“依法治×”泛滥现象析

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【内容提要】“依法治国，建设社会主义法治国家”治国基本方略的确立，标志着中国社会主义民主和宪政建设进入到了一个治国理政的新阶段。但依法治国提出之后，“依法治×”几成泛滥之态，依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡等是可以讲的通的，不过，依法治水、依法治电、依法治地等就有些荒唐可笑了。归根究底我认为之所以出现这些近乎荒唐可笑的口号是因为我们一些人虽然口口声声要依法治国，但他们根本没懂依法治国的本义或说法治的本义精神，而责任问题就是其中一个不容忽视的问题，只要你是在管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，它就可能出现一些问题，就有责任的认定和承担问题，并不因为你“依法治×”而偏佑你，何况我们一些人实际中并未真正依法而治。由于能力的限制，我将仅通过对党的领导与党的执政、人民民主与人民当家作主、民主与代议制、治官与治民等方面，对十五大报告“依法治国”的定义做一点自己的理解并提出自己的一点看法。以祈望能对正确理解依法治国的本义特别是转变一些错误的观念有所助益。

【关键词】党的领导与党的执政人民民主与人民当家作主民主与代议制治官与治民

变民风易，变士风难；

变士风易，变仕风难；

仕风变，天下治矣。

————（明）吕坤《呻吟语·治道》[1]

“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[2]这段论述高屋建瓴地揭示了依法治国作为治理国家基本方略的内涵：依法治国的主体，是广大人民群众；依法治国的客体，是国家和社会事务、经济和文化事业；依法治国的依据，是宪法和法律，以及依据宪法和法律制定的规范性文件；依法治国的方式，是人民在党的领导下，依法通过各种途径和形式治理国家；依法治国的目的，是保证国家各项活动都依法进行，即立法机关依法立法和监督、行政机关依法行政、司法机关依法独立公正的行使审判权和检察权、各行各业和公民都遵纪守法、依法办事、把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义法治国家。依法治国方略的确立，是新形势下发展社会主义民主的必然要求，是共产党领导方式、执政方式、治国方略的的重大进步，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。

自从97年十五大提出依法治国以来，全国人民的法律意识增强了，政府依法办事的增多了，这都是值得我们心喜的，但“依法治×”几成泛滥之态，依法治水、依法治电、依法治地等荒唐可笑的口号到处是，也说明我们一些人，特别是一些当政者至今还未理解法治的本义，把“依法治×”只当成了一种时尚口号而并不知其真正的理念与价值，把“依法治×”当成了挡箭牌而没看到其中沉甸甸的责任。

一．党的领导并不就等于党的执政

政党作为现代政治的产物，其基本目的就是通过实施对国家和社会的领导，控制政治过程，实现自己的纲领，体现一定阶级、集团或阶层的利益。政党领导是现代国家政治过程的基本特征，在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、最有影响力的政治主体。就执政党而言，党的领导包括对国家和社会的领导，其中，党对国家政权的领导即对国家权力的掌握、控制和行使则称为执政。执政是一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动。中国共产党在国家政权中居于领导地位，党依法执政的水平直接影响着国家权力能否严格依法运作。在这个意义上，实行依法治国，首先是共产党依法执政，只有坚持党依法执政，才能保证行政机关依法行政，司法机关公正司法。但作为两个概念，党的领导和党的执政是紧密联系而又有所区别的。

党的领导是指，在以自己提出、实际上体现着中国人民的共同利益的价值观念、路线、政策吸引党外人民群众、甚至其他党派及其成员的支持和追随的前提下，中国共产党在社会的政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的价值观念、路线、政策而共同奋斗的活动。党的领导作为党和人民群众的一种关系状态，不是党强迫的，而是人民群众自愿地与党形成的。领导主要靠人民的信赖和认可，主要靠党的榜样示范、宣传、维护人民利益的奋斗实践。党的领导，主要靠它所倡导的科学的政治思想和主义的吸引力，它的治国纲领、路线、政策所正确体现的人民意志与利益的政治引导力，它的组织与党员干部全心全意为人民服务和为人民利益牺牲奋斗的精神感召力，而赢得人民群众的拥戴。

