委会任免，各级人民法院审判委员会会议由院长主持。这样的法律规定表明，客观上使审判委员会的司法权隶属于院长行政权之下。在操作上，审判委员会也缺乏科学的、具体的法律程序立法规定，其行为都是秘密进行的，不具有公开性。《人民法院组织法》第10条规定了审判委员会的职能，但纵观《人民法院组织法》里没有任何关于“决定”案件的职权和功能与审判委员会的调查、质证、回避、异议案程序的规定。根据《刑事诉讼法》第14条规定，“审判委员会的决定，合议庭应当执行。”并且不负错案追究的责任。这样就给了这个组织很大的任意性，并造成了审判工作的不协调。因此，有学者指出，审判委员会对案件所作的决定被视为“判决之上的决定”，“其效力明显优于判决、裁定和一般的决定”。即使合议庭多数成员意见与审委会决定不一致，合议庭也必须依据审委会决定作出判决;而且判决仍由合议庭成员署名，只不过要注明“本案经过审判委员会讨论”。审判委员会职权、功能在法律规定上的不一致、不明确，表明了存在立法和认识上的矛盾。

3．现行审判委员会制度违背了审判公开原则

审判公开是当今民主政治的重要内容，是一个国家民主化程度的重要标志，它包括审判活动的公开和审判人员的公开。而审判委员会决定案件一般由“主办人”汇报案情，如当事人争议的事实，双方各自的证据、理由，合议庭对证据和事实的认定后提出适用法律以及最后处理意见。这些都是在当事人完全不知情的情况下“秘密”进行的，对于不利于自己的证据和意见，当事人无法提供相反的证据，也无法进行辩解，这就在一定程度上“变相”地剥夺了当事人的举证权、质证权、辩论权和辩护权。而审判委员会委员根据汇报的情况各自发表意见，最后少数服从多数形成决议。这实际上是在审判委员会委员未直接听证的情况下，对案件又进行了一次审理，而这是在不公开的情况下进行的，不符合公开原则。再者审判委员会的成员也是不公开的，它具体由哪些人组成，研究某一具体案件时有哪些审判委员会成员参加等，都没有公开的程序，缺乏透明度。审判委员会讨论案件是典型的“黑箱操作”。这样不但不能体现审判公开原则，使合议庭审理案件成了走过场，程序公正更是无法实现。

审判人员庭审时受到当事人的“威逼利诱”从而采用审判委员会制度，乃至审判的不公开，只是一种似是而非的理由，其结果只会因小失大，付出更大的司法代价。

4．现行审判委员会制度违背了直接审理原则，导致审、判分离，违背了诉讼的基本规律

所谓直接审理原则，是指凡是参加案件裁决的法官，必须亲自投身于该案庭审之中，直接听取当事人之间的言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手资料。没有直接参与庭审的法官，不得对案件的判决发表意见。直接审理原则，使“审”与“判”统一于同一主体，防止了中间环节传导过程造成的“失真”。而审判委员会委员在讨论案件时，一般都没有直接参加庭审，而是仅仅根据案件主审人的口头汇报和书面材料就作出决定。这样，当事人在庭审中所作的种种努力就难以对判决结果产生实质性影响，庭审活动自然会趋于形式化，审、判脱节的现象也由此而生。这显然有悖于直接审理原则，违背了审判活动的基本规律。

