浅论新时期人民调解法律制度

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现阶段我国正处于社会转型期，各种矛盾相对集中，社会生产、生活中的突发事件明显增多。对现阶段我国突发事件的预防工作，主要是对社会热点问题和人民内部矛盾进行深入研究，正确疏导和解决。

就治理国家来说，应当有健全一个国家的社会矛盾解决机制，就象解决国际争端有斡旋、谈判、战争等方式一样，也应有解决国内各种矛盾的渠道，包括当事人和解、第三者居中调解、专业调解、人民调解、行政调解、仲裁、法院诉讼等。但是，在法制社会里，法院诉讼是解决矛盾纠纷的“最后一道防线”。也就是说，应该让其他矛盾纠纷解决机制解决大部份矛盾纠纷，只有在其他渠道不能解决的时候，才能借助于国家的强制力来解决。进一步做好新时期人民调解工作，将大量矛盾纠纷化解在第一线，化解在萌芽状态，有利于国家长治久安，是利国利民的大好事。人民调解工作引起了党中央、国务院的高度重视，最高人民法院、司法部分别出台司法解释和规章，把人民调解工作带入了一个春天。笔者结合自身工作实践，运用所学的法律知识，撰写此文，旨在通过对人民调解这一法律制度的论述和探讨，与广大调解员、基层法官和司法行政工作者共同推进人民调解工作，正确运用并使之不断完善和发展，成为化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要武器，成为我国民主法制建设的重要内容。

一人民调解是一项具有中国特色的法律制度。

我国的人民调解，源于中华民族“和为贵”和“息讼止份”的传统美德。《宪法》和《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解都有明确规定。新中国成立以来，在党和政府和高度重视下，人民调解在化解民间纠纷，维护社会稳定，实现群众自治及基层民主政治建设方面发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及各种利益关系的调整，出现了许多新的社会矛盾纠纷，其主体、内容日益多样化、复杂化。许多纠纷会发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，严重干扰各级党委政府的中心工作。据统计，我国现有人民调解组织90多万个，人民调解员800万人，每年调解各类纠纷600多万件。充分发挥调解组织的工作优势，调动调解队伍的积极性，对于及时有效地化解新时期的社会矛盾纠纷，建立长期有效的社会矛盾纠纷调解机制，维护国家的长治久安、巩固党的执政地位，具有十分重要的意义。

（一）人民调解的性质和地位

我国《宪法》第111条，《民事诉讼法》16条，以及《人民调解委员会组织条例》的相关规定，可以概括人民调解的性质。人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让，解决纠纷的群众自治活动。这一定义体现了民间纠纷的一般特征，突出了我国人民调解的基本性质，也揭示了人民调解的重要地位。

1、人民调解是基层群众民主自治的重要内容。

它与行政调解和司法调解不同，不具有国家权力的属性，而是不收费的一种社会性、群众性和民间性活动。人民调解作为基层群众自治的具体内容之一，通过对民间纠纷的调解，实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我约束。

2、人民调解是维护社会稳定的重要制度。

调解具有及时、经济、和睦关系的特点和优势，可以弥补司法裁判在功能上的缺陷和不足，成为多样化的纠纷解决替代措施的主要形式。矛盾纠纷的增多和多元化、多样性、复杂性，对社会稳定构成严重，仅靠通过诉讼渠道加以解决，人民法院难以承受，也加大国家、社会和群众解决纠纷的成本负担，效果也不一定好。要建立健全多样化、多层次的社会矛盾纠纷解决机制，特别是发挥人民调解“第一道防线”的作用，及时将民间纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，有效地预防民间引起自杀、民转刑和群体性械斗、群体性上访，有利于缓解监狱管教压力，减轻党政领导工作负担，是新时期。

3人民调解是实现依法治国、以德治国的重要基础。

调解的根本特征是自愿性，即当事人平等协商，解决纠纷，自觉而积极地按照公认的社会规范约束自己的行为，调整社会关系。我国人民调解工作的依据首先是体现广大人民群众共同意志的社会主义法律规范和政策，在法律没有明确规定的情况下依据社会主义道德进行调解，并通过调解活动进行社会主义法律和道德的宣传教育。当事人通过调解活动，维护和实现自身权益、承担法律和道德义务，直观而深切地理解和掌握有关的法律知识和社会道德规范，这是社会主义法治建设和道德建设的生动实践。广大群众在调解活动中受到活生生的教育，不断增强自身法律意识和道德意识，提高依法办事的能力，这对于加强依法治国、以德治国的社会基础、群众基础和思想基础，促进社会文明进步，具有十分重要的意义。

