村民委员会主任索贿、受贿能否定受贿罪

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被告人杨某担任村民委员会主任期间，为牟取一定的经济利益，违反土地管理法规，未经土地主管部门批准，多次参与、决策以村委会的名义，将该村集体所有的农民承包经营的基本农田及该村集体所有的林地、旱地等土地非法转让给马某等十五名矿主采矿或开办选矿厂，至使该村有78亩基本农田遭破坏，现已无法复耕。被告人杨某在非法转让土地使用权期间，多次向多人索取、收受财物达52万元。

二、分歧意见

在审理该案过程中，就被告人杨某非法转让土地使用权的行为是否构成犯罪，意见较统一，一致认为被告人杨某的行为已构成非法转让土地使用权罪。但就被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为是否构成犯罪，形成二种意见：

第一种观点认为，被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为构成受贿罪，应以受贿罪追究其刑事责任。理由如下，2000年4月29日，全国人大常委会通过立法的形式对《刑法》九十三条第二款作出解释，该解释规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户口、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”，虽然被告人杨某的行为不属于该解释前六种情况，但其行为符合该解释第七种情况，其身份属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应以受贿罪对其定罪量刑。

第二种观点认为，还有一种观点认为被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为不构成罪。理由如下，被告人杨某的行为不属于该解释前六种情况，而该解释的第七种情况为兜底性条款，立法机关和司法机关没有对这一兜底性条款作出进一步的解释之前，依据罪刑法定原则，法无明文不为罪的要求，司法机关不易引用全国人大常委会关于《刑法》九十三条第二款解释的第七种情况。因此，被告人杨某多次向多人索取、收受财物达52万元的行为不构成罪。

三、评析

笔者同意上述第一种观点，并认为正确处理该案，必须理清两个问题。

其一是准确理解《刑法》九十三条第二款解释的缺陷与立法原意。全国人大常委会通过立法的形式对《刑法》九十三条第二款作出解释，该解释虽然列举了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作的七种行为，为司法机关在处理村民委员会主任等人员索贿、受贿案件时提供了依据，但仍然存在缺陷。集中表现在该解释既使用了列举的方法又采用了概述的方法。由于立法不可能将村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作的类型全部进行列举，该解释最后仍采用了兜底性条款的做法，以“协助人民政府从事的其他行政管理工作”加以概述。因此，对出现解释中前六种情况，司法实务理解较为统一。但是，对出现解释中前六种情况以外的行为，司法实务理解极不统一，有的认为：出现解释中前六种情况以外的行为不属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，因为，法无明文不为罪；还有的认为：出现解释中前六种情况以外的行为，只要是协助人民政府从事行政管理工作的，就属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，否则，就没有必要在解释中规定第七种“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的情形。为此，有必要对解释立法原意进行研究。

从该解释规定的七种情形来看，前六种情况均是人民政府在农村行使的行政管理工作。依据村民委员会组织法，我国农村实行村民委员会自治，人民政府在农村行使的行政管理工作，必须在村民委员会的协助下才能开展好。该解释的前言和第七种情况均提到了村民委员会等村基层组织人员有协助人民政府从事行政管理工作的情形。因此，村民委员会主任成为其他依照法律从事公务的人员，必须满足以下两个条件。第一个条件为村民委员会主任所从事的行政管理工作必须是人民政府在农村行使的行政管理工作。如果不是人民政府在农村行使的行政管理工作，村民委员会主任就不能成为其他依照法律从事公务的人员。第二个条件为有协助人民政府在农村行使行政管理工作的义务。如果没有协助人民政府在农村行使行政管理工作的义务，村民委员会主任也不可能成为其他依照法律从事公务的人员。这两个条也就是立法机关对《刑法》九十三条第二款作出解释的立法原意。因此，只要村民委员会等村基层组织人员所实施的行为同时满足上述两个条件，就属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”

其二是准确理解村民委员会的法律性质。长期以来，人们普遍认为村民委员会是村民自治组织，具有自治性，其所行使的管理权力不具有国家行政管理的性质。村民委员会主任在行使管理过程中，向他人索取财物或者收受他人财物，不能按“其他依照法律从事公务的人员”来处理。