审判人员审判案件是认识案件的过程，应遵守认识规律。法官在审判案件前并不了解案情，其对案件的认识是在审理案件过程中通过对当事人提供的证据的审查判断，依照一般经验形成心证。这种心证只有法官在亲自参加法庭审理，直接听取各方的意见和耳闻目睹证据的基础上才可形成，才具有可靠性。但是，司法实践中审判委员会讨论案件时，审判委员会成员之间传阅案卷或由承办案件的法官向审判委员会汇报案情概要，承办人的“汇报”和庭审笔录都是“传闻”。由于“传闻”缺乏可靠性，为了排除“传闻证据”在案件裁判中的运用，大陆法系和英美法系分别确立了直接、言词原则和“传闻证据规则”。大陆法系的直接、言词原则要求裁判案件的法官必须在具有出庭能力的被告人、检察官和其他诉讼参与人亲自出席法庭的条件下，直接接触和审查证据;证据必须经法官直接采证获得才能作为定案的根据，各方在法庭上提出证据和主张，对实物证据发表意见及反驳对方的主张，均得以言词方式进行，任何未在法庭上以言词方式提出和调查的证据均不得作为裁判案件的根据。与之相类似，英美法系的“传闻证据规则”是指某一证人在法庭外就案件事实所作的陈述内容被他人以书面方式提交法庭，或者由其他出庭证人向法庭转述或复述，这种书面证言和转述证言均为“传闻证据”，不得作为定案根据。大陆法系确立直接、言词原则和英美法系规定“传闻证据规则”的原因，不是因为书面证言和“转述”、“复述”与案件事实无关，而是“由于传播过程中的错误以及人为的欺骗，传闻证据很容易被歪曲：它不来源于在场的证人，该证人既不能对其证言起誓，也不会受到质证，因而其可信程度得不到检验”。审判委员会成员没有参与案件开庭审理，其裁判依据都是“传闻证据”，依据的不可靠性决定了其结论的不可靠，决定了我国设立审判委员会制度的最初目的——追求实体正义的不可实现性。

为了排除当事人的不正当影响而使审判分离无异于本末倒置，“倒污水时将孩子一起倒掉”。

5．现行审判委员会制度与回避制度相矛盾

司法要保障程序正义，何谓程序正义，内涵因国而异，但“自然正义”作为一项十分古老的在罗马时代和中世纪便已被人们所接受的程序正义标准。“任何人不得做自己案件的法官”是“自然正义”的一项基本要求。它要求法官保持中立，要求与案件有利害关系的法官不得审理该案件，目的在于防止法官因个人私利枉法裁判，使任何正直的人在外观上不对法官裁判的公正性有任何怀疑。所以，各国在诉讼立法中一般都规定了回避制度。虽然我国《刑事诉讼法》第28条规定了当事人申请审判人员回避的权利和审判人员应当回避的具体情形，但是，由于审判委员会讨论案件的程序和方式使当事人无法知道案件是否需要经过审判委员会讨论，哪些法官属于审判委员会成员，当事人享有的申请审判人员回避的权利只能徒具虚名。

设置回避制度的本意，是为了排除与当事人有牵连或与案件有利害关系或其他关系，可能影响案件公正审理的法官参与案件的审判，从而保证公正原则的实现。这是当今世界各国诉讼制度中确立的一条重要原则，也是当事人最重要的诉讼权利之—。人民法院要真正保障当事人的这一诉讼权利，基本前提之一就是审判该案的法官必须公开，或者说案件的当事人必须知道由谁来审判这一案件。如前所述，审判委员会的成员是不公开的，而公开的合议庭成员却又没有判决权，当事人面对审判委员会的成员的“黑幕审判”无法行使申请回避的权利，合议庭的成员的回避制度也形同虚设，毫无意义。

因此，审判委员会讨论案件实际上不但没有能够排除干扰，防止司法腐败，保障司法正义，反而为司法审判提供了一种潜在的不公审判的可能危险。

（二）现行审判委员在实践运行中出现偏差，“后天难补”，问题颇多

从当前实践中看，审判委员会制度在其运作过程中也存在—些问题，是造成目前我国法院法官素质提高不快，浪费人力财力，司法活动效益不高的—个重要原因。主要存在以下几个方面的问题：

1．审判委员会的存在使审级制度合议庭、独任审判流于形式

我国的法律中规定的审判委员会制度使我国法律中规定的审级制度、独任审判、合议庭流于形式。本来，三大诉讼法对案件的审理作了全面的规定，对于简易案件，由审判员独任审判；其他案件，一审由审判员或审判员和人民陪审员组成合议庭审理；而二审案件，由审判员组成合议审理。而由于审判委员会的存在，打乱了这一制度建构的合理性。司法实践中，案件明明是审判委员会作出的决定，却合议庭的名义发出；更有甚者是审判委员会先定下调子，再让合议庭审判，走个过场，严重打击了审判员的积极性。