（二）人民调解的任务和原则

基层司法实践中，人民调解坚持“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的方针。

1、人民调解有以下几个方面的任务：1）积极调解民间纠纷；2）深入开展纠纷排查、预防激化；3）大力开展法制宣传和社会主义道德教育；4）努力与基层民主法治建设相结合，深化人民调解工作的社会效果。

2、人民调解工作要掌握以下原则1）平等自愿原则；2）合法合理原则；3）不限制当事人诉讼权利原则。

最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）司法解释第四条和第五条就是根据这些原则制定的。

在此有必要阐述不限制当事人诉讼权利原则。人民调解不是诉讼的前置程序，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。这一原则要求，一是民间纠纷发生后，当事人有权迳行向人民法院起诉，二是当事人有权中断调解，三是当事人对经调解达成的纠纷仍有权提起诉讼，请求人民法院对纠纷和协议予以裁判。

此外，人民调解作为一项法律制度，还涉及到它的人民调解委员会组成，工作制度，人民调解员的产生以及司法部正在开展规范化建设问题，这里不一一赘述。

二人民调解协议的法律效力

2002年9月5日最高人民法院颁布若干规定，从2002年11月1日施行，与此同时施行还有司法部《关于人民调解工作若干规定》这一部颁规章。这两个规定把新时期人民调解工作和规范化建设带入了一个春天。

《若干规定》第一条开宗明义：人民调解协议具民事合同性质，擅自解除和变更人民调解协议违法。

（一）《若干规定》的重要意义。

由于《民事诉讼法》第十六条第2款对人民调解协议的效力规定不明确，当事人以为达成的调解可以随意反悔，挫伤了调解组织和人员的积极性，也使基层法官在受理和审理涉及类似案件时左右为难，无法可依，导致近年来人民调解委员会受理的纠纷调解率、成功率下降。因此它具有以下意义：1、进一步完善我国的人民调解法律制度。法学界人士认为这一司法解释在人民调解制度的发展史上具有里程碑性质。2、为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供了法律依据。与此相关，引起诉讼时效、举证责任等问题的处理。3、为建立起人民调解和法院诉讼协调发展的良性机制创造了条件。它使“第一道防线”与“最后一道防线”有机结合，两种法律制度协调发展、相得益彰，共同为稳定、改革、发展服务。4、为正在起草的《中华人民共和国民法典》提供了素材。为人民调解协议这一原来无名合同上升为有名合同奠定了基础，实际上就是在《合同法》的15种有名合同的基础上增加了一种有名合同。因此，《若干规定》这一司法解释具有重要的现实意义和深远的理论意义。

（二）人民调解协议的有效构成要件。

人民调解委员会调解纠纷应当在查明事实，分清是非的基础上，充分说理，耐性导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。调解协议书将作为民事合同对待，适用《合同法》有关合同成立和效力的规定，可以成为民事权利义务的发生依据。因而，不论合同纠纷、侵权纠纷、权属纠纷，还是不当得利、无因管理纠纷等，只要属于人民调解委员会的调解范围，由此而产生的协议，都具有独立的价值，即不依附于原有的纠纷事实而产生权利和义务。也就是说，合法有效的人民调解协议产生后，非因法定事由，不得改变。人民调解协议书本身具有当然的证据效力，原告请求履行调解协议时，只要举出了人民调解协议书，立案案由即可成立，并完成举证责任，不需对调解协议书存在的基础即原纠纷提供证据（目前其它调解组织或个人制作的调解协议还不能享受如此“待遇”）；当事人一方以原纠纷向人民法院起诉时对方当事人仅以调解协议书作为反驳证据，证明自己承担的义务仅限于人民调解协议书载明的义务。同时，依据《若干规定》第十条，人民调解协议具有债权内容的，债权人可以凭人民调解协议、公证书及执行证书向有管辖权的人民法院申请强制执行。

归纳起来，人民调解协议书内容和形式上成立的有效要件包括以下几个方面：1、须经人民调解委员会调解；2、双方自愿，不带强迫性；3、当事人无重大误解，是真实意思表示；4、内容合法、合理，约定清楚；5、当事人签名盖章；6、人民调解员签名，并加盖人民调解委员会印章。