而在现代民主政治的前提下，一般意义上的执政都是指一个政党通过合法途径进入国家的权力机构，并以该党的代表为主掌握国家权力机构、从事对整个国家的公共事务的管理活动。或者说，执政是一个政党通过合法的途径在国家权力中占主导地位，并通过国家权力将自己的治国主张贯彻于国家的政务管理过程中的活动。中国共产党的执政就是中国共产党的代表在合法地进入和掌握国家权力机构的前提下，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动。党的执政是党的代表们执掌和控制国家权力机构、行使国家权力处理国家事务的活动和行为。

从广义上说，党的领导包括着党的执政，但党的领导与党的执政毕竟有差别：党的执政是通过法律程序获得的法定地位，党的领导是党在社会生活中通过自己的无私的工作同人民群众形成的一种事实性关系状态；执政必然要运用国家政权机构的带有强制性的权力、推行以国家名义制定的法律和政令，领导却主要只能依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手段；党的执政的直接主体是党组织的代表们，党的领导的直接主体就是党组织自身。

在取得执政地位以后，我们党具有双重身份的合一：既是执政党，又是领导党；既要行使国家权力；又要从事社会工作。长期以来，我们忽略了对执政和领导的区分，将执政视同为领导，也将领导泛化为执政。由于我们对党的领导地位和党的执政地位的取得方式不作分析，所以，我们不自觉地将人民群众应当服从我们的执政行为的义务，扩大、泛化为应当服从我们领导的义务。我们党一身二任，既是领导党，又是执政党，是不可分割的整体。但如果我们只看到或强调这一方面，而忽略它们相区别的一面，就容易导致党政不分、以党代政，导致执政的党组织和党员的错误都会全归于整个共产党领导的错误（如司法腐败都归于党的腐败）。人之忠于职守的最好保证，在于使其利益与其责任一致起来。[3]依法治国定义中我们用的是党的领导，我们那一些提出荒唐可笑口号的人恐怕是还没看清，他们还在以为当政过程中出的责任是由整个党来负，因此他们才敢那么不负责任随便的乱提口号。要依法治国必须分的领导与党的执政的区别，也必须分清领导责任与执政责任，真正做到权责一致起来，执政的党组织和党员的责任必须由他们自己来负。

二．人民民主不等于人民当家作主，现代民主采用的是代议制

宪法规定中华人民共和国一切权力属于人民，人民是国家的主人，也就是说人人都有权参与国家事务和其他方面事务的决策和管理，但是，我们不能想象所有的公民都一窝蜂地去管理国家，不可能由所有的公民都直接从事对国家和其他方面的事务的决策和管理。而且所有的公民都直接从事对国家和其他方面的事务的决策和管理的话，我们的政府还有存在的依据吗？实践中，人民民主只能表现为由从人民中产生的代表或官员来直接从事国家事务的决策和管理，也就是现代民主采用代议制而不是直接民主。代议制顾名思义就是指一国统治阶级从各阶级、阶层、集团中选举一定数量能够反映其基本利益、意志的成员，组成代议机关，并根据少数服从多数的原则，决定管理国家政治、经济、文化和社会生活各方面重大事务。因此，现实生活中，人民没有也不可能直接管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。人民民主并不等于人民都当家而作主，人民民主的“民主”主要是从人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，人民拥有国家的主权并且人人都有参与国家事务和其他方面事务的决策和管理的权利或资格来说的，但你有参与国家事务和其他方面事务的决策和管理的权利或资格并不必然就一定都有直接从事对国家和其他方面的事务的决策和管理的实践，人民作主体现的是人民主权，人民是国家权力的最终来源，是一种权力状态或形式，而人民当家是一种活动，是直接民主，是人民人人都直接从事国家事务的决策和管理，因此人民民主和人民当家作主是有区别的，人民民主并不必然就是人民当家作主，人民当家作主只是实现人民民主的一种形式，是直接民主而现代社会的人民民主采用的是代议制。