3．现行审判委员会定案的责任不明，不利于落实错案追究制

当前，全国大部分法院都在建立健全错案追究制度，这对于提高审判质量、维护司法公正无疑是有积极意义的。

由于审判委员会的运行是不公开的，从而使其不受社会监督，而法律对其监督没有规定。一旦出现错案，责任归属自然难以确定。法律上对审判委员会作出的裁决没有规定任何应负的责任，也就是说没有任何对其约束的法律规定，这样审判委员会就有超越程序法规定的特权，成为法院内部院长控制下的不负任何责任的最高审判组织。同时，由于法院内部审判委员会的领导地位，造成各庭法官对审判委员会的严重依赖，责任性不强。表面上是层层负责，实际上是层层推诿，谁都不承担责任，“人人有责”其实就是“人人无责”。对于错案，责任不明，无法追究。这也是造成我国目前司法腐败的一个重要原因。

4．现行审判委员会讨论案件范围过大，影响及时判决和诉讼效率

根据《人民法院组织法》第10条的规定，审判委员会有以下三项职责：一是总结审判工作经验;二是讨论重大的或者疑难的案件；三是讨论其他有关审判工作的问题。但是，由于立法没有对重大、疑难案件的范围作出明确界定，学理上也没有统一的严格标准，加上可能还有其他因素的考虑，如合议庭或主管院长常以所谓疑难或意见不一致为由将一般案件提交审委会，致使大量案件，包括一些普通案件，都被提交审判委员会讨论，明显超出了法律关于审判委员会讨论案件的规定，使审委会成了大合议庭。由于审判委员会讨论的案件过多，客观上没有时间和精力及时讨论决定每一个提交上来的案件，加之法律又没有对审判委员会讨论案件的时间作出明确规定，致使许多案件在庭审结束后，要等很长时间才由审判委员会进行讨论。讨论后，有的案件即可作出判决，有的还要向上级法院请示汇报，造成少数案件长期悬而不决，甚至严重超过审判期限。

4．目前审判委员会讨论的案件并不一定能保证案件的质量

因为审判委员会委员是由法院的院长、副院长和各庭的庭长组成，这些人除了对本专业的案件和本庭的案件比较熟悉外，对并非本庭和本专业的案件则说不出所以然，这里除了对案件的情况不熟悉以外，更主要的原因是审判委员会的委员并非都是精通各门法律和熟悉各类案件的全才，许多法院院长、副院长原先大多是从其他行政领域调任的领导干部，业务素质并不过硬。因此，审判委员会决定案件，在某些情况下并非是一些内行在决定案件。同时，由于前述的原因造成审判委员会讨论案件范围过大，数量过多，在有限的时间内，审判委员会和委员无法充分了解案件，加之汇报案件的办案人员在有限的时间内无法详细汇报案情，所以，在这种仓促的程序下确定的案子质量是难以保证的。

另外，认为审判委员集体讨论案件比合议庭更有利于实现司法公正的说法也值得商榷。由于行政级别的存在及中国“熟人社会”的现实，结果很可能不是排除干扰，而是“一只苍蝇坏了一锅粥”。而且人数多少并不决定结果的正确与否，少数人可能掌握着真理，而多数人也可能形成暴政。

六、在理想与现实之间：审判委员会制度的理性建构

面对正义的理想与误区，理论界对审判委员会制度设计进行了反思。审判委员会制度的存废问题引起了学者的争议。

有学者为审判委员会制度作了一番“温和的辩护”，认为应当支持而不是废除审判委员会制度。审判委员会对于基层法院的司法独立和司法公正，就总体来说是利大于弊。如果将其废除，在目前的法院体制下，只会更进一步强化法院的行政化色彩。由于法官素质较低，审判委员会违反审判规律的现状是难以避免的。

也有学者认为应改良审判委员会制度。应调整审判委员会的地位，扩大合议庭、独任法官的职权。审判委员会应将重心放在宏观的审判工作指导及经验总结上，对具体案件的指导，应严格限制于重大、疑难案件，审判委员会也应实行错案责任追究制度。或取消统一的审判委员会，成立若干专业审判委员会；审判委员会对审判组织的处理意见行使否决权而不是变更权。