现实问题并不这么简单。依据村民委员会组织法的规定，在我国，村民委员会具有双重身份。其一是村民自治组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款明确指出：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会以这一身份行使管理、教育和服务的职能，此项权力不具有国家行政管理权力的性质。作为自治组织中的村民委员会主任，在行使村民自我管理、自我教育、自我服务等活动时，其管理权力也不具有国家行政管理权力的性质，所以，对村民委员会主任不能按“其他依照法律从事公务的人员”来处理。其二是行政管理的协助机构。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条第二款明确指出：村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。这也是法律赋予村民委员会协助人民政府行使一定行政管理权力的依据。村民委员会以这一身份协助人民政府行使行政管理权力的职能，此权力具有国家行政管理权力的性质。作为行政管理协助机构中的村民委员会主任，在协助人民政府行使行政管理权力时，其管理权力具有国家行政管理权力的性质，所以，对村民委员会主任应按“其他依照法律从事公务的人员”来处理。2000年4月29日，全国人大常委会对《刑法》九十三条第二款所作出的解释，就是看到了村民委员会所具有的双重身份，否则，该解释无立法依据。

由于村民委员会具有双重身份，现实中人们往往过分地夸大了村民委员会的自治组织身份，加上立法解释存在缺陷，给司法机关在处理村民委员会主任索贿、受贿行为时带来很大的困难。但是，只要正确理解村民委员会的双重身份和《刑法》九十三条第二款立法解释的原意，就可以正确评价村民委员会主任索贿、受贿行为的性质。

该案中，被告人杨某系村民委员会主任，其在任职期间，非法将该村所有的土地转让给了矿主们开矿或者办选矿厂，其行为就是改变土地用途。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款明确指出：国家实行土地用途管制制度。该法第二条第一款明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家实行土地用途管制也包括劳动群众集体所有的土地。该法第五条明确规定，对土地用途进行管制的部门是国务院土地行政主管部门以及县级以上地方人民政府土地管理部门。因此，改变土地用途的管理只能是人民政府行政管理部门，改变土地用途的行为具有国家行政管理权力的性质。县级以上地方人民政府土地管理部门改变劳动群众集体所有的土地用途，必须在村民委员会的协助下才能完成。也就是讲，对农村集体所有的土地用途进行管制是人民政府在农村行使的行政管理工作，符合刑法第九十三条第二款立法解释的第一个条件。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条第二款的规定，村民委员会是以行政管理的协助机构，有义务协助县级以上地方人民政府土地管理部门对土地用途进行管制。也就是讲，对农村集体所有的土地用途进行管制，村民委员会有协助的义务，符合刑法第九十三条第二款立法解释的第二个条件。因此，被告人杨某非法将该村所有的土地转让给了矿主们开矿或者办选矿厂，是典型的改变农村集体所有的土地用途事件。其在协助人民政府对土地用途进行管制过程中，不仅违反了协助人民政府对土地用途进行管制的义务，构成非法转让土地使用权罪，而且也违反了协助人民政府对土地用途进行管制时应保持廉洁的义务，多次向多人索取、收受财物达52万元。被告人杨某作为村民委员会主任，在协助人民政府对土地用途进行管制的过程中，其身份完全符合全国人大常委会对刑法第九十三条第二款立法解释的第七种情形，即，协助人民政府从事的其他行政管理工作，其行为已构成受贿罪，应以受贿罪追究其刑事责任。

【作者介绍】双学士学位，法律硕士学位，中共党员，现任马鞍山市雨山区人民检察院副检察长，曾任一级法官，现为一级检察官。1989年获工学学士学位，1993年获律师资格，1998年获法学学士学位，2000年4月任马鞍山市雨山区人民法院副院长，2001年获清华大学民商法硕士研究生结业证书。2004年7月任马鞍山市雨山区人民检察院副检察长。2002年考取华东政法学院在职法律硕士研究生，2004年12月29日获得法律硕士学位，硕士毕业论文《一人公司法律问题研究》被中国优秀硕、博士论文学术期刊网收录。在近15年的工作中，先后多次被评为优秀共产党员、先进工作者，1998年度被马鞍山市委评为全市十佳政法干警。1998年和1999年度二次被马鞍山市政府评为优秀公务员，记三等功一次。先后撰写了《人民法院人事制度改革初探》、《民事举证时效制度探析》、《防止司法腐败的几点对策》、《民事裁判文书结构改革初探》、《无限防卫权初探》、《合同法适用探析》、《可持续发展战略对法理学的影响》、《论优先权制度》、《论公民宪法基本权利救济制度》、《未发现物发现后归属权的探析》、《我国民事再审制度的现状及其完善》、《集体企业改制中犯罪问题研究》、《厘清五点认识准确认定集体企业改制中的犯罪》、《物价部门事后处理意见能否成为认定合同条款无效的依据》、《刑法适应中的“举轻明重”和“举重明轻”》等十多篇论文，分别发表在国家、省、市级刊物上，且三次应邀参加全国性论文交流。