（三）人民调解协议的执行

依据《若干规定》第十条，人民调解协议具有债权内容的，债权人可以凭人民调解协议、公证书及执行证书向有管辖权的人民法院申请强制执行。

三对新时期我国农村和企事业单位改革发展中人民调解工作看法

据不完全统计，近年来，人民调解委员会受理的纠纷呈下降趋势，受理的纠纷总数与人民法院受理的一审民事案件的总数的比例（笔者称之“调诉比”）已由80年代初的17.1：1下降为目前的1.7：1，这不利于化解基层矛盾纠纷，维护社会稳定，应当引起立法、司法和法学部门人士重视和探讨。

（一）新时期农村的矛盾纠纷

“三农”问题是关系我国改革、开放和现代化建设全局的重大问题，人民调解具有重要性和紧迫性。80年代以来的农村经济体制改革和中共中央六个“一号文件”稳定农村大局，农民是中国最大的社会群体，三亿份农业承包合同给九亿农民吃了“定心丸”，党中央、国务院出台一系列扶农政策，使农村形势正朝好的方向发展。但是，新时期农村体制正在向市场经济体制转轨，农业小生产经营方式向产业化、现代化经营方式转变的过程之中，农业、农村和农民中出现了许多新情况、新问题。一些地方在经济大发展的同时，却出现上访量大、集压，群众告状无门，干群关系恶化的情况。

1、不稳定因素依然存在。主要有：1）、农村土地承包纠纷和由此产生的使用权、经营权、分配权纠纷突出，这类纠纷引起的上访量大，甚至引发群体性的械斗事件；2）、农民负担过重，不合法不合理，村务不公开，干群矛盾恶化；3）、黄赌毒、封建迷信、非法宗教等现象死灰复燃，容易引起自杀和“民转刑”；4）、重男轻女、家庭暴力、赡养老人、离婚纠纷增多；5）、征地拆迁、安置补偿纠纷调处难度大；6）、农民工工资拖欠问题严重；7）、安全生产形势严峻，事故调处困难；

2、对策

解决农村稳定和发展的关键在加强法治。加强农村法制建设，更加显示人民调解制度的优势。新时期人民调解必须转变思路，建立大调解工作格局，具体应从以下几个方面入手：1）、强化全局意识、责任意识、防范意识；2）、健全制度，规范程序，建立排查化解不稳定因素和处置群体性事件的动作机制；3）、加大投入，重视“两所一庭”（派出所、司法所、法庭）建设，发挥司法所指导人民调解和乡镇人民调解委员会调处辖区重大疑难纠纷的作用；4）、标本兼治，既要加大打击，又要深入普法。

（二）新时期企事业单位改革中的矛盾纠纷

群体化，易激化；复杂化，难度大，这就是新时期企事业单位改革中矛盾纠纷的特点。特别是企事业单位劳动人事制度改革触及了部分人的切身利益，势必产生大量而复杂的矛盾纠纷，不及时调处可能导致激化。近几年，先后有企事业单位负责人被杀害、绑架的报道，少数地方甚至发生上街游行，阻塞交通的严重事件。一个人下岗后，其影响是多方面的，纠纷是多重性的，企事业单位整体改革又使纠纷呈群体性特征。同一件纠纷，在单位表现为与领导、同事之间为纠纷；在家庭主要是抚养、赡养、婚姻纠纷。他们往往是在单位与领导或管理人员纠缠；在家里与家庭成员吵闹；在社会公共场所游行、静坐，阻塞交通，甚至于围攻政府机关，这些矛盾纠纷，影响到安定团结，很需要人民调解发挥作用。

面对新情况、新问题，人民调解应做好以下工作：

1、强化社会主义道德教育。包括公民道德教育、家庭职业教育、职业道德教育、社会道德教育等。

2,将人民调解工作纳入企事业单位改革发展的大格局，在治本治标上想主意、下功夫。树立调解工作也出效益的思想和观点，把它纳入企事业单位的日常工作同研究、同部署、同考核，妥善处理在职职工、家属工、农民临时工、退休职工、内退职工、下岗分流职工等不同群体因工资、奖金、住房、工伤、劳动保护、保险保障等纠纷。