另外还有比较激进的学者认为应废除审判委员会制度。审判委员会的根本缺陷是无法通过现行司法体制内的改良来弥补的，其正面作用不大，负面影响却不小，且会永久性地危害我们的司法制度，与其在稳固审判委员会这种难以增进司法公正的事业上下功夫，不如用更多的心力去探索如何以司法而非行政的形式和机制去解决目前中国司法所面临的问题；实行真正的审判公开，将案件的处理权真正赋予合议庭或独任庭，既符合世界各国司法的通则，又体现了司法的真正独立。

我们认为，第一种意见将法官素质低下作为审判委员会制度存在的根据是片面的。现阶段司法质量不高的根本原因在于行政化的法院体制和不科学的法官遴选制度，法官素质不高是其必然结果而非根本原因。建国50多年来，审判委员会不仅没有改善法官素质低下的状况，相反，它与现代法治原则的冲突日益加剧，成为实现程序正义的障碍。修修补补的改良只能是暂时的。由于审判委员会制度的存在使法庭审判过程丧失自治性，损害了诉讼基本原则与基本制度，不仅有碍诉讼程序的公正，也影响案件质量和办案效率的提高，可考虑取消审判委员会制度。但是，激进地要求立即取消这一制度似乎也未可取。一项制度的建立与完善是漫长的，取消一项制度也不能一蹴而就，制度的存在是有其惯性的，且一项制度长期存在后必然会形成一系列与之相配套的制度和相应工作方式。因此，对审判委员会的改革也只能循序渐进。结合中国当前司法现状与司法改革的目标，充分考虑司法保障正义的理想与实践现实，我们认为审判委员会制度改革可以分为两部分：

(一)追逐理想：树立审判委员会改革的远期目标

司法正义永远是我们追求不息的目标与价值。出于对中国审判模式的远景构想，我们终究应该将摈弃审判委员会制度确立为改革的远期目标。我们认为可以：

1．将重大或疑难案件的审判与一般案件的审判区别开来，把重大疑难案件交由另外的审判组织直接审理。我们的近邻日本在这方面的做法为我们可资借鉴。日本最高法院将15名大法官分为3个小法庭(5人一庭)，全体大法官组成大法庭。一般案件由小法庭审理，重大案件必须由大法庭审理。参照上述做法，我们可以在刑事、民事等各业务庭中组成两种合议庭，分流审理。院长、副院长、庭长等可以通过参加合议庭的方式参与案件审判，确保重大、疑难案件的审判质量。

2．成立各项审判的专家咨询委员会。专家咨询委员会委员不是行政职务，更不是一种待遇，不应当与职级挂钩，主要由各项业务的分管院长、庭长、副庭长及业务能力强的审判员组成，应具有较高的法学理论水平，其进入可设置一定门槛，如合理的考核考试等，其任务是总结审判工作经验；研究审判工作中遇到的新情况、新问题，并提出指导性意见，对一些具体案件的事实认定、法律适用也可以进行研究，提出倾向性意见。但这种咨询委员会与审判委员会性质和任务显著不同，它只是一种业务指导性机构，不是审判组织，不具备实体审判权。其对案件研究的记录不必入卷，审判组织对其咨询性意见可以采纳，也可以不采纳，其对审判结果也不承担责任。裁判结果被证明是错误的仍由法官和合议庭负责。

3．最高法院建立司法解释委员会。主要由首法官、大法官组成，专门负责对种种法律的解释和对各地法院适用法律中遇到问题的答复，以排除司法的地域差异过大，使审判标准趋向统一。

(二)立足现实：审判委员会改革的近期方案

近期内对审判委员会的改革，应成分考虑社会现实与司法实际，改革措施应该具有更强的针对性。因此我们认为：

1．针对审判委员会讨论案件过多过滥，可考虑扩大合议庭职权，减少审判委员会讨论案件的数量。首先要通过深化审判方式改革，强化合议庭职责，提高审判人员素质，还权于合议庭，提高案件当庭宣判率，减少审委会研究案件的数量;其次要严格界定重大疑难案件的范围，明确重大、疑难案件的具体标准，减少审判委员会讨论案件的数量，限制乃至剥离审判委员会的个案审理决定权，实现审判委员会工作重心向“总结审判经验”复归，使审委会从繁忙的案件中解脱出来，集中精力深入学习新颁布的法律、法规，研究解决审判实践中的新情况、新问题，总结审判经验，加强宏观指导，提高整体司法水平。