“关于民主制度的功能，《联邦党人文集》的理解与我们有些距离。许多段落显示，当书中要用民主语言说明政府与人民关系时，最常用的字眼是政府“依赖”于人民，依赖人民的什么呢？简言之，依赖人民给政府提供正当性。民主的功能，主要是用人民作为政治正当性的来源；以人民的同意作为要求人民服从统治者的口实。此之所以民主的最重要制度表现，竟然是选举统治者！相比之下，中文读者通常对于民主有更浪漫、更高调的期许，相信民主制度能够让具体的人民取得权力，参与决策。这两种理解方式何者较为恰当，不容易有定论。不过在前一种理解之下，藉制衡限制权力的必要比较明显，而在后一种理解之下，由于人民对于自己的政治角色与效能幻觉较多，限权的需要比较会遭忽略，却也是不争的事实。”[4]这段论述的意思对于我们的依法治国来说也同样是适用的，人民在依法治国过程中所涉及的还主要应该是孙中山先生所说的四大民权即选举权、罢免权、创制法律权、复决法律权，依法治国的主体是人民只是说的是一种法律状态或形式，并不是说人民人人都依照宪法和法律规定直接管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。五大治权是有政府掌握的，真正在直接管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务的还是我们的政府。在民主政体或代议政体中，对于管理不善的自然纠正办法就是变动人事。[5]说的是代议制民主中的责任问题，同样治国的过程中并不因加了“依法”两字就必然不会产生责任问题，这里的责任也不能因为我们把依法治国的主体定义为了人民就由人民来买单，我们的一些当政者出了事还是要有他们自己来承担责任。

三．法治不是治民之道而是治政府之道

依法治国具体就是要保证国家各项活动都依法进行，即立法机关依法立法和监督、行政机关依法行政、司法机关依法独立公正的行使审判权和检察权、各行各业和公民都遵纪守法、依法办事，而且主要的还是侧重于政府依法办事，使宪法和法律的权威高于政府领导人的权威也就是使“制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。我们说过去的十七、十八世纪是刑法的时代，十九、二十世纪是民商法的时代，二十一世纪是行政法和宪法的时代其实也正说明了不同时期有不同的侧重点而我们现在要建立的法治是治政府而非治民之道，当然所谓的治政府主要还是指政府应该严格按照宪法和法律的规定在法律规定的范围内来办事，所有的官员包括领导人其权威都必须在法律之下而不能在法律之上。

现在我们的一些人包括提出那些荒唐可笑口号的一些当政者其实就还是在把法治理解为治民之道，以为法制定来就是为了管理人民的，就是要人民遵纪守法而自己是存在于法之外的。有此观念，所以他们才“依法治×到处飞，以“法治”的名义来折腾老百姓，法是什么，有他们随便讲，任意解释，殊不知他们这正是拿着“法”来大行人治。在他们那里“法”只是他们手中治人民的工具。

真正的法治，“法”不是某些人手中的工具，她是大家共同遵守的基本法则，而且真正的法治不只是人民守法更重要的是政府和官员守法。我们的一些当政者不认识到此的话，以“法治”的名义来折腾人民的事就不会灭绝。因此“保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这才是依法治国定义中法治的本义。

结语

“依法治国”的方略是个好的治国理政的方略，二十一世纪是法治的时代，也有人说二十一世纪是中国人的世纪，我们有一个美好的前景，希望我们特别是我们的一些当政者能够真正理解法治的理念，转变对法治的不正确的观念，认清自己的使命与责任，少做一些折腾人民的事，为着我们的美好前景而工作与奋斗，则天下治矣。历史是人民写的，人民会记住你们的。