3，加强组织领导，提高队伍素质。

四对完善和发展人民调解制度的一些思索和探讨

随着社会的进步，人民群众对依靠法律手段，维护合法权益的认识逐渐提高，人民调解工作面临层出不穷的新情况、新问题，不断完善和发展这一法律制度，以适应新时期社会稳定、经济发展的需要，很值得我们去思索和探讨。

（一）丰富人民调解委员会调解纠纷的内涵，拓展其工作领域

前面已经谈到人民调解协议在诉讼中作为民事合同对待的问题。但是，在调解实践中，当事人之间的主体地位不平等时，对这类纠纷人民调解可否受理，达成的调解协议书是否有效就产生了争议。司法部《人民调解工作若干规定》对人民调解受理范围作了规定（包括两条限制性规定），这些规定虽无法律意义上的约束力，但对人民调解组织具有指导性。

在实际生活中，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系的纠纷十分广泛，如农村土地承包过程中产生的种种纠纷，，农业产业化服务中的合同纠纷，，划分宅基地、财务管理等纠纷，这类纠纷的主体往往是农村村民与农村合作组织、经济组织、乡镇企业等：企业在转制、租赁、兼并、破产、收购、转让过程中与职工之间的纠纷，或者因拖欠职工工资、医疗费用等发生的纠纷，这类纠纷的主体为企业职工与其所在的企业;城市街道市政建设、危旧房屋改造过程中因拆迁、安置、施工、噪音、道路交通等引发的纠纷，这类纠纷的主体主要是城市居民与城市市政管理组织，施工单位、企业事业单位等。这些纠纷在性质、内容和表现形式上都符合民间纠纷的特征，应当也完全可以纳入人民调解工作的范围。这些纠纷往往因为于法无据或依法不属于人民法院受理范围，当事人的合法权益难以得到保护，容易引起激化，如当前村、社在讨论集体征地补偿费分配立案时，凭社员或村民讨论意见，剥夺少数村民的分配权益，引发上访。对这些纠纷，人民调解组织应当认真受理，积极调处。

（二）调解工作统计考核中应引入“调诉比”

“调诉比”与过去的“调解率”和“调解成功率”能全面反映一个地区人民调解质量、社会稳定程度，把这三项作为考核基层法庭、司法所指导人民调解工作的指标。

（三）建立调诉有效结合机制的几点思考

1、申请支付令。2004年7月21日，重庆市高级人民法院院长张轩在全市人民调解工作电视电话会议上的讲话谈到，当事人持有效人民调解协议书，可申请支付令，人民法院进行程序性审查后，应当受理。笔者对此深表赞同。

2、建立法院立案告知制度。基层法院立案部门和人民法庭在受理民事案件时，应当在立案通知书上告知当事人，可以向当地人民调解组织申请调解，以减少诉累。

3、调解不成的纠纷，原纠纷的诉讼时效中断。《若干规定》第九条的规定有些欠缺，实践中，一些债务纠纷因债务人暂无履行能力或怠慢履行，债权人会面临“两难”：起诉，须预交诉讼费用；不起诉，按照诉讼时效一般规定，胜诉权可能消灭。如果此时，债权人申请人民调解，债务人不参加或者参加调解又未能达成协议，人民调解的这种活动应当引起诉讼时效中断.

（四）大力加强乡镇、街道人民调解委员会组织建设，提高调处重大、疑难纠纷的能力

新时期农村、城市社区矛盾纠纷排查和调解大格局的形成，要求在乡镇、街道社区象建招商引资平台那样，建立一个人民调解齐抓共管的平台，把人民调解与基层民主政治建设、信访、社会治安综合治理、普法及依法治理结合。

（五）规范和鼓励律师、基层法律工作者和中介鉴定人员参与人民调解中的非诉讼、鉴定活动

这有利于增强说服力，提高调解协议书质量，提高民间纠纷调解成功率。

中国特色的人民调解法律制度，倍受外国法学界人士的青睐，纷纷来我国参观考察，一些国家已开始引进这一制度。但在我国有的地方尚未引起重视，致使“东方之花”墙内开花墙外香。瑞士司法界理论界来考察后认为，诉讼外调解应成为解决社会矛盾纠纷的主要手段，其理由是节约成本，提高时效，协议灵活，容易履行，和睦关系，预防激化等。人民调解法律制度在外国能否行通，我们不去考究。稳定压倒一切，我国改革开放和群众司法的实践表明，人民调解法律制度不仅十分重要，而且必将得到不断的健全、完善和发展。