2．针对审判委员会人员组成方面的问题，可考虑改革审判委员会委员的任免组成制度，通过严格公正的考试、考核方式吸收优秀的法官作为成员，并且规定任期和考评方式，建立“可进可出”、充满生机活力的审判委员会。在审判委员会人员的组成上，要打破论资排辈，摒弃与行政级别挂钩的做法，做到唯才是举，唯贤是用。通过推荐测评考核，大胆起用一些审判经验丰富、德才兼备、年富力强的优秀审判员充实到审判委员会，建立优胜劣汰、能者上、庸者下的竞争机制，确保审判委员会的活力和最高审判权威及业务权威。

3．针对审判委员会缺乏回避制度的弊端，可考虑引进并严格执行回避制度。具体作法是合议庭在休庭评议后，认为该案需由审判委员会讨论决定的，应在继续开庭后将这一评议情况告知当事人，并同时宣布本院审委会的组成人员，告知其有申请回避的权利，这样做既避免了当事人申请回避权利无法行使的缺陷，保障了当事人的诉讼权利，从一定意义上讲也是防止“暗箱操作”，实现司法民主和司法公开、公正的真正实现。

4．针对审判委员会评议案件审判分离的尴尬，可考虑实行审委会旁听制度。各级人民法院对于可能提交审判委员会讨论的重大案件或者疑难案件，庭审时要求审判委员会委员必须到庭旁听，直接听取当事人的举证、质证、辩论和陈述，对于没有参加旁听的委员，一般不应参加审委会对该案的研究，目的是确保审判委员会全面准确地吃透案情，增强感性认识和整体认识，从而为上升到理性认识和做出正确判断奠定基础，从而真正保证案件的质量，发挥审判委员会的职能作用。

5．针对审判委员会与合议庭和法官之间权责不明确，可考虑加大合议庭和法官职责，大力推行审判长负责制。1996年修订的《刑事诉讼法》第149条，就对审判委员会的实体案件决定权作了进一步的限制，规定“对于疑难、重大、复杂的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行”。即是说，审判委员会的个案审理决定权仅限于“疑难、重大、复杂”案件；而且，案件是否提交审判委员会讨论，合议庭有先决权，只有合议庭认为难以作出决定的案件，才提请院长决定提交审判委员会讨论决定。而1999年10月最高人民法院颁发了《人民法院五年改革纲要》，规定应建立符合审判工作规律的审判组织形式，推行审判长和独任审判员选任制度;并规定“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出判决”。在此纲要中，较之诉讼法特别是刑事诉讼法的规定，审判委员会直接讨论决定的案件范围又有所缩小，不包括“复杂”类案件。作为改革的过渡期，虽然依旧保留了审判委员会作为法院内部最高审判组织的存在，但其受案范围已受到限制。主持审判工作的审判长有了更多自主权。审判长拥有合议庭选任权、案件审理权和判决书签署权，并对案件的审理负全权责任。同时，审判长权力的扩大与职责的增加同职业风险具一致性，在出现错案情况下，审判长负主要责任，具体承办人员负相应责任。这就避免了目前审判委员会不审而判，责任却由无决定权的承办人承受的不合理现象。

6．针对审判委员会运行机制不规范，可考虑健全内部运行机制，规范审判委员会议事规程。设立审判委员会专职工作机构，保证审判委员会工作的正常开展；明确规定审判委员会讨论案件的法定人数、议事规则等，使审委会各项活动规范化、程序化、制度化。

一项制度的理性建构，是应该充分考虑制度设置的理想与实践基础双重元素的。我们不能放弃对于正义理想的追求，但任何脱离实际、一厢情愿的制度设计只会进入理想的误区，导致南辕北辙，心猿意马。合理的中国审判模式远景应该是对正义的理想与现实基础作充分把握的基础上所做的设计。因此，结合当前实际情况，修改现行的《人民法院组织法》，完善审判委员会制度，并最终逐步取消审判委员会这一种审判组织，完成审判模式的重要过渡，不仅是必要，而且可行。它的实施，将大大推进司法改革的进程，推动依法治国方略的